“山之石”可供攻打玉器之用--日韩两国政府非税收入管理的经验借鉴_非税收入论文

“山之石”可供攻打玉器之用--日韩两国政府非税收入管理的经验借鉴_非税收入论文

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非税收入是指政府为实现其社会公共职能,除税收、公债以外,采取收费和基金等形式取得的政府收入。通过对韩国和日本政府的非税收入及其管理的比较研究,可以看出,非税收入日益成为韩日两国地方政府的重要财源。目前,我市也调控管理着大量行政事业性收费和基金,它们构成了目前预算外资金的主要部分,并日益成为市政府调控经济,兴办各项社会事业的重要财力资源。因此借鉴韩、日两国非税收入的管理模式对我们加强预算外资金管理,提高管理工作的水平,很有现实意义。

一、韩国和日本两国政府的非税收入及其管理

(一)韩国和日本地方政府行使公共职能的主要财力来自非税收入

韩国和日本政府通过收费和基金形式筹集的财政收入,已是地方政府的重要财源。从韩国来看,在中央财政中,1995年的政府非税收入占税收收入的6.08%,占财政总收入(税收加非税收入)的5.73 %, 占GNP的0.71%。韩国的地方财政中,1994 年的非税收入占地方财政总收入的比重高达52.7%。

在日本,大阪市地方政府1996年预算中,一般会计收入的28.1%来自政府的非税收入,37.7%来自地方税收入,13.6%来自中央政府和大阪政府的专项补助金,16.2%来自公债收入,3.7 %来自中央政府的转让费和补助金,0.7%来自中央政府对大阪市财政的转移支付。 大阪市政府特别会计收入基本全部来自非税收入,其数额是地方财政一般会计的1.3倍。从大阪市地方政府预算总体来看,预算收入近乎70 %来自非税收入。

(二)韩国和日本政府非税收入的主要内容

1.韩国中央财政和地方财政非税收入的主要项目包括:财产收入、罚没和征收滞纳金收入、政府主办的企业事业经营收入、 利息收入等9项内容,其中77.24%的收费来自罚没和征收滞纳金。

韩国地方政府的收费种类繁多,按照广义的政府非税收入可归纳为两大部分:

第一部分是标准的稳定的非税收入,主要包括经常性收入和事业性收入两项:

经常性收入:公共设施的使用费

手续费收入

公有财产租赁收入

财政性资金的融资收入

事业性收入:自来水收费收入

地铁收费收入

住宅及公用事业开发收入

下水道收费收入

第二部分是不稳定的非税收入,主要由临时性收入和事业外收入构成。主要项目有:财产处置收入、融资资金的回收、地方债、捐赠收入等。

2.日本大阪市政府非税收入和支出的主要项目有:

大学医学部附属医院事业收支;

肉类产品市场事业收支;

市区重新开发事业收支;

停车场事业收支;

收费道路收支;

下水道事业收支;

汽车运输事业收支;

高速铁路事业收支;

自来水事业收支。

由上面的项目可见,日本地方政府举办的公益性服务事业,基本上不通过税收来取得收入,而是用收费的形式筹集发展这些事业的资金。

概括两国的情况,共同的特点是地方政府所承担的大量社会公益性服务事业,主要都是通过收费形式,而不是通过收税来筹措资金的。

(三)韩国和日本政府对非税收入的管理

韩国和日本政府对非税收入的管理是比较规范和严格的,其主要作法是:

1、两国政府均实行统一财政制度,即对所有的政府收支, 不论采取何种收入形式和支出管理方式,均全部纳入政府财政预算,对不同的收支采取有区别的管理办法,分别设置了一般会计预算、特别会计预算和政府基金。

2、韩国和日本地方政府的公共服务机构出台任何收费项目, 都必须有相应的法律法规依据。如:韩国的河川占用及使用费收入,依据国家的河川法;日本的交通事业收费,依据交通运输事业法和道路法等等。

二、非税收入和预算外资金及各自管理方式的比较

按1997年7 月国务院《关于加强预算外资金管理的决定》(以下简称《决定》)的最新定义,我国的预算外资金是指国家机关、事业单位和社会团体为履行和代行政府职能,依据国家法律、法规和具有法律效力的规章,提取和安排使用的未纳入预算管理的各种财政性资金。

对照相比,非税收入和预算外资金的相同或相似之处在于:

1、非税收入是韩日两国纳入财政预算的政府收入, 预算外资金是我国的财政性资金,和预算内财力共同构成财政财力,两者均为政府或代表政府的一种筹资行为。

2、两者都日益成为政府,尤其是地方政府的重要财力资源。 前文述及,非税收入日益成为韩日两国地方政府的重要财力资源。就我市情况看,也是这样。“八五”期间,国家财政实行了分税制(1994年)和财务会计制度改革(1993 年), 我市又实行了预算外财务征管体系(1996年),预算内、外财力的口径均发生了很大变化,把这些政策性调整因素均考虑在内,从1993年到1996 年四年间, 预算外财力平均增长60%,是预算内财力平均增长16.6%的3.6倍。

