环境公益诉讼功能研究，本文主要内容关键词为：公益论文,功能论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公益诉讼是一个极具创造性的制度设计，实践表明，用公益诉讼的方式来满足当下新的社会需求已成为一种风靡全球的现象。而作为公益诉讼的一种制度类型，“环境公共利益诉讼”①反映了我们这个转型时代在环境保护领域的诉求与焦灼：在理念上，环境公共利益诉讼作为实现环境正义和环境民主的制度化手段，通过推进公众参与，寻求法律的改变和适用方式，从而改造甚至重塑整个社会；在制度构造上，环境公共利益诉讼是以环境公共利益的维护为基点，以适格原告的诉讼为起点，以法官的裁判为指向的一种利益平衡协调机制。
尽管在我国，民众、学者和政府官员对于推进环境公共利益诉讼制度的现实迫切性已达成一定共识，但将环境公共利益诉讼从观念转化为行动，从理论转化为现实的路程仍十分遥远。反观对环境公共利益诉讼的基础研究，我们可以发现，既有成果对功能的研究较为薄弱，即使有所涉及，也往往是只言片语，语焉不详，依然令人困惑。功能研究关涉环境公共利益诉讼制度的自身定位、运行和实现。通过功能研究，聚焦于隐藏其后的司法制度与社会制度还可以透视相关的体制演进与变迁。笔者从功能的角度，试图对环境公共利益诉讼制度作出更具针对性的分析，以期裨益于相关理论研究的深入。
一、开放还是保守：环境公共利益诉讼的功能定位
（一）环境公共利益诉讼功能定位的制度背景
1.现代型诉讼
随着社会的不断发展，新型社会利益日趋分化，诸多新的现代型纠纷，如消费者诉讼、证券诉讼、环境诉讼、社会福利诉讼等大量涌现。这些纠纷是围绕离散型利益、扩散性利益、集团性利益而引发的纷争，或者是因当事人之间缺乏对等性而起的纷争。这些现代型诉讼不仅超越了个人的利害关系而且在诉讼之外还潜存着大量有实质利害关系的主体，这就难以用传统的诉讼理论予以解释和调整，并导致法律适用上的困难。以环境纠纷为例，环境权益所指向的对象大多为公共物品，如大气、水流等，这些物品往往产权不明，形体上难以分割和分离，消费时又不具备专有性和排他性，因而哪些人可以对此主张权利，权利受侵害的程度和范围有多大等问题令法官颇为头痛；在诉讼进程中，被告多是在社会上具有重要影响的大企业、政府机构，诉讼双方的社会经济地位、诉讼能力极不平衡，诉讼因而很难正常进行；环境侵害具有的广泛性、复杂性、多样性以及潜伏性等特点，其争议焦点甚至会涉及政治因素，致使法律难以提供相应有效的司法救济途径，常常导致许多环境侵害发生后长期无人问津，甚至情况恶化、矛盾激化，最终造成公共利益的重大损害而又长期得不到有效救济。
面对这些问题，传统的诉讼理论和程序机制设计日显僵化和保守，其严格遵循既有理论的削足适履态度，使得公共利益的保护不可避免地出现了司法真空。程序仅仅是从属于正义的，它不应阻碍弱势群体获得司法公正的权利。在现代型诉讼的压力下，有必要全面反思既有的诉讼理论和程序机制设计，采取务实的态度来处理诉讼主体资格等问题；有必要发挥公众的作用，建立一种全民参与的环境公共利益保护机制，从而积极回应社会的变化和现实的需求。
2.诉之利益的扩散
诉之利益是指当事人的合法权益受到侵害或与他人发生纠纷时，因需要运用诉讼手段予以救济而产生的利益。依照传统的诉之利益理论，“诉之利益往往是制定实体法和环境政策的前奏曲。诉之利益掌握着启动权利主张进入诉讼审判过程的关键，也就是通过诉讼审判后创造实体法规范这一过程的重要开端”②“无利益即无诉权”，只有那些自身利益受到侵害的人才能跨进法院的大门。因此，诉之利益是作为具体案件中的原告进入法院的前提，其消极功能在于将不具有诉之利益的纠纷排除在诉讼之外。
