为经济建设和失地农民权益找寻平衡点——海门市农村集体建设用地的调查和思考，本文主要内容关键词为：海门市论文,平衡点论文,经济建设论文,建设用地论文,失地农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，地区经济的快速发展和城市化、工业化进程加快，得益于我们对土地价值认识的提高和深化，离不开土地强有力的支撑作用。但土地的大量使用，特别是农村集体土地被大量征用，一些农民逐渐失去祖祖辈辈赖以生存的田地。在不少地区，一方面是地方政府“以地生财”、“以廉价土地招商引资”的观念和偏好，另一方面是农民对妥善安置、合理补偿失地的愿望和要求，促进经济建设加速发展与兼顾失地农民合法权益似乎成为一种博弈。本文通过对海门市的调查，试图为此找寻一个适当的结合点和平衡点。
一、建设用地促进了地区经济发展
海门市总面积1001平方公里，人口103万，人均耕地0.80亩，低于全省平均水平。2000年4月被省政府确定为集体建设用地使用制度改革试点单位。海门市集体建设用地呈现以下几个特点：
1.非农建设用地规模与经济加速发展态势相适应。全市各类建设用地总量以翻番的速度急剧增长，2000年为18.7公顷，2001年为124.8公顷，2002为339.7公顷，2003年1～6月实际供地347.5公顷，建设土地的大量使用支撑了海门市经济的加速增长。最近几年海门市GDP增长都在11％以上，2002年GDP为147.1亿元，名列全国百强县综合竞争力第43位。
2.土地征用与工业化进程大体同步。海门市各类建设用地以工业用地为主，2002年占建设用地总量的65.7％，远高于商业用地（占比0.58％）、住宅用地（12.1％）和基础设施建设用地等（21.7％）；2003年1～6月工业用地占比达86％。从用地形式上看，又以征用为主，2002年征用土地328.2公顷，占总量的96.6％，2003年1～6月占55.3％。全市工业经济保持快速增长，2001年工业总产值251.2亿元，增长17.7％；2002年323.0亿元，增长28.6％。该市工业化率（工业增加值占GDP的比重）近五年来上升了4个百分点，2002年达到了44.3％。
3.土地征用提高了土地利用率和产出率。土地征用主要用于工业建设和城市建设，分析各类开发区的土地利用率和产出率，可以反映土地征用的实际效果。海门市1个省级经济开发区和18个乡镇工业园区实际利用外资至2003年6月已近3亿美元。海门经济开发区规划面积4.88平方公里，目前实际开发达4平方公里，已投入基础设施建设资金累计5亿元，2002年GDP为8.5亿元，占全市GDP的5.7％，工业总产值23亿元，平均每平方公里产出5.75亿元，大约是全市平均每平方公里产出的18倍。创立才2年时间的海门镇工贸园区，2002年已实现工业总产值5.1亿元，占全镇工业总产值的23.3％，平均每平方公里产出2.55亿元。
二、失地农民权益保障矛盾多多
实践证明，开发区、工业园、科技园等一批“用地大户”的兴起，造成农民失去土地，农民不断从土地上剥离出来是城市化的必然趋势，失地农民数量增多将不可避免。
“失地农民”指的是因非农建设需要（农民住宅用地除外）占用农民集体土地从而失去土地使用份额的农民。失地农民越来越多，带来了农民生活保障、劳动力转移、村级管理职能转变等一系列问题，尤其是对农民权益的侵害。有关征地矛盾已成为近年来国内一些地区群众信访的一大热点。在当前征占地过程中，引发这些问题的原因已不是单一的经济问题，主要由以下几方面矛盾构成：
（一）土地补偿的低偿性与土地价值增值性之间的矛盾
由于我国实行土地公有制，土地长期以来被低偿征用。根据《土地管理法》的规定，土地补偿费和安置补助费的标准，分别为该耕地被征用前三年平均年产值的6至10倍和4至6倍，两项之和最高不得超过30倍。按海门市耕地农业产值600元/亩·年计，一般补偿1.2元万元/亩，高的也只不过2万元/亩。而土地是稀缺性的资源，非农地的边际收益又远高于农地的边际收益，在市场机制与竞争机制的作用下，形成农地向非农地转化后的价值增值，特别是富有竞争力的工商业用地价格，经过土地市场的拍卖，要比征用农地的实际价格翻了几倍、十几倍乃至上百倍。海门市工业、商业用地的最高价分别可达12.5万元/亩、256万元/亩。由于预期收益巨大，形成了大量征地的利益驱动。
（二）土地补偿收入相对有限性与预期支出不确定性之间的矛盾
