研究生院法律地位的变迁及相关问题探讨，本文主要内容关键词为：研究生院论文,法律地位论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国研究生院法律地位的形成、发展和变化
1.由最高立法机构批准“试办研究生院”的立项
我国高等学校研究生院的试办，经历了一个自上而下的创办和发展过程。研究生院作为以实施研究生教育为主要职能的教育组织形式，在我国，从一开始就获得了令人瞩目的特殊地位。
试办研究生院，是适应我国改革开放和研究生教育迅速发展的形势而被提出来的。自1978年我国重新恢复研究生教育特别是1981年实施学位制度以后，研究生教育发展很快。1978～1983年全国共招收研究生5.8万多人，相当于“文革”前17年招生总和（2.3万多人）的2.5倍；1983年全国在校研究生已达到3.5万人，相当于“文革”前在校研究生最多年份（6100多人）的5.7倍。在校研究生人数在500人以上的高等学校有12所，其中北京大学1182人，清华大学837人[1]。为适应改革开放对高层次人才的需求和研究生教育迅速发展的需要，有利于国家集中人力、物力和财力，重点建设一批培养博士、硕士的基地，保质保量地为国家的现代化建设特别是为90年代的经济振兴培养和准备高层次专门人才，第五届全国人民代表大会第五次会议批准的国家“六五”计划中，正式提出“要试办研究生院”。“试办研究生院”工作的立项，是中国研究生教育在80年代受到重视并获得较大发展的一个里程碑。这项工作的启动，提高了人们对于研究生教育的认识，促进了研究生教育管理的规范化、系统化，迅速缩短了与国外研究生教育管理的差距，推动了我国研究生教育的更大发展。能否被国家批准试办研究生院，成为衡量和反映一个高等学校的教学水平、师资状况、科研基础、培养能力、管理经验等整体办学水平、条件状况和办学层次的一个重要标志。
2.由最高行政机关批准具体试办研究生院的高等学校
根据我国国民经济和社会发展第六个五年计划提出的“要试办研究生院”的任务要求，经过一段时间的酝酿，准备和国际交流工作，1984年5月16日教育部向国务院建议，先在北京大学、中国人民大学等22所高等学校试办研究生院。1984年8月8日，教育部发出“(84)教研字026号”《关于在北京大学等22所高等学校试办研究生院的通知》，印发了经国务院批准的教育部《关于在部分全国重点高等学校试办研究生院的请示报告》和《关于在部分全国重点高等学校试办研究生院的几点意见》。经国务院批准的教育部的请示报告中，还确认“中国社会科学院和中国科技大学已有研究生院，这次不再报批”。此后，清华大学等22所高等学校相继试办研究生院。1986年，国家教育委员会请示国务院同意，又批准中国协和医科大学、东北大学等10所高等学校第二批试办研究生院。至此，全国共有33所高等学校试办研究生院。这些研究生院集中了全国高等院校72%的重点学科点，52%的博士学位授权点和30%的硕士学位授权点，担负着全国高等学校64%的博士生和40%的硕士生的培养任务，成为国家重要的研究生培养基地。1995年10月，国家教育委员会根据国务院《高等教育管理职责暂行规定》，印发了《研究生院设置暂行规定》，明确规定“研究生院设置，由国家教育委员会负责规划、审批”；“设置研究生院需经过试办阶段”，“国家教育委员会组织对试办研究生院进行考核评估。试办合格的，批准其正式建院”。根据这个规定，1995～1996年，已试办10年的33所高等学校研究生院，经过国家教育委员会组织的评估，先后被批准正式成立研究生院。1999年11月，由33所高等学校研究生院的院长或常务副院长组成的“中国研究生院院长联席会”，经教育部批准在北京成立。
3.对试办研究生院活动实施管理的法律依据