然而，20世纪以来，随着社会结构的变化和近代法律调整模式的变迁，大量的现代型诉讼与纷争不断涌现，普通民众日渐暴露在集团性侵害之下，传统的裁判理念日益暴露出局限性，并与诉讼机制的价值目标相悖离。此时，诉的消极功能已经不能适应现代型诉讼与纷争的需要，其理由在于：现代型诉讼的权利义务内容、权利主体的外延并不清楚，如果依据传统诉之利益的观念和标准审查，诸多的新型诉讼很可能会因为欠缺诉之利益而被拒之门外，得不到司法救济。③因此，基于实现民众接近正义的目的，必须提高诉讼解决纠纷和保护权益的能力以及实现裁判形成政策导向的功能。对于诉之利益的衡量，须充分考虑到其间蕴涵的国家和当事人新的要求和利益，不仅从其消极功能更要从其积极功能的角度进行，尽量充实和扩大诉之利益的保护范围和解决纠纷的功能，促进诉讼的政策形成功能的发挥。④
具体就环境公共利益诉讼而言，环境公共利益由于利益主体的缺位、扩散性，常常缺乏必要的利益表达机制，因而易被人所忽视。伴随着社会经济情势的变迁，环境问题日渐突出并成为社会各阶层竞相关注的社会焦点与热点。诉之利益从消极功能到积极功能的转变，使得环境公共利益诉讼获得了足够的成长空间与动力。在环境法的视野中，环境公共利益诉讼是普通民众援用公益诉讼机制解决环境纠纷、实施环境法律的一种重要方式，其精髓在于公众为保护环境与促进环境法律的良好实施，可对与自身无实质关联的环境违法行为提起诉讼或就与环境权益相关的争端寻求法律救济。⑤因此，为公众提供一个能够直接求助于司法、主张环境公共利益的新途径就自然应运而生。
（二）环境公共利益诉讼的功能定位
在环境保护运动与司法能动主义的合力下，环境公共利益诉讼彰显出以下多元功能：
1.执行法律
环境法治之所以能在欧美等国得以迅速发展，一个很重要的原因即在于；公益诉讼推动法律规则的完善并适应了国际环境保护的需要。环境公共利益诉讼作为政府实施环境法律的重要补充，通过公益诉讼激发诉讼活动，强化了环境公共利益诉讼对环境公害、环境群体纠纷的制裁和抑制功能，为环境法的执行提供了一个有效的实现途径，同时也有助于促使政府积极遵守环境法。
从美国公民诉讼（一种公益诉讼形式）制度的创制与实施情况来看，所有的行政行为均可以成为公民诉讼的对象，不论其是抽象的还是具体的。在美国的环境保护实践中，美国公众尤其是环境保护民间团体，非常重视运用公民诉讼来监督联邦行政机关特别是联邦环保局实施环境法规的行为。他们发现，把有限的精力、时间和经费用在迫使政府完善或执行环境法律上远比用于取缔个别污染源上有意义。由于政府机构掌握的资源和信息有限，不可能对所有的环境污染行为作出及时、有效的反应，而且政府机构本身也可能违反法律规定，或者在政治压力下与特殊的利益集团形成利益同盟从而怠于执行法律。因此，公民诉讼主要针对行政机关的非自由裁量行政行为。由于重视公众参与环境法律的实施，环境公共利益诉讼对美国环境法律的发展和环境保护产生了极其深刻的影响，同时也有力地保障了美国环境法的良好实施。有研究表明：“公民诉讼的确发挥了重要作用。公民诉讼确保了无数的行政机关和数以千计的污染企业能够遵守法律，减少了数以亿吨的污染物，保护了大量的濒危物种和生态栖息地。公民诉讼节省了大量的行政资源和纳税人的税款。”⑥
相比之下，我国的环境管理体制自始存在着“政府主导型”特点，即“重管理，轻公众参与；重行政包揽，轻司法监督”。⑦受制于僵化的环境管理权，软弱的环境管理部门面对大量涌现的环境纠纷和无可回避的地方保护主义时，充满了无力感。实践表明，环境公共利益诉讼本身就是执行环境法的重要方式之一。如果没有公共利益的代表者启动诉讼机制，再完备的环境立法也没有任何意义。明确此项功能，对我国环境公共利益诉讼的构建十分重要。
2.适用与解释法律，生成新的权利
当下中国，出现的诸多新型诉讼常常把一些并没有得到实体法规范以及传统法理承认的利益作为法律上的权利加以主张，并要求法院予以承认。但是，这其中存在问题在于：这些被主张的利益究竟能有多少真正地获得承认？
