国债政策可持续性与财政风险，本文主要内容关键词为：持续性论文,国债论文,财政论文,风险论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
日前，国家计委宏观院投资研究所“国债政策可持续性与财政风险问题”课题组邀请财政部财科所、国家计委综合司、计委经济协调司以及社科院财贸所的有关专家学者，就国债政策目标、国债发行空间、财政风险度量等问题进行了探讨，现综述如下。
一、国债政策的定位与目标
从近期来看，我国的国债政策主要还是一种应急性的操作措施，主要功能是促进经济恢复增长和为基础设施筹集资金，而随着较为完善与稳定的财政制度逐步建立，国债对经济与金融领域的调节作用将会得到理灸充分的发挥。由于长期以来，我国财政体系内部积累了大量问题，财政收支不平衡的矛盾十分突出，烂账坏账一大堆，因此，需要不断调整税制、增加收入，同时，要规范政府行为，加强预算稳定，减少赤字，提高资金使用效益。所以，如果不是90年代中期以后经济增长出现滑坡现象，而货币政策实施效果不明显的话，扩大赤字水平及国债规模本不应成为政策上的必然选择。因此，只要经济形势好转，以减少财政赤字、完善财政体制为中心的财政改革与重建仍将是财政工作的重点。连续三年的积极财政政策已使我国经济出现重大转机，经济增速回升，民间投资趋于活跃，在今年继续发行1500亿长期建设国债之后（只与2000年发行规模持平），明年长期国债的作用力度将继续减弱，所以，对国债政策可持续性问题研究的意义已不像前几年那样大了，而研究的重点已转向如何使以国债发行为核心的积极财政政策逐步淡出。
但是，从经济与金融长期发展的需要来看，国债政策又可以或有必要作为一个长期的政策工具来考虑。以金融政策对国债的需求为例，国债市场是一个基础性的市场，国债利率理应成为基准利率。我国利率市场化的改革需要依靠国债市场上基准利率的形成，因此，一个容量巨大的国债市场是必不可少的；与发达国家相比，我国中央银行货币政策缺乏必要的依托，传统的货币政策工具和公开市场业务操作缺少国债市场的配合，因此，货币政策的有效性要求扩大国债发行规模；在成熟市场经济国家，国债资产是金融机构流动性管理的重要基础，目前，我国金融机构流动性很差，形成较严重的经营风险，目前，包括四大国有商业银行在内的金融机构都在增加低风险、流动性国债资产规模，所以扩大国债规模对化解金融机构的风险有好处。另外，国债规模扩大也有利于非金融公司的流动性管理，利于居民投资组合多元化。所以，从经济与金融发展的角度考虑国债政策目标及定位，很可能会产生与财政管理角度不同的看法。
二、国债的发债空间
基本观点是目前国债发行规模在安全区间内，但是剩余空间有多大；则不好确定。通常来讲，只要国债能够卖得出去，就存在发债的空间，也即只要政治稳定，民众对政府保持信任与信心，则国债余额大也没有问题。目前，俄罗斯的债务顾机主要就是公众对政府失去信心，首先是一年期国债发行出现困难，政府不得不大量发行3个月的短期国债，接着政府表示到期债务需要延期支付，从而引起国际金融市场卢布大幅贬值。我国经济发展的潜力巨大、前景看好，民众对政府领导经济、调控经济的能力较为信任，这些都是支持我国政府发债的积极因素。
但是，也必须看到，我国各类隐性和或有债务规模，以及由于这些债务膨胀所积累的矛盾与问题要大于发达市场经济国家，所以，必须充分地、分层次考察各类债务规模及其可能引发的风险。例如：财政欠发的工资、粮食经营专损性挂帐、国有金融机构不良资产以及养老保险金欠帐等等。以养老金欠帐为例，根据世界银行的估计，我国社会保障基金欠帐形成的或有债务规模的中值约为4万亿元，以30年为期，平均每年1000亿元。而所有政府债务包括显性及隐性债务）积累则达到GDP的100%。尽管债务的偿付不会同时发生，尽管债务的偿付还有其他形式（例如，出售部分国有资产），但是，由于各类隐性及或有债务的规模及期限看清楚，如果各类债务交织在一起，同时对国家财政产生支付压力，则可能会在短期内迅速提高实际债务负担率，引发财政危机。因此，我国的财政及国债政策需要有一个缓冲带，要把需要财政兜底的因素考虑进去。因此，也可以说，只要财政有足够的安全空间，其它经济领域出事，其风险也是可控的。
三、国债政策可持续性及财政风险标准
以马约国债负担率60%、赤字率3%作为安全线并不妥当。因为，马约的国债规模标准是按当时欧盟各国平均值计算的，主要目的是要求达不到目标的国家必须努力达到相关标准，反映的是欧盟当时经济发展程度下的一个平均水平和经验数字。我国国债规模合理性如果只是比照这一标准，则有生搬硬套之嫌。对我国政府债务风险的判定应该分为不同层次，由粗到细。例如，国债余额占GDP的比例应该控制在30%以下，加上各类隐性债务的比例控制在70%以下，再加上各类或有债务的比例控制在100%以下。
如果更深入探讨，对国债政策可持续性及财政风险标准的分析则不应只是局限在某些固定的界线范围，而可以从财政风险的特征、现象或表现方面入手，从各国经济发展、经济结构的不同情况出发进行研究。应该说，只有当财政赤字增加成为不可控制时，只有当国债价格大幅度波动、难以控制时，一个国家的国债政策才是不可持续的，财政风险才会向危机转化。因此，从中长期看，我们只要保持国债规模的长期稳定性，即债务负担率保持长期稳定，而不是经常出现大幅变动，就可以有效避免债务危机的发生。另外，只要经济增长率高于利率水平，即使保持一定的赤字率，也可以在经济增长的基础上，防止出现债务增加导致的利息增加，利息增加导致债务持续增加的恶性循环，从而使国债负担率稳定甚至逐步降低。再有，由于经济结构、储蓄结构不同，不同国家国债规模的合理界线也不一样，国民储蓄率高的国家更有条件扩大赤字水平和债务规模。例如希腊1989-1991年赤字率曾达到15%～23%，90年代前期赤字率在10%左右，但也没有出现财政危机；日本20世纪70年代以来，除两年财政盈余外，其他年份都是赤字，目前赤字率达到8%，债务负担率达到120%，也没有出现真正意义上的财政危机。
通过研讨，专家学者获得以下共识：第一，尽管积极财政政策有可能逐步淡出，但是，国债政策仍然具有长期的经济意义，它对经济与金融调节作用将逐步趋于深入；第二，我们对国债政策可持续性、财政风险及财政危机的认识并没有在理论上真正得到解决，国债政策的可持续性意味着什么，在什么情况下一个国家有可能陷入财政危机之中，当出现财政风险及危机情况时，如何应对突然事件的发生，解决方案是什么？对上述问题需要有一个合理的回答；第三，对国债发行空间界线的判定需要考虑诸多的因素，包括对指标合理性的理论分析，包括对不同国家、不同经济发展时期相关情况的比较等等。
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