政府调控、市场机制与城市发展，本文主要内容关键词为：市场机制论文,政府论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号 C922 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2016)04-0040-08 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.04.006 促进城市规模合理分布，特大城市、大城市、中小城市之间协调错位发展一直是世界各国城市发展的目标。迄今为止，通过市场和政府作用如何形成合理的城市规模体系一直是学界关注的焦点。Krugman利用面板数据模型分析了市场机制在形成不同等级分布体系中的作用，指出市场机制可以自发形成大中小合理的城市规模分布体系[1]。Henderson等指出，中央政府的干预使得土地市场和地方政府难以有效地运行，很难衍生出新的城市是一些发展中国家出现大城市过度发展的原因。并利用世界各国大都市区1960-2000年城市人口数据分析指出，城市规模分布受人口增长、技术变革、体制改革等因素的影响[2]。Soo使用73个国家的城市人口数据分析，结果也表明，政治和经济是影响城市规模分布的主要因素，政治因素在影响城市规模分布差异上比经济因素作用大[3]。作为一个经济和社会转型的人口大国，学者们对政府和市场对中国城市规模分布影响研究也从未停止。范芝芬指出政策和行政管理机制造成了中国城市体系的迅猛扩张，且政府控制大城市增长的政策较以前有所失效[4]。Henderson等研究表明，由于制度变迁和政策安排以及庞大的人口基数使得中国城市分布不仅与发达国家不同，也与发展中国家并不相似[5]。王振波等利用1949-2008年城市数据探讨了中国城市规模分布的演进过程，强调政府制定的城市发展政策和户籍政策对中国城市规模分布影响的特殊性，指出政府政策调控城市规模是对城市发展的一种误导[6]。随着中国改革的深入，理顺政府和市场的关系已经越来越受到重视。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。那么，政府和市场到底如何影响着中国城市规模，与之前相比是否发生了变化。针对目前中国城市发展面临着一方面大城市人口快速膨胀，城市病频发；另一方面中小城市发展潜力不足，对人口吸纳能力有限的困境，这究竟是市场发展的必然，还是政府作用的结果，现有文献似乎很难做出回答。然而，对这一问题的解答对于把握城市发展方向显然具有重要的理论和现实意义。为此，本文试图回答以上问题，为解决目前城市发展困境提出相应政策建议。 1 理论分析假设 不同的城市规模形成了城市体系，大、中、小不同的规模城市的形成，不可能仅从城市本身角度来考虑，而应放在整个城市体系下加以研究。一般认为，城市规模体系演化分为自下而上和自上而下两种生成发展模式[7]。“自下而上”模式主要依靠城市自身聚集和辐射能力的不断增强，自行发展为一个有机整体，其本质是发挥以价格和竞争机制为核心的市场机制决定性作用，使人口和资本等要素在流动中实现其效益最大化，最终形成不同城市规模等级。“自上而下”模式则强调政府通过公共物品配置、行政区域变更、城市规划等多种途径直接或间接的影响城市规模的变动。城市规模体系演化正是受政府和市场两种力量共同作用的结果。其中，市场应该是城市体系发展的核心机制，城市的形成和发展是在市场机制作用下企业和个人追求自身利益或效用最大化的结果。由于市场机制通过均等的机会让每一个人、每一个要素发挥潜能，追求利益最大化，从而使整体利益得到增加，充分完全的市场机制才能保证整体利益的最大化。同时，企业和资本包括人口，都具有逐利性，资本投资到哪里，人口迁移流动到哪个区域，其本质都是按照成本-收益法则进行的投资或迁移，实现自身预期利益的最大化。正是由于要素的投资回报率在大、中、小城市不同，不同的企业会选择在不同区域间投资，因而会吸引不同偏好的人口，从而最终形成了不同等级的城市规模。因此，很多学者认为，市场会自发的形成最优的城市层级结构，里面就包含了不同规模的城市。其实，认为市场会自发形成最优城市层级结构的观点，更关注市场机制发挥作用时产生的聚集(极化)效应和扩散(涓流)效应。然而，聚集(极化)效应和扩散(涓流)效应是在市场机制发挥作用的不同阶段产生的。通常市场机制发挥作用初期，在价格和竞争作用下，资本和人口会向投资回报率比高度区域聚集，此时聚集(极化)效应明显，城市规模增大。但市场机制发展相对成熟，过分聚集的负面效应显现，交易的成本增加，这时产生扩散(涓流)效应，城市规模增长放缓，甚至出现萎缩。与此同时，市场不是万能的，由于垄断、公共物品、信息不对称及外部性的存在，会出现市场失灵现象。所以，在城市发展上政府干预是必要的，一方面纠正市场失灵，另一方面，制定政策指导城市发展方向，为城市发展创造良好的外部环境。因此，我们认为，市场机制与政府调控对城市发展的影响是互补的，二者之间应该相互配合，共同作用，才能实现大、中、小城市不同规模的合理分布，具体作用机制见图1。