《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高教法》）颁布前，国务院及其教育行政部门对研究生院设置的审批和管理，是依据《中华人民共和国宪法》（以下简称宪法）和《中华人民共和国教育法》（以下简称教育法）所赋予的职权进行的。宪法规定，“领导和管理教育”是国务院行使的职权。教育法规定，“国务院教育行政部门主管全国教育工作，统筹规划、协调管理全国的教育事业。”“高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理”。《高教法》颁布前，国务院及其教育行政部门对研究生院设置的审批和管理，是在法律所赋予的一般职权范围内行使权力，包括抽象行政行为和具体行政行为。国务院及其教育行政部门对高等教育范围内的事务，按照执行职务的需要，制定自主的行政法规或行政规章，不需要特别的授权。它们从属于法律，具有法律效力，是国家行政机关对教育进行组织和管理活动的法律形式。
1982年宪法创设了我国的行政立法制度，规定了国务院的行政法规制定权和国务院各部委的行政规章制定权，使行政机关有限制的和从属性的立法，获得了宪法依据。宪法第89条规定，国务院有“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”的职权。宪法第90条规定，国务院“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章”。“试办研究生院”是经最高立法机关批准的国家“六五”计划中的教育事业发展项目。国务院批准若干高等学校试办研究生院、国务院教育行政部门通过抽象行政行为和具体行政行为，对试办研究生院的活动进行管理，是依据法定职权实施的行政行为。
1984年，北京市成人教育局“(84)成教字第126号”《关于组建“北京软件研究生院”的复函》抄报国家教委后，国家教委研究生司依据职权先行于1984年5月10日以“(85)教研司字017号”文件明确表态制止成立“北京软件研究生院”。1985年9月28日，国家教委印发致北京市成人教育局的《关于不同意成立“北京软件研究生院”的函》。1985年9月29日，新闻媒体刊登和播发国家教育委员会、国务院学位委员会有关负责人，就有些单位不按规定的审批程序自行成立研究生院的问题答《光明日报》记者问。指出，试办研究生院需由学校申请，经学校主管部门和国家教委审核，报请国务院批准。凡不具备条件和未经规定的审批程序自行成立的研究生院，一概不予承认。其所招收和培养的学生，不能取得研究生学籍和学历证明，不能享受研究生的待遇。
4.《高教法》颁布后研究生院的现实法律地位
在1998年颁布的《高教法》中，研究生院既未被列入高等教育机构，也不是一种需要由国家统一管理、具有特殊地位的学校内部机构。
《高教法》第六十八条规定：“本法所称高等学校是指大学、独立设置的学院和高等专科学校，其中包括高等职业学校和成人高等学校。本法所称其他高等教育机构是指除高等学校和经批准承担研究生教育任务的科学研究机构以外的从事高等教育活动的组织。”
第十八条规定：“高等教育由高等学校和其他高等教育机构实施。”“其他高等教育机构实施非学历高等教育。”
第三十七条规定：“高等学校根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备。”
《高教法》的颁布，使国家行政机关在高等教育领域内行使权力的范围有了确定的依据。但由于其没有授权行政机关对于研究生院的管理，使得研究生院作为高等学校的一种内部机构设置，成为高等学校依法享有的自主权利之一。国家行政机关对于高等学校研究生院的审批和管理，没有了相应的法律依据。从法理上讲，法律没有明确规定行政机关可以行使的权力，就不在行政机关的职权范围之内，这种权力的行使就是非法。国家行政机关作为教育行政的主体，必须遵循行政主体法定、行政职能法定、行政权限法定、行政程序法定、责任义务法定等各项基本原则。这是依法行政的基本要求。
《高教法》实施后，研究生院的设置与否，已经成为不需要国家教育行政部门审批的高等学校自主权利之一。