就环境公共利益诉讼而言，当事人的主张本身即具有公共利益的内容，当事人之间对立的利益关系具有公共性和集合性，因此其涉及的范围呈现宽广化和规模化的特点。原告一方的人数在达到相当规模时，便意味着具有相同诉讼利益的诉讼实体业已形成。一旦他们采用诉讼的方式来加以争辩，而诉的利益又得以承认，即迈向了生成权利的第一步，意味着新的实体权利或法的内容有可能在其后的诉讼过程及结果中形成。⑧此时，原告的请求不仅包括对其所受损失和金钱等方面的赔偿，更主要的是着眼于法院在这种诉讼中通过禁令或裁判等多种手段来影响和改变环境公共政策。其裁判不仅直接拘束案件的当事人，而且对未涉讼的一般公众也产生拘束力和引导力。换言之，环境公共利益诉讼的请求内容已经不是仅仅针对业已发生的事件采取救济措施，还具有指向未来，防止或减轻环境公共利益损害结果发生的意义与作用。⑨
由此可见，环境公共利益诉讼展开的过程在很大程度上成了“有关集团的新的权利逐渐生成的过程”，包括环境公共利益诉讼在内的“集团诉讼通过主张一定范围的集团共同利益，具有对现行的实体法进行修正或形成新的实体法的可能性”。⑩申言之，公益诉讼既是一场法律运动，也是一场名副其实的权利运动。当某类社会冲突大量涌现时，作为社会正义的最后一道防线，司法必须与时俱进地提供相应的救济，及时创设权利、设定义务，以便对未来纠纷的再生和扩大形成约束。
3.形成环境公共政策
现代社会，由于社会关系日趋复杂和价值观念日益多元化，传统的权利架构不断遭遇挑战并被打破，许多已经或正在得到承认的新兴利益以及权利的雏形，却因法规范的空白、法技术的无力而无法在司法裁判中得到实现和反映。这一现象引发了裁判机能的扩大化，即人们期盼裁判不仅能发挥解决纷争的机能，而且要求其发挥一定程度的政策形成机能。“自群体诉讼发端以后，这些救济逐渐发展为不是旨于对个别的过去完成的交易提供补偿，而是对将来的行动制定规则，往往用于当时社会上特定的人群。”(11)此时，案件的处理结果不仅与原告而且与原告之外的众多社会成员，即某个或某些社会集团或社会群体的地位、生存状况的改变直接相关。在此意义上，公益诉讼对社会公共利益的维护实际上是旨在改变现行的公共政策或确立一项新的公共政策，具有强烈的“公共政策导向”——案件的处理结果常常与潜藏在案件背后的公共政策调整、现行立法的修改和完善等社会问题密切相关。(12)由于实体法上法规范空白、一般条款及不确定概念的日渐增多，裁判政策形成机能的实现要求法官在立法者所授权的一定范围内，运用司法裁量权作出符合法的目的且明确、具体、妥当的裁判，使法官通过司法活动起到推动政策形成的作用。在这种情形之下，个案被赋予政策性的价值判断，法官被授予一定的利益衡量权。(13)
以环境公共利益诉讼为例，现实生活中个别类型的环境利益由于得到法院的确认而上升至权利，表现出明显的政策形成功能，肩负着形成环境公共政策的神圣使命。公害诉讼与环境保护诉讼中形成的判决、判例一旦作出，即构成同类事件裁判的先例。对于案件当事人之外的一般社会成员、行政机构以及各利益集团等利益相关者，这些判例产生了类似于确定法律规范内容的效果，从而成为指导社会同类事件、行为的基本准则。可见，判决所采用的法律准则不管好坏都成了先例，为今后发生的类似事例提供了具有实际约束力的准绳。(14)而正是通过裁决的这种扩张效力，环境公共利益诉讼发挥着形成和促进环境保护公共政策的作用。由此可见，法院在审理环境公共利益诉讼案件时，既要注意纠纷当事人之间的个人利益关系，同时又要综合考虑各种经济、社会以及环境保护等因素。
4.促成社会变革
公益诉讼内在的广泛公众参与机制以一种具体而富有活力的方式将体制外的民众自力救济方式转化为体制内的权利诉求，以避免社会大众的普遍不满、激化社会矛盾、重回丛林社会。一个社会永远需要一种权威、公正的机制来解决社会问题。在此意义上，诉讼不是目的，而是更高层次的合作与妥协，是社会合作的一个表现形式。“群体诉讼追求的与其说是这些个人得到社会保障的权利，还不如说是改变社会福利制度本身。”(15)在诉讼中，当事方和法院并不是完全尖锐对立的关系，法院努力为社会中的弱势群体寻求正义，双方进行协作：通过公益诉讼寻求行政机构对他们所负的法律义务并要求加以实施；通过公益诉讼，司法的触角进一步向社会的各个领域延伸，积极回应社会的变化和现实的需求，从而推动社会的各项变革。