图1 城市规模的市场机制与政府调控机制图 Fig.1 Mechanism of Market Mechanism and Government Regulation on City Scale 结合中国的现实情况，由于中国城镇化是在政府主导下推进的，中国城市最大的特点之一就是科层制的层级结构，行政级别高的城市往往利用自身的行政地位来吸引包括土地、资金、人才等等各种要素，导致行政级别较高的城市成为特大及大城市且畸形扩张，而中小城市则由于行政级别低往往吸引不到相应的资本等要素，导致投资发展潜力不足。如前所述，在一个通过市场机制配置资源的环境下，城市之间可以在自然环境、投资环境、居住环境等各方面能够进行有效的竞争，最终形成较为合理的大、中、小城市体系。但中国是利用科层制的城市级别来配置资源的，社会经济资源一级一级往上集中，不同级别的城市实际上并不是在一个公平的平台上，根本无法竞争，行政等级越高的城市，享受和获得资源越多。因此，当各类资源按照以上逻辑来配置时，市场机制在城市发展中的作用将趋于下降。基于上述分析，提出以下假设： (1)中国城市发展属于“自上而下”型发展模式，政府行为，尤其是科层制的层级结构显著影响城市规模。城市行政级别越高，城市规模越大。 (2)市场机制在中国科层制层级结构配置资源的情况下对城市规模的影响效果将会减弱。换句话说，市场机制对城市规模的影响取决于政府调控水平与能力。 (3)全国不同区域市场化程度不同，不同区域的城市规模由于政府和市场作用力度不同其影响程度存在差异。市场机制和政府调控对不同规模的城市影响程度也不一样。 2 模型设定及变量说明 基于以上分析，为检验市场机制和政府行为对中国城市规模的影响，参考Davis和Henderson研究中国城市规模影响因素研究[8]，将估计模型设定为：
式中：
表示待估系数，下标i、t分别表示第i个观测点和时间，Urbanpop表示城市规模，用城市人口表示。Gov和Market分别表示政府调控和市场机制，
反映观测点i特有因素的影响，
为误差项。由于市场机制和政府调控相互影响，尤其在政府主导下的城镇化大背景下，市场作用的发挥离不开政府调控水平，为此，加入市场机制和政府作用的交互项，考察市场机制作用是否会随着政府调控水平发生改变。为了减少解释变量的内生性问题，所有解释变量滞后一期。 用城市人口(Urbanpop)反映城市规模作为被解释变量。因为“市区人口”不仅更接近城市概念，而且更能真实反映城市的实际规模，且具有连续性和易获取的优势，本文选取“市辖区年末总人口”指标来反映城市规模。 市场机制(Market)作为被解释变量之一，分别由市场规模和市场化程度反映。其中，用人均国内生产总值(Gdp)表示市场规模。通常市场规模决定企业和资本的投资方向，市场规模越大表示其投资回报率越高，对企业和资本的吸引力越强，城市规模越大。同时，应控制城市市场秩序的发育状态，简称市场化程度。一个良好的市场环境能为企业、资本和人口提供一个自由和公平竞争的舞台，将更有利于企业、资本和人口自由流动，更能反映市场机制的作用效果。用社会消费品零售总额占工农总产值比重表示市场化程度(Mindx)。由于市场机制对城市规模的影响取决于聚集效应与涓流效应的权衡，若市场化程度越高，城市规模越大，市场机制则主要发挥聚集效应，若市场化程度越高，城市规模越小，市场机制主要发挥涓流效应。 政府调控(Gov)主要包括城市科层结构、政府行为和户籍管制。如前所述，中国是科层制的城市结构，城市行政级别直接反映出城市所掌握的资源。由于城市的发展通常仰仗其所获得的农业剩余，参考蔡昉等研究[9]，用城市行政区划人口除以城区非农人口表征城市科层结构(Hie)。该数值越大，表明城市行政级别越高，调动资源的范围越大，城市规模也将越大。政府行为用财政分权系数(Dec)表示，财政分权系数用人均各市财政支出占人均总财政支出的比值反映，该指标不仅剔除人口规模影响，且排除了中央对地方转移支付的影响。