3、非税收入纳入预算管理, 预算外资金纳入预算外财务征管体系,比照预算内资金管理,两者均呈现出运作法制化、使用专门性以及突出财政管理监督职能等特点,并都提出了规范化和加强管理的要求。

两者的不同之处有:

1、两者的支出用途有所不同。 韩日两国的非税收入基本用于发展社会公益事业,而我们的预算外财力支出中人员经费比例较高,据测算,1996年我市区、县(市)预算外财力支出中70%以上用于养人,市本级由于有几个专项相抵顶,但也不低于50%,这个比例显然是太高了,有违政府收费的初衷。

2、两者的法制化管理水平和力度有差异。前文述及, 韩日两国地方政府的公共机构出台任何收费项目都必须有相应的法律法规依据,而且变动收费标准要经过复杂和严格的法律和行政审议批准程序,说明韩日两国对非税收入的法制化管理起步早,力度大。相比之下,我们对预算外财力的管理刚刚走上规范化和依法治理的轨道。

三、借鉴与启示

(一)正确认识我国预算外资金的性质,增强预算外资金的法制化管理力度,严格规范收费(基金)管理

韩日两国非税收入管理经验说明:凡是政府实现其职能的资金,都应是财政资金,并应纳入统一的财政体系进行管理,这也是一种国际惯例。作为我国预算外资金主要构成部分的行政事业性收费(基金),其性质是财政资金,所有权归国家,不是部门和单位自有资金,这个资金性质的界定不仅已为国务院《决定》所明确,而且符合国际惯例。因此,财政部门加强对预算资金的管理顺理成章。就我市目前情况看,强化预算外资金管理,要积极借鉴韩日等外国的先进管理经验,加强对预算外资金的依法管理,加快立法进程,增加执法力度,并严格规范预算外资金的收支活动和行为。韩、日两国对非税收入管理模式给我们的一个重要启示是:把收费和基金纳入财政预算内管理,既肯定和保留了“费”不同于“税”的形式,又规范了对“费”的管理,并增强了管理力度,国务院1996年决定将民事诉讼费、养路费等83项和13项行政性收费及政府性基金纳入财政预算管理,恰恰是对这一管理模式的印证。

(二)统一政策和制度,区别管理

对非税收入,韩日两国均实行统一的财政制度和政策,即对所有的政府收支,不论采取何种收入形式和支出管理方式,均全部纳入政府财政预算。在统一的财政制度内,对不同的收支采取有区别的管理办法,单独用事业特别会计预算反映社会公益性服务事业的收费和支出。这启发我们对预算外资金的管理也要实行统一政策制度与区别管理的原则,即对所有未纳入财政预算的预算外资金要纳入统一的财政专户管理,并实行统一的财务管理制度、统一的会计核算制度、统一的预决算和报表制度,在此基础上根据预算外资金不同的来源渠道,对预算外资金采取不同的管理方式,如专户管理和统计汇总管理方式。

(三)切实调整支出结构,压缩消费性支出

韩日两国非税收入管理很值得借鉴的经验之一是:其非税收入基本用于发展公益事业,而就我市目前情况看,行政事业性收费(基金)中人头费开支过高过滥,迫使政府必须采取坚决果断的措施,切实调整支出结构,压缩消费性支出,使有限的资金更多地用于事业发展和建设。为此,财政部门已制定有关的支出定额,并严格执行定额标准,切实合理调整支出结构。

(四)减少中间环节,降低收费成本,提高财政资金的使用效益

作为韩日两国政府事业特别会计预算管理的社会公益性服务事业收费和支出,由政府部门进行收支一条线管理,这样减少了收费的中间环节,有利于降低收费成本,提高资金使用效益。对此,我们可借鉴其做法,减少收费(基金)的中间环节,减少或取消中间环节的过高手续费、管理费等,避免财政性资金在中间环节变为消费性资金,同时,减少资金中间划转手续。例如对委托征收的收费(基金)由代征部门划转中间环节再缴入财政专户的办法,可改为由代征部门收取后直接缴入财政专户。

(五)强化财政的审计监督职能

韩日两国的管理经验表明:制定出制度办法后,财政监督其严格执行,显得尤为重要。这启示我们,对预算外资金经过大量的立法立规、整章建制、规范管理后,还必须充分发挥和行使财政的监督职能,开展收费(基金)的稽查工作,监督检查各项预算外资金收支活动和收支计划执行情况,坚决查处违法违纪行为,才能保证预算外资金管理的各项措施得到切实贯彻执行。

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