在公益诉讼中，法院的裁决即使不能立即实行，但至少具有强烈的象征意义，能对未来社会变革起到引领作用：催生相关的政策和机构并赋予他们的合法性，通过对某种价值的肯定，从而推动观念革新，其效果通过新闻媒体对案件的报道，得以进一步强化。这种影响是巨大的、不可低估的，其正义性一旦获得社会公认，将对全社会发生影响并形成某种压力，进而促成立法机关或行政机构调整公共政策，最终推动社会变革。(16)
同样，环境公共利益诉讼的出现在修正传统环境诉讼观念和诉讼机能的同时，还铸就了新的环境公共利益诉讼机能；在通过诉讼解决具体环境损害纠纷的同时，还隐含着对各种与环境公共利益相关的社会关系的间接调整。公民向法院起诉的原告资格是个人在政府管理中用来保障公共利益的一个重要制度工具；(17)通过诉讼确认环境公共利益上所负载的社会价值，从而唤起社会成员对环境公共利益损害问题的关心，为全体社会成员确立有关保护环境公共利益的行动方针。也许单个纠纷解决过程行将结束，但随着公益诉讼的普遍推行，法院判决的影响并不会简单地随着具体纠纷的终结而归于沉寂，恰恰相反，其能够超越当事人的利益范畴，通过各种途径扩散至社会各方面，由此影响社会环境、经济政策的制定，以满足经济持续发展、社会和谐的需求。
二、理想还是现实：环境公共利益诉讼功能实现的期望与反差
在探幽环境公共利益诉讼诸多令人鼓舞的功能后，我们却又不得不反观理论和实践的疏离。这种强烈的反差，源于环境公共利益诉讼自身存在的缺陷以及制度适用中不可避免的制约因素。
（一）机制设计的平衡
我们必须清醒地认识到：公益诉讼并不是包治百病的“灵丹妙药”。公益诉讼自身追求降低诉讼门槛的倾向，法院通过积极的司法能动主义扩大诉讼主体资格的努力，在使更多的人获得司法公正救济的同时，也导致了滥诉的可能。若过度降低原告的资格审查标准，则当事人适格理论所起到的隔离排除功能将荡然无存，案件也必将潮水般地涌向法院。此时，法院不仅难以负荷，而且其自身的功能也会发生异化。因此，滥用公益诉讼将会使“公益诉讼”这一概念处在一种不确定的状态，导致其成为一种无效的制度，成为普通诉讼的廉价替代物，从而失去其存在的真正价值。(18)
为了实现有限司法资源的合理分配，对可以获得原告资格的人的范围必须有所限制。也就是说，在放开原告资格方面我们应持非常谨慎的态度，有必要建立一种阻却“滥诉”的机制，将可能坏的案子、恶的诉讼以及原告的谎言拒之法院的大门之外。换言之，我们应通过适当的程序设计，有效降低原告资格被滥用的可能性。
由于时代背景的差异以及法官信奉的不同司法哲学，有关原告资格的判例具有相当的不确定性，有时甚至出现反复、矛盾，出现明显的转折。如同一扇窗口，美国环境公民诉讼原告资格的认定，最为典型地反映出立法者、司法者追求机制设计平衡的思考。一般认为，自美国环境公民诉讼建立后，其在司法实践中几经演化，发展过程相当曲折，先后经历了相对宽松时期（20世纪70-80年代）、较为严格时期（20世纪90年代以来）并出现新的契机（2000年“地球之友诉雷德劳环境服务公司案”后）。立法的笼统与法院的严格解释，引发了贯彻议会立法意图和维护法律统一的争论和斗争，以至于在联邦法院的实践中，放宽原告资格和严格限制原告资格两种价值取向出现了激烈的对抗和交锋。(19)迄今为止，关于起诉资格、起诉范围界限的争论仍在继续，而对原告资格范围“度”的把握则取决于如何处理环境公民诉讼起诉权和行政机关追诉违法行为裁量权之间的冲突。总体而言，正是在这种动态的平衡与博弈中，环境公民诉讼制度对自我价值实现的认知趋向成熟。此外，立法在鼓励环境公民诉讼时也设置了必要的限制性条件，如非裁定行为、政府疏于执法、起诉的前置性程序“60日事先告知”等，以确保行政机关在执法中发挥主导作用的同时也可有效防止公民个人为了不正当利益而滥用诉权，大幅增加法院的负担，影响行政效率。