数值越高，表明财政分权程度越大。在现有的财政体制激励下，地方政府会在实现收入最大化的前提下决定财政支出方向和规模，因此，财政分权程度越高，政府对不同资本、企业和人口的吸引力越强，城市规模越大。此外，政府调控城市规模直接手段就是通过户籍管理，第十二届全国人大常委会第三次会议提出的《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》中，首次明确提出了户籍改革路径，全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。可见，政府试图通过户籍改革调控人口规模，必然影响着不同规模的城市发展。户籍管制指标(Hur)参考丁菊红等研究，用城市每年入籍人口变化数(除去自然增长)除以新增移动电话户数表示[10]。该指标值越高，说明入籍越容易，户籍管制越松，城市规模越大。 数据来源于《中国城市统计年鉴》(2001-2013)。由于在十年间存在行政区划变更，为此，城市选择参考民政部主办的中国行政区划网站(http://www.xzqh.org)。当研究对象出现前后不一致时，均统一为2010年地级市的实际名称。使用的人均Gdp数据按照2000年不变价格进行计算，并根据分省人均Gdp数据对各城市的现价人均Gdp进行平减。为消除异方差并使数据变得平稳，对人均Gdp和城市人口数(Urbanpop)取对数。当某些指标存在个别年份缺失时，假定缺失数据与前几年或后几年保持同样增长率的方法来补齐。为了具体检验市场机制和政府调控对不同地区和不同规模城市的影响，将样本区分为东、中、西部地区和特大、大、中、小城市分别探讨①。然而，之所以将大城市区分为特大和大城市，是基于特大和大城市之间直观感觉存在不同，那么，市场和政府作用机制是否在特大和大城市之间存在差异，有必要进行分析。有关样本的描述性统计值见表1。
3 分析结果及含义 本文主要考察市场和政府对城市规模的影响，检验市场和政府在城市规模上的作用和贡献。模型1考察市场机制对城市规模的影响，模型2反映控制市场机制作用，政府调控对城市规模的影响，模型3是将市场机制和政府调控变量放入模型后，并引入市场化程度和科层制结构的交互项，分析市场机制和政府调控的交互影响。三类模型的Hausman检验p值均接近于0，说明随机效应模型不适合，为此，本文选用固定效应模型对三类模型进行分析回归。 3.1 全国城市规模考察 表2为2000-2012年全国城市的经济计量结果。结果显示，在不考虑政府作用的模型1中，经济规模越大，城市规模越大，但城市的市场化程度并不影响城市规模。当将政府作用纳入模型(见模型2)，我们发现，反映市场规模变量依然显著，市场化程度没有通过显著性检验。然而，分别反映政府作用的3个变量，城市科层结构、政府行为(财政分权行为)及户籍管理均通过了显著性检验，即三者都影响城市规模。其中，科层结构和财政分权与城市规模为负值且通过显著性检验，表明从全国来看，中国城市规模并不是随着城市行政权力与财政分权程度提高而扩大的，出现了政府行政权力越大，财政分权程度越高，城市规模越小，与理论分析不符的现象。这如何解释?目前，行政级别高的城市如首都、省会(直辖市)由于人口的快速膨胀，政府往往采取限制人口流入，抑制城市规模增长的措施，而且“抑大崇小”一直以来都是政府所秉持的城市发展战略，这就可以解释从全国城市来看为什么行政级别和财政分权与城市规模是负向关系。总的来看，政府调控对城市规模影响明显大于市场机制的作用，因此，中国城市发展属于“自上而下”发展模式(假设1)得到检验。 由于政府和市场的作用对城市规模的影响其实并没有明确的界限，或者说市场和政府对城市规模的影响总是相互交错发挥作用。中国的城市化由政府主导是不可争议的事实，市场机制对城市规模的影响会因政府调控的水平不同而不同，为此，加入市场化指数和城市科层结构的交互项反映市场和政府对城市规模的交互影响。结果显示，交互项为正值且显著，说明城市科层结构削弱了市场机制对城市规模的影响。此外，加入交互项以后，交互项显著，而市场化程度指数由不显著变得显著，说明市场化指数作用可能被歪曲或掩盖。交互效应显著说明，市场机制其实是对城市规模有明显作用的，只不过其效应的大小和方向依赖于政府所设定的城市科层结构的不同水平。检验结果与假设2相符。 从全国范围来看，政府通过户籍制度来调控人口起到一定效果，户籍管理与城市规模的正向关系说明户籍管理值越大，入籍越容易，城市规模越大，符合中国城市发展的现实。