二、与研究生院法律地位相关的问题
1.国外经验的借鉴
与我国同属大陆法系国家的日本，在研究生院的设置与管理方面适应实施不断发展的需要，逐步形成了一套日臻完善的成文法律制度。
早在1886年，日本明治政府颁布《帝国大学令》，规定“帝国大学由大学院（即研究生院）及分科大学（即后来的学部）组成”，大学院“专门研究学术技术理论及应用知识”。根据法令，东京帝国大学、京都帝国大学先后设立大学院，开创了日本的研究生教育。此后，经过1899年对《帝国大学令》的修订，从整体上奠定了帝国大学的大学院（研究生院）制度。
第二次世界大战后，依据1946年11月颁布的《日本国宪法》教育条款，日本制定《教育基本法》和《学校教育法》，经国会通过后于1947年公布，使日本的教育在战后的发展有了法律依据和确定的法律规范。《学校教育法》（1947年法律第26号，公布以来计修改36次；最近修改：1991年法律第79号）规范了日本的学校教育体制，规定：“大学可设研究生院”；“在教育、研究上有特别需要的情况下，可不受第五十三条规定的限制，不设学部而只设研究生院的，亦可视为大学（研究生院大学）”；“研究生院以教授、研究学术理论及其应用，究其深奥，为发展文化作贡献为目的”。《学校教育法》奠定了战后日本研究生院制度的法律基础。在日本学校教育的法制体系中，研究生院属于学校范畴并居于学校体系的顶层，设在基础较好的大学里。设研究生院的大学有硕士和博士学位授予权。《学校教育法》还规定：“研究生院按常规设置若干个研究科。但是，在有特殊需要的场合，只设一个研究科的亦可成为研究生院”[2]。《国立学校设置法》（1949年法律第150号，公布以来计修改52次；最近修改：1992年法律第37号）进一步明确规定：“国立大学依政令的规定，设置研究生院”；“国立大学的研究生院所设研究科的名称及课程，由政令予以规定”[3]。
从1947年起，日本依法大规模地改革和发展高等教育，四年制大学的数目迅速增加（战前，日本的大学共47所，到1953年，仅四年制大学就达226所），高等教育趋向多元化和大众化，失去了以往的高精状态。研究生教育面临新的问题。鉴于意见分歧过大和重构的必要性，日本文部省设立了教育刷新委员会和大学基准协会设计改革方案。经过36次会议的研讨并征求了46所高校的意见，1949年，大学基准协会评议员会通过了《研究生院基准》。1952年，大学设置审议会根据《研究生院基准》制定了《研究生院设置审查标准要点》，使日本的新式研究生院制度进一步具体化。
针对战后二十几年日本社会、经济的发展变化，以及研究生教育自身存在的质量问题，日本文部省根据《学校教育法》以及大学设置评议会《关于改革研究生院及学位制度的报告》，于1974年颁布《研究生院设置基准》，并将其追加入1947年文部省令第11号颁布的《学校教育法施行规则》第66条，与1956年文部省令第28号《大学设置基准》并列[4]。《研究生院设置基准》（1974年文部省令第28号公布，公布以来计修改5次；最近修改：1991年文部省令第25号），共9章26条。其中“总则”第一条规定：“研究生院除以学校教育法及其它法令的规定为依据外，还以本省令的规定为设置的依据”；“在设置研究生院的大学，为了处理研究生院的事务，要设立适当的事务组织”。《研究生院设置基准》的实施，是战后日本研究生院制度的一次重大改革，它通过规定研究生院设置的最低标准，进一步明确了研究生教育的性质、任务和标准，并对研究生院的自我评价体制、课程设置、研究科和学部等的关系、教师、学生数额、教育方法、毕业要求、设施设备等都作了较为详尽的规定。这次改革导致日本研究生教育趋向灵活和多样化。