尽管法院的态度在审理环境公民诉讼中偶有反复，但在各方力量的较量下，不断平衡各种理论和观点，使一些基本法律争议点日益明晰；对公民诉讼在司法体制和政治体制中的位置不断调整，使之更加合理。究其实质，深层原因也许在于：环境利益、生态利益是值得高度重视的利益形态与价值选择，但把它们看成是排除一切、绝对至上的价值的话，并不合适。在每一个具体的案件中，法官必须综合考量公共政策的变化、社会风气的转换，努力构建一个弹性、开放的机制，以适应经济、社会的变迁。实践证明，环境公民诉讼的扩张和限制都处在一个动态平衡中，并不必然会对国家的基本司法体制和政治体制造成冲击。
总之，如何平衡私意与公益的关系，矫正当事人之间的诉讼地位，保证裁判的正义性，一直是各国环境公共利益诉讼制度面临的共同问题，需要设计精巧的制度和司法部门具有平衡利益冲突的高超艺术。
（二）司法能力与法官角色定位
在社会工业化进程中，科学技术的飞跃发展、大规模的开发和建设、生产的批量化等在为社会和大众生活带来了更多财富和更大方便的同时，也引起了严重的环境污染等问题，客观要求对社会利益和代价的分配进行微妙调整。而法院审判就是实现这种调整的重要一环。(20)
如前所言，公益诉讼已把触角伸到公共生活的各个领域，为社会弱势群体开启了一扇大门，提供了一个法律空间。在这个舞台上，他们的权利能为社会所关注，他们的愿望能够表达出来。在诸多对公益诉讼怀有良好愿望的个人、团体看来，如果法院能够创造性地适用法律，充分发挥主观能动性，主动解释法律，扩大对基本权利的保护，那么这种机制是能够切实鼓励人们投身于社会实践，以此来改良社会、推动社会前进的。但无可否认的是，任何司法裁判活动并不会在真空中进行，而是会受到各种因素的制约，其中司法能力与法官角色定位的差异就会在很大程度上影响公益诉讼的实效。
1.司法能动与司法克制的选择(21)
公益诉讼发挥应有作用，达到改良社会的理想状态，需要一个能动的司法体制与发挥主观能动性的法官支持。但是，就法院的实际角色来看，公益诉讼的兴起给法院的自身定位和司法理念带来了相当大的冲击。当法官在每个具体的公益诉讼案件中都致力于认定和维护某种“可确定的公共利益”时，司法自身的性质和功能就会发生相应的变化，即会导致司法更少保守性、更多创新性，或者说更强调法官的“造法”功能与法院的政策形成功能。(22)如果任由公益诉讼本身存在的创造性司法恣意发展，就会与司法自身传统的保守性发生相当尖锐的矛盾和冲突，公益诉讼的实践就会脱离最初的目的，法院也会丧失中立的地位而成为主动干预经济社会生活的国家机构。正如斯图尔特所言：“司法权力的这一扩张，不仅使法院在解决涉及复杂的科学和经济争端之政策问题方面的能力处于紧张的极限状态，而且让法院承担全面的制定社会和经济政策的责任，是与我们所普遍接受的宪法预设完全相悖的。”(23)进而言之，为了适应公益诉讼内在的创造力而置现有的司法模式于不顾，试图进行较剧烈制度变革的空间是极为有限的。在任何一个现代国家，立法和司法之间相对确定的社会分工决定了司法“造法”功能的发挥只能是在尊重现行立法的前提下，通过公益诉讼对具体个案的处理，渐进、缓和地加以实现。
2.诉讼受理与拒绝的考量
简单梳理我国目前的公益诉讼类型，无论是教育权诉讼、平等权诉讼、环境权诉讼还是消费者权利诉讼，其诉讼要求都具有大大超越个案的价值和影响：或是揭露各种违法行为，督促有关国家机关认真履行职责；或是指向不合理的法律、法规以及其他规范性文件。但需要注意的是，在法技术层面，这些新兴的利益诉求并不一定具有坚实的法律基础，“于法无据”的利益主张在公益诉讼案件中大量存在：这些利益在现行立法中或者只有原则性的笼统规定，如体现在宪法性文件中；或者未作具体明确的规定，如体现在某个部门法的总则性规定中；或是完全处于法律规定的空白状态等。此时，法院亦处于两难境地：如果将这些包裹着公共利益形态的问题纳入诉讼，使之成为司法案件并进而判决原告胜诉的话，无疑将使法院超越自身的职能范围。