3.2 东中西部城市规模估计结果 表3反映东中西部地区2000-2012年市场和政府因素影响城市规模的经济计量结果。从估计检验结果中我们能得到以下结论： 第一，不管是东部还是中西部地区，城市规模与市场规模表现出正相关，通过显著性检验，体现出市场规模越大，城市规模越大的特点。但需要指出的是，与东中部城市相比，加入政府调控作用后，市场机制对西部城市规模作用变得不显著，说明西部地区的城市规模主要受政府行为的影响。从结果来看，政府调控行为包括了城市行政层级的划分、财政分权和户籍管理，这三个变量都通过了显著性统计检验，这与现实相符。相比而言，西部的市场化程度远低于东中部地区，加入政府调控变量后，市场作用变得不显著也就不足为奇了。不仅如此，东部地区市场化程度对城市规模的影响与中西部地区不同。由于市场机制作用发挥的初期或中期，往往会聚集产业和人口，促使城市规模增大，但发展到一定程度后，过度聚集会带来拥挤效应，带来效率的损失，加之政府“抑大崇小”的政策，城市人口增长放缓。回归结果显示，东部城市的市场化指数为负值显著，而中西部地区为正值显著，说明市场机制对东部城市规模已出现涓流效应，而中西部地区市场机制仍在聚集大量企业和人口，推动中西部地区城市规模扩大。 第二，政府调控显著影响着东中西部城市规模。城市科层制的等级结构及政府的财政分权行为对城市规模的影响与变量设定分析并不相符。城市等级结构和财政分权与城市规模理论上是正相关关系，但东中西部城市实证检验结果与全国城市实证分析结果一致，城市等级结构和财政分权与城市规模为负相关关系。这与在全国范围内政府秉持“抑大崇小”的城市发展战略，更加鼓励中小城市的发展依旧密不可分。 第三，政府作用和市场机制代理变量的交互项均通过了显著性检验。其中，东部地区交互项系数为正值，中西部为负值，由于东部城市的市场化程度与城市规模显著负向关系，中西部城市则显著正相关关系，因此，尽管东中西部城市市场和政府的交互项的回归系数值不同，但均反映出由于政府干预，尤其是人为设定城市科层制的等级均严重削弱了市场机制对城市规模的影响。户籍管理的回归结果显示，东中部回归系数不显著，表明试图通过户籍管理来调控东中部城市人口作用并不明显。而对西部城市回归，系数正值且显著，表明西部城市通过户籍管制调控城市规模作用较为明显。 3.3 大、中、小城市估计结果 按照城市规模分成不同的四个组，区分市场和政府行为对不同城市规模的影响。从检验结果中可以得到如下结论： 第一，政府和市场行为对不同规模的城市影响是不同的，但对特大和大城市的影响不存在显著差别。当控制了政府作用后，特大及大城市市场机制对城市规模影响系数为负值且均通过了显著性检验，表明市场机制作用越大，特大及大城市的城市规模越小，这一方面是政府控制特大及大城市的结果，另一方面说明市场机制在特大及大城市中产生了涓流效应，人口过渡聚集增加了城市运行成本，使得人口向周围扩散，城市规模增长放缓。中等城市的回归结果显示，控制了政府调控作用后，反映市场规模和程度的回归系数在正值和负值之间，说明处于市场机制的聚集效用和涓流效用交替之中。小城市的回归结果则反映出市场机制还在发挥经济聚集作用，市场规模和市场化程度的加深都有利于城市规模的扩大。
第二，当控制了市场机制的作用，城市等级和财政分权在不同城市规模分组中均通过了显著性检验，说明政府通过城市等级和财政分权影响不同城市的规模。但需要指出的是，政府调控作用效果对不同城市规模影响是不同的。城市科层制层级结构对特大及大城市和小城市影响符合理论预期，即城市等级越高，城市规模越大。然而，城市等级结构对中等城市的影响是负值且显著，则是政府所秉持的“抑大崇小”的城市发展战略导致中等城市数量增多，而中等城市规模并无扩大的结果。财政分权在特大及大中城市系数为正值，而在小城市系数为负值，说明在特大及大中城市财政分权程度越强，城市规模越大，与理论分析相符。而在小城市财政分权程度越强，城市规模越小。换言之，财政分权使得特大及大中城市越来越大，财政分权有利于大中城市的发展，却不利于小城市的发展。之所以造成这一结果的原因是，特大及大中城市往往具有较高的财政级别，也就意味着这些城市具有相对较高的财政权力，这些城市将会有更多资金为企业和居民提供更多的基础设施和公共产品，企业和居民也就更倾向于向特大及大中城市集中，城市规模增大。对小城市而言，其财政级别相比特大及大中城市明显低，属于不同的等级，提供基础设施的能力有限，对企业和人口的吸引力不强，因此，财政分权与城市规模在小城市呈现负向关系。 