1976年，日本国会通过《学校教育法》修正案（日本国1976年法律第25号）。修改后的《学校教育法》规定：“研究生院和研究生院的研究科……的设立与废止、设立者的变更以及其它政令中规定的事项，均须经监督机关批准”。“遇有以下各号所列情形之一的，监督机关可命令其封闭学校。①故意违反法令的规定时。②违反监督机关根据法令规定发布的命令时。③六个月以上未授课时”。“学校在设备、授课及其它事项上违反法令的规定或监督机关制定的规程时，监督机关可令其做出变更”[5]。也就是说，新设或撤销研究生院都必须经文部省批准。除经文部省批准设立的研究生院外，各校不得私自开设此类机构，亦禁止私自使用研究生院的名称。独立设置的研究生院则由法律批准设置。《国立学校设置法》专设条款列出独立设置的研究生院大学为：“北陆尖端科学技术研究生院大学、奈良尖端科学技术研究生院大学、综合研究研究生院大学”。同时，对设置研究生院的审查，趋向严格、全面和审慎。1991年日本文部省令第46号颁布的《关于大学设置等许可申请手续等的规则》，根据《学校教育法》进一步规定：“欲取得研究生院及研究生院的研究科设置许可者，……在欲开设该研究生院等的年度前一年度的十一月三十日前向文部大臣申请。文部大臣有前项申请时，应在欲开设该研究生院年度前一年度的三月三十一日前作出是否许可该研究生院等的设置的决定，并迅速通知申请者”[6]。
通过不断修订和补充法律法规，日本的研究生院制度不断发展和完善。日本大学研究生院的发展始终处在持续稳定的法制环境和法律秩序中。
2.目前我国研究生院的法律地位与研究生教育实践需要间的矛盾和问题
“试办研究生院”法律地位的形成，是我国高等教育管理体制和研究生教育事业发展需要的产物。目前，无论是我国高等教育的管理体制，还是决定和制约我国研究生教育事业发展的基本国情，都没有发生本质性的变化。
(1)对研究生院的宏观控制，依然有利于形成和重点建设一批研究生培养基地，提高质量和效益。研究生院是使研究生教育能够在一种制度化、规范化的状态下运行，把培养人才和科学研究有机地结合起来，使研究生能够在一种有目的、有计划、有指导、有规定程序的组织形式中得到系统训练的特殊组织形式。对这种组织形式的设置和发展，进行统一的规范和规划，集中力量加强建设，形成一批能够代表我国研究生教育水平的研究生培养基地，有利于从整体上提高我国研究生教育的质量和办学效益。这就要求研究生院的设置不宜自由随意、毫无约束地各行其是。正如原国家教委主任朱开轩同志在1995年10月召开的全国研究生教育工作座谈会上所指出的，只有“少量办学条件比较好、科研力量比较强、学科综合优势明显、管理完善、培养质量较高的大学，可以在国家及其上级主管部门的指导下，以教学与科研两个中心、研究生教育与本科生教育并重为目标进行建设，作为相对集中的培养研究生特别是博士生的基地”[7]。1996年4月，李岚清副总理在国务院学位委员会第14次会议上的讲话中，也强调了集中力量加强研究生院的建设，以发挥其作为基地的作用和提高规模效益的问题。他说：“应当更好地利用研究生院的质量优势、管理优势，提高它们办学的规模效益。抓好研究生院建设，才有可能从整体上提高我国的研究生教育水平，才有可能在国家有限的教育投入的条件下取得更高的效益”[8]。
(2)对研究生院设置、建设的规划和管理，依然有利于高等学校分层次办学的定位和研究型大学的形成。研究生院这种特殊组织形式的设置，应成为我国进行大学定位和衡量办学层次的一个重要标志。国际上的一流大学一般为研究型大学。研究型大学的主要任务，是培养高层次的创造性人才，教学活动以研究生教育为主；开展科学研究，出高水平的科研成果。正如江总书记所指出的，世界一流大学应该有4种基本功能：一是培养和造就高素质的创造性人才的摇篮；二是认识未知世界、探求客观真理、为人类解决面临的重大课题提供科学依据的前沿；三是知识创新、推动科学技术成果向现实生产力转化的重要力量；四是民族优秀文化与世界先进文明成果交流借鉴的桥梁[9]。研究型大学既应成为知识与信息形成和发展的基地，又应成为高水平的教学、科研人才的聚集地和高水平创新人才的产出地。而研究生教育则是连接二者的桥梁。一流的研究生教育与具体组织实施这项工作的管理机构——研究生院，有着不可分割的关系。对研究生院的设置和建设进行统一的规划和管理，即根据高等学校分层次办学的需要统筹规划研究生院的设置与建设，是建设和发展研究型大学，进行分类指导、按需建设的一个重要要求。