公益诉讼的构造客观上要求法院将事关公共问题、内含公共利益形态的“宏大叙事”转化为可“司法性权利形态”的法技术问题。但是，麻烦在于：利益形态的争点，要么是现行立法尚未将案件中有争执的利益抽象为特定的权利类型，要么是现有的权利体系无法容纳甚至排斥、否认这种新产生的利益主张。在我国现行司法体制下，如果实体法对某一项权利缺乏明确界定的话，法官在审判过程中将直面无法可依的情况。由于法官权利推定理念的缺失以及司法技术的不成熟，为了避免因“错误”裁判而导致自身的职业风险，法院就可能将当事人拒之门外。例如，为规避这种矛盾，我国各级人民法院在受理各类有关环境纠纷案件时，往往受制于当地政府的压力，以“涉及面广、敏感性强、社会关注”或者“新类型、敏感、疑难案件”作出暂不受理的内部规定，主动或被动过滤掉难以承受的政治、社会压力，不愿或不敢直面尖锐的环境纠纷；(24)有些纠纷即使好不容易进入司法程序，法院也难以居于中立的角度进行裁判。所有这些客观因素无疑都在相当程度上制约了环境公共利益诉讼的构建与推进。
三、改良还是革命：环境公共利益诉讼功能实现的路径与前景
西方发达国家的实践已充分证明了公益诉讼是一项维护社会公共利益的、行之有效的制度。随着对公益诉讼研究的深入，绝大部分相关部门法学者皆认为这是诉讼法、(25)环境法(26)今后最主要的发展方向之一。公益诉讼将是推进法治、推动公共利益保障，使社会获得系统化变革的最强有力工具之一。
生态环境的日益恶化、民众等诉讼主体状告无门的客观现实，迫切需要尽快在我国推进环境公共利益诉讼的立法和实践。即使以功能作为研究切入点，在我国特定背景下，学术界对于环境公共利益诉讼也存在不同认识。有学者持激进主张，认为环境公共利益诉讼具有独特的诉讼目的、价值和机能，与传统的诉讼制度有着本质的不同，可考虑将其归属为独立的第四种诉讼制度。(27)亦有学者从典型个案中推演出环境纠纷的特殊性——既不是单纯的民事诉讼，也不是单纯的行政诉讼，两者相互联系，相互依存，不可分割——造成了司法裁判的极大困惑，因此认为只有建立专门的环境诉讼机制，才能实现对环境权的有效保障。(28)普通环境诉讼尚且如此，环境公共利益诉讼更需要特别对待。但是，多数学者仍坚持认为，环境公共利益诉讼并非独立的诉讼，而只是在原告资格认定时牵涉社会公共利益的诉讼方式和手段，对它的认知与制度构建仍需依托于既有的法律制度框架。
那么，未来环境公共利益诉讼功能实现的路径与前景何在？是在现行的制度框架内渐进改良还是另起炉灶？环视环境公共利益诉讼的现实场景，各角色的态度是如此的鲜明：立法机关对待环境公共利益诉讼的态度似乎更为谨慎。面对最近三年全国政协委员或全国人大代表提出的公益诉讼提案或议案，立法机关秉持着相对保守立场。在立法机关看来，在诉讼法或实体法中规定公益诉讼条款的时机尚不成熟。中央和地方各级政府似乎更加支持环境公共利益诉讼：国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确要求“研究建立环境民事和行政公诉制度”以及“推动环境公共利益诉讼”；江苏、重庆、上海、辽宁等省、市人民政府也纷纷决定“推动环境公共利益诉讼”。而面临着权限和能力限制以及法律体系、政治结构限制的法院则求其平衡，作出支持环境公共利益诉讼的司法解释，以疏通环境公共利益诉讼的管道。笔者以为，每一项制度都是“镶嵌”在社会中的，在我国现阶段尚不完全具备构建诸如美国公民诉讼的社会条件时，不宜生硬移植。(29)片面、激进的制度设计甚至会适得其反，损害公益诉讼功能的实现。我们必须在本国特定的社会和经济背景下，尊重现有的政治安排，结合自身特点，做出本土化改造，创造出适合本国国情的公益诉讼生存与发展的空间。不能否认，这是一项极富挑战性的工作：既关涉具体法律制度的精巧设计，又涉及法律制度背后潜在的政治体制、司法体制的改良，甚至还关乎民众权利意识的觉醒。