第三，回归结果显示，除中等城市外，户籍管理对城市规模的影响均不显著，说明政府试图通过户籍管理来调控人口，影响特大及大城市和小城市规模效果甚微。其原因在于，没有户籍的流动人口在特大及大城市中占有相当大的比例，同时小城市的户籍背后所赋予的福利较低，通过户籍管理限制人口流动意义并不大，由此，政府通过户籍管理来调控特大及大城市的规模很难奏效。此外，50-100万的中等城市占全国城市总数的40％左右，且政府一直推崇发展中等城市战略，这就很容易解释在全国样本进行回归检验时，户籍管理能够通过显著性检验的原因。但对于特大及大城市和小城市而言，户籍管理效果却并不明显。 再来考察市场机制是否会随着政府调控水平在不同城市规模发挥不同的作用，交互项的回归结果表明，交互项在特大及大中小城市均通过了显著性检验，说明不管城市规模如何，市场机制作用的发挥依赖政府调控的水平。其中特大和大城市加入交互项后，交互项显著而市场机制的主效应变得不显著，说明市场和政府的交互效应掩盖了市场机制的主效应的发挥，进一步反映出政府对特大和大城市规模的干预。
4 小结与建议 利用中国2000-2012年城市的面板数据，本文分析了市场机制和政府调控对城市规模的影响。通过把样本分成东、中、西部地区和特大及大、中、小城市两组，具体剖析了不同地区和不同规模下，市场机制和政府作用对城市规模的不同效应。研究发现，①中国城市发展属于典型“自上而下”发展模式，科层制层级结构对城市规模具有决定性影响。在现有的科层制城市结构下，政府财政分权行为更有利于特大和大中城市发展，而将小城市发展陷入不利境地。②市场机制对城市规模具有一定的影响，但作用效果明显小于政府调控，且市场机制对城市规模的影响依赖于政府调控水平，其具体表现为城市科层结构弱化了市场机制对城市规模的作用。③政府和市场机制对不同区域、不同规模城市效应不同。市场机制在东部城市产生了涓流效应，与城市规模是一种负向关系。在中西部地区，市场机制与城市规模是一种正向关系，发挥着聚集极化作用。与此同时，由于政府“抑大崇小”的城市发展战略及市场机制所产生的涓流效应，市场机制在特大和大城市中表现出一种负向影响，而在中等城市则处于极化效应和涓流效应更替中，在小城市表现为聚集极化效应的正向影响。 综上所述，虽然市场机制影响着城市规模大小，但市场机制作用的发挥依赖于政府调控水平。中国“自上而下”的城市发展模式，政府调控，尤其是城市科层制的层级结构直接决定了城市规模大小，加之政府财政分权会随着城市行政界别不同，具有不同的能力，从而使得城市规模与城市级别一一对应，首都、省会城市和直辖市拥有各种资源配置能力，直接的表象就是首都、省会或(直辖市)要不就是特大城市，或者大城市，人口增长迅猛，而中小城市明显发展不足。换句话说，中国城市面临的困境是市场机制和政府调控的结果，且政府调控加剧了城市发展困境。为此，建议根据城市发展和市场经济的需要，为适应城市经济发展的组织和管理，对现有的行政区划进行适时调整和变动。调整公共资源在特大及大中小城市传统分配政策，实现公共资源由按行政级别配置向按照人口规模配置转变。同时，建立跨区域的相应的协调机制，以市场力量突破行政界限探索城市群和城市带的健康发展。户籍制度改革呼吁多年，但就现有的实施效果而言，户籍制度对城市人口规模的调控作用有限，建议在对户籍进行规范、有序管理的前提下，促进人口合理流动。坚持市场在微观个体(包括企业和人口)资源配置中决定性作用，同时发挥政府在城市发展方向的导向作用，为市场机制作用发挥创造公平的发展环境。在由政府创造良好的外部发展环境的前提下，让市场机制有效调节资本和劳动力要素的配置，最终形成分工合理的大中小城市规模体系。 注释： ①说明：东中西部地区划分参考国家统计局网站http：//data.stats.gov.cn/workspace/index?m=fsnd，东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南；中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆。由于随着中国经济快速发展与城市的不断扩展，《城市规划法》对城市规模的分类标准显然已经不合时宜，为此，根据城市发展现状与相关研究，将50万以下的为小城市，50万-100万的为中等城市，100万-300万的为大城市，大于300万人口为特大城市。
标签：市场机制论文; 城市规模等级论文; 城市规模论文; 城市中国论文; 财政分权论文; 财政制度论文; 经济论文; 调控论文;