(3)对研究生院设置和建设的宏观管理，依然是我国研究生教育质量保证体系中的一个重要机制。实践证明，研究生教育的管理水平，在很大程度上决定着研究生教育的质量。因此，研究生院的建设，已经成为我国研究生教育质量保障体系的一个重要环节。对研究生院的设置和发展进行宏观控制和管理，不断完善研究生院的功能和职责，给予设置研究生院的高等学校以相应的特殊政策和更多的办学自主权，有利于我国研究生教育的健康发展，有利于我国研究生教育水平的不断提高。研究生院的设置和建设，是我国研究生教育质量保证体系的重要组成部分。
(4)研究生院的法律地位与现实需要间的矛盾和问题。上述基本国情和实践要求说明，对研究生院的设置和建设，仍需要宏观控制和管理。或许正是基于以上的原因和需要，2000年6月，教育部根据原国家教育委员会1995年印发的《研究生院设置暂行规定》，同意北方交通大学、北京邮电大学等22所高等学校第三批试办研究生院。
研究生院作为以实施研究生教育为主要职能的特殊教育组织形式，在1999年1月1日起施行的《高教法》中没有反映。在有关制定《高教法》的任何说明和解释中，都没有提到使研究生院的法律地位发生这种变化的原因。研究生院法律地位的这种悄然变化，既与我国研究生教育在发展过程中的整体管理要求不相适应，又与我国高等学校研究生院的实际地位和作用不相适应，还与我国高等学校研究生院在其整个发展过程中的实际法律地位不相衔接。同时，它还引起了研究生院管理者们普遍的疑问和职业性的心理反映。
正因如此，矛盾和问题也就出现了。一方面，我国研究生教育的实践仍然要求对于研究生院设置、建设的宏观控制和管理；另一方面，现行法律并没有赋予国家行政机关对研究生院的设置和建设进行审批和实施管理的特殊权力。依据法律规定，高等学校对于包括研究生院在内的内部机构设置，拥有不容置疑的自主权利。但在实践中，高等学校设置研究生院似乎仍需要报经国家教育部审批。这种没有法律依据的审批行为，是有悖于依法行政的“法治”实质的。因为它不符合行政职能法定、行政权限法定、行政程序法定、依法实施行政行为、依法约束行政主体的基本要求。依法行政原则要求公共权力的行使必须依法进行，公共权力不能超越法定界限。《高教法》实施后，教育部继续对高等学校依法享有自主权的研究生院设置活动进行审批，没有法律依据，超越了法定权限，因而是一种“越权无效”行为，不具有公定力、确定力、拘束力和执行力。尽管这种审批只有“同意”，其实践效果仍然是直接影响相对方权利义务的“消极行政”，而不属于“法无明文禁止，即可作为”的“积极行政”。出现这种矛盾和问题的症结在于，对研究生院设置、建设的审批、管理及其依法进行，不仅关系到是否依法行政的问题，而且关系到研究生院的法律地位是否需要延续、是否需要统一规划和建设一批研究生培养基地，关系到高等学校是否需要分层次办学以及我国研究生教育的质量保证体系和机制是否需要相应变化的问题。
在强调依法行政的今天，“合法性研究”应成为国家行政机关对自己的行政行为进行“可行性研究”的一项重要内容。不知教育部在审批这些新试办的研究生院时，是否进行过“合法性研究”？从今天教育部对研究生院问题仍保有的重视程度来看，当初制定《高教法》时，似乎忽略了在研究生院问题上对政府管理权力的设定。现在的问题，应当是及时建议修订和补充法律，而不应以“行政瑕疵”为代价，与现行法律相冲突。
显然，矛盾和问题都是客观存在的，不容回避。解决的办法，似有两条途径：一是顺其自然，国家不再审批和管理研究生院。通过行业自律的办法来规范研究生院的设置和建设，使“中国研究生院院长联席会”这种行业性的自律与发展组织发挥更大的作用。二是积极建议修改和补充《高教法》相关条款，还研究生院应有的法律地位，重新设定在研究生院问题上的政府权限。或许这也是一个明智的选择。只是这后一个选择的困难和阻力将会更大。