在我国现实的法制环境、体制因素的制约之下，寄希望于一步到位，在民事、行政诉讼等基本法中明确确定环境公共利益诉讼制度是不现实的。(30)而在我国环境法的单行法律规范中，如《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国固体废物污染防治法》、《中华人民共和国环境噪音污染防治法》等均有一些原则性、宣示性的规定，但并非明确、可操作的制度。笔者以为，尽可能在现有基础上实现“创造性转化”，尝试在某些环境单行法中取得明显突破，予以特别的法律制度设计，适时推动典型案件的裁判，逐步引入环境公共利益诉讼，尝试其多元功能的部分实现。这也许才是一条现实、可行的途径。(31)
四、结语
于环境公共利益诉讼而言，民众单纯而朴素的渴望昭示着巨大的社会需求，赋予其强大的前进动力，而对环境公共利益诉讼功能予以严谨的学术研究，则更符合学者的价值判断与学术使命。我们宁愿保持“谨慎的乐观”：环境公共利益诉讼不应当只为激情满怀的正义之士所利用，更是要亲近百姓并随时与他们的现实利益紧密相伴。作为一项具有高度实践性的事业，环境公共利益诉讼是在勇于投身于此项事业者不断的实验、失败和创新中发展的。(32)它既象征着公民权利的日益觉醒，又体现了法律的理性精神，更是我们这个古老国度艰难转型的现实需求。也许若干年后我们回望过去，才会发觉，在环境公共利益诉讼的演变中，每一点微小的进步都是那么的不易，那么的真切！
注释：
①发端于美国的公益诉讼具有相当的影响力，已成为被诸多国家竞相移植的“进口”法律制度产品。尽管该制度类型在各国名称不一，如在美国为集团诉讼、公民诉讼，在德国为团体诉讼，在日本为公害审判、环境保护诉讼等，但其目的与功能相似。笔者遵从学术习惯，采用“环境公共利益诉讼”一词。
②⑩(15)［日］谷口安平：《程序的正义与诉讼》，王亚新、刘荣军译，中国政法大学出版社1996年版，第151页，第206-207页，第196页。
③参见金文彪：《公益诉讼与我国传统诉讼理念的冲突及衡平》，载别涛主编：《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第283页。
④参见江伟、邵明等：《民事诉权研究》，法律出版社2002年版，第224页。
⑤参见陈冬：《美国环境公民诉讼管窥》，载别涛主编：《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第125页。
⑥James R.May,Now More than Ever:Environmental Citizen Suit Trends,Environmental Law Reporter,2003.
⑦(13)(27)参见傅剑清：《环境公益诉讼若干问题之探讨》，载王树义主编：《环境法系列专题研究》第2辑，武汉大学出版社2006年版，第45页，第64页，第45页。
⑧在此方面，日本宪法学者佐藤幸治提出的“权利的生成过程论”能给我们以很大的启迪。他认为，权利有各种阶段，其是按照从“背景的权利”向“法的权利”的路径发展的，在法的权利方面，进而显示“抽象权利”向“具体权利”的开展。参见［日］阿部照哉等编著：《宪法》（下），周宗宪译，台湾元照出版有限公司2001年版，第38页。
⑨例如，“日照权”在日本就是通过公益诉讼创设而来的。这就显示出环境法的适应性与环境公共利益诉讼的创造性。
⑩白绿铉：《美国民事诉讼法》，经济日报出版社1996年版，第82页。
(12)(25)参见［美］H·盖茨：《公共利益诉讼的比较法鸟瞰》，载［意］奥诺·卡佩莱蒂主编：《福利国家与接近正义》，刘俊样等译，法律出版社2000年版，第65页。
(14)梅冷、付黎旭：《日本环境法的展开》，载韩德培主编：《环境资源法论丛》第2卷，法律出版社2002年版，第255页。
(16)(18)参见蒋小红：《通过公益诉讼，推进社会变革》，载别涛主编，《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第143-144页，第142页。
(17)See Zygmunt J.B.Plater et al,Environment Law and Policy:Nature,Law,and Society(3rd,ed.),Aspen,2004,p.416.
(19)参见邓一峰：《环境诉讼制度研究》，中国法制出版社2008年版，第90-92页；陈洪杰：《环境纠纷的诉权保障》，载吕忠梅主编：《环境资源法论丛》第6卷，法律出版社2006年版，第241-253页。
(20)参见王亚新：《社会变革中的民事诉讼》，中国法制出版社2001年版，第264-266页。
(21)在司法实践中，长期存在着“司法能动主义”与“司法克制主义”之争。司法能动主义着眼于追求实质正义，强调通过解释对法律进行创造和补充，对社会生活的变动进行及时、积极的回应。与此相对，司法克制主义则强调对民选机构的尊重，尽可能地按照立法者的意图进行法律解释，反对法官将个人的价值判断适用于案件的裁判。虽然司法能动主义者和司法克制主义者都承认，对政策形成有一定程度的影响是裁决法律问题时所不可避免的结果，但他们在法官怎样积极和广泛地追求政策决策机会的问题上是不同的。参见［美］克里斯托弗·沃尔夫：《司法能动主义——自由的保障还是安全的威胁？》，黄金荣译，中国政法大学出版社2004年版，第3-7页；［美］彼得，G·伦斯特洛姆：《美国法律词典》，贺卫方等译，法律出版社1998年版，第340-341页。对于（环境）公益诉讼而言，由于其打破了既有的规则体系，形成了新的权利谱系，因此其司法功能的冲突将会更加明显。
(22)参见叶明：《公益诉讼的局限及其发展的困难》，载别涛主编：《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第344页。
(23)［美］理查德·B·斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第164页。
(24)参见在当下的司法裁判中，流行着一句话：案件的处理就是“小案讲法律，中案讲影响，大案讲政治”。
(26)参见蔡守秋等：《可持续发展与环境资源法制建设》，中国法制出版社2003年版，第540—543页。
(28)参见吕忠梅：《环境诉讼初探》，载吕忠梅主编：《环境资源法论丛》第3卷，法律出版社2003年版，第328-331页。
(29)参见邓一峰：《环境诉讼制度研究》，中国法制出版社2008年版，第98-107页。
(30)以《中华人民共和国民事诉讼法》的修订为例，公益诉讼进入《中华人民共和国民事诉讼法》并不像众人期盼的那样顺利，专家们多对此持谨慎态度，表示了相当的忧虑：立法机关考虑的是这一来源于西方的“洋制度”在中国会不会出现“水土不服”，会不会导致公民滥用诉讼权利，成为某些别有用心者报复、陷害和拖累被告的手段。相关人士认为，中国的诉讼制度不能脱离中国的实际，在实现全面的法治之前，不管哪种诉讼制度的设计，除了考虑中国的司法需要外，还要考虑司法之外的其他社会条件。参见刘晓晨：《环境公益诉讼，在沉默中前行》，《中国环境报》2005年10月31日。不管学者们如何基于理想主义的精神，倡导尽快推动中国的公益诉讼制度确立，但从立法者的角度看，适当的保守和谨慎还是必要的。
(31)继贵州省贵阳市在2007年底分别在中级人民法院设立环境保护审判庭和在基层人民法院设立环境法庭后，2008年5月6日，受太湖蓝藻事件的促动，无锡市中级人民法院亦设立了环境保护审判庭，并在辖区内5个基层人民法院成立了环境保护合议庭，负责审理辖区内涉及环境保护的民事、行政和刑事案件。2008年8-11月，在美国律师协会北京办公室资助下，中南财经政法大学环境法研究所赴无锡市、贵阳市进行了实地调研。贵阳市法院以“大环境”为受案范围，将环境民事、刑事及行政案件统一至环境保护审判法庭裁判。而贵阳市人民检察院亦尝试制度创新，正在提起环境民事诉讼，以保护当地阿哈水库水源质量。面对环境形势日益严峻的中国，环境保护审判庭除了被认为能较好因应环境案件的特点，更被赋予了标杆的意义。值得深思的是：环境保护审判庭独立的实践对环境公共利益诉讼的推进又有何深远影响？
(32)参见黄金荣：《一场方兴未艾的法律运动——对当代中国公益法实践的观察与评论》，载北京市东方公益法律援助律师事务所编：《公益诉讼》第1辑，中国检察出版社2006年版，第158页。
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