货币安置是国际上发达国家通用的征地安置办法，是一种生活指向性安排。当前，海门市征地基本上都是采用一次性货币安置的办法，即把不低于70％的土地补偿费和安置费分给农民，人均最高可得25000元，最低14000元。按海门市现行城镇居民最低生活保障标准每人每月180元计算，理论上可以维持6～11年的生活，但实际上农民因为要支付16岁以下的被抚养人员的学习、生活费用、购（建）房装修等费用，往往被挪作他用，这些钱一般只够农民生活5年左右，更不消说参加养老保险和医疗保险了。还有就业问题。对于成年人，虽然现在还存在一定的就业机会，失地农民未来生活还有所指望，但事实上失地农民的就业率并不高，只有30％左右。征地补偿安置费用有限，无法替代原有土地的社会保障功能，一定程度上加剧了失地农民未来生存的风险。农民普遍对今后的生活有较多的后顾之忧，不少农户认为，这么少的钱，用不了几年就“坐吃山空”，以后怎么办？海门经济开发区涉及27个村民组都没有地了，有近3000人成为完全的失地农民，其中50岁以上的占1/4强，这部分人群的现状是：年龄偏大、文化不高、没有什么技能的纯农业户，一旦没有了生活来源，将陷入困顿，他们失去土地后的日子更令人深感忧虑。
（三）土地利益主体的多元性与农民利益保护的相对脆弱性之间的矛盾
现阶段农地非农化市场的行为主体至少包括政府国土部门、其他相关部门、用地单位、乡镇政府、村、组集体经济组织和农民等，由于土地产权不清，农民作为出让土地价格收益分配博弈中的弱势一方，通常不能充分表达自己的意愿，只能被动接受现实，只能获得打了折扣的征地补偿费。即使农民有异议，也只是“无可奈何花落去”，因为《土地管理法实施条例》规定，“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”；征地要实行公告，但公告是在征地已经批准后再进行的。以至于国土部门的同志不无感触的指出，《土地管理法》是一部在保护农民利益方面不够完善的法律。从土地价格收益的分配关系看，根据有关资料，目前在城市建设和工业发展征用农地的过程中，征地收益的分配比例大致是：农民得10％，集体得25％，各级政府及其部门得65％。因此，在通常情况下，尤其是近年来，看到土地增值空间扩大，经济较发达地区的农民并不情愿让自己的土地被征用。
（四）部分农民对于生活水平改善的心理预期与当前实际生活水平没有太大改观甚至相对下降的矛盾
虽然大多数农民对征地还是以大局为重，能服从当地经济发展需要和政府的征地拆迁公告要求，但也往往会有攀比心理，希望能获得与其他村组或外地同等的补偿标准，籍以增加收入。而实际上并非人人遂愿。据今年对海门10个村组被征用土地的669人的调查显示，30％的农民认为生活不如以前，生活水平明显下降，50％的农民认为生活维持原状，和征地前差不多，只有20％的农民生活水平有提高。进一步了解，认为生活没有多大改变的农民，其本身的收入中，来源种植业、养殖业的大约只有20％。海门市是著名的建筑之乡，农村劳动力从事二、三产业的占60％以上，其中有三分之一是从事建筑业，人均年收入2万元。认为生活水平下降的农民主要原因是原有的家庭收入主要来自土地经营，土地被征用后，基本上没有了收入来源。
三、地方政府在土地使用中面临两难
当前，各地政府正肩负着加快经济建设的巨大压力，千方百计立足自身条件谋求发展新思路，形成突破口。有些地方囿于资源贫乏，财力有限，区位条件又没有相对优势，只有土地还是可以拿出来开发利用的资本和招商引资的一块“大蛋糕”。加之现行的土地政策和用地机制存在一定的弊端，因而要完全做到保障农民的合法权益有些勉为其难。
（一）征地补偿的分配对象、分配方式问题多，补偿安置失地农民实际操作困难
农业集体经济组织成员身份难界定，分钱到人矛盾多。法律至今没有明确规定，我国集体所有的土地到底归属哪一段，虽然土地法规定，建设用地需向农民征用，土地补偿费归农村集体农民所有，但是有这样几种持农业户口的人员并未作具体的界定：一是早年因子女顶替其城市工作、户口落到农村的城市退休职工；二是土地工；三是婚进婚出的人；四是20世纪五六十年代城市下放的人员；五是以往因征地被安排到大集体企业就业的农民；六是成员个体差异大，仅以年龄为例，小到周岁婴儿，大至80高龄老人，平均分配有失公平。为分钱，海门镇日新村近两年就打了4场官司，海兴村三组开了多次会，2年都分不下去。2002年，三和镇某农民以女儿在海门市教书、无人赡养为由，把女婿的户口从临江镇迁入自家，引起全村组41家农户反对，联名签字不同意分给其土地补偿费，还把三和镇政府告上法庭。基层同志反映，分钱成为现在村干部最头疼的问题，如果解决不善，容易造成农民误解，引发干群矛盾。还有土地调整、重新分田的问题也同样突出。而随着户籍制度的改革，这些矛盾将更加尖锐。
（二）各级政府在建设用地上设置的税费项目过多，提取比例过高，土地成本太大
以海门市的征收标准为例，仅县以上各级政府及部门每亩土地收取6项税费合计24833元（见表1），还不包括搭车收费。而该市农民平均每亩土地的征地总收入22600元（其中土地补偿费12000元，安置补助费9600元，青苗费1000元），除去集体经济组织的所得部分，农民真正拿到手的仅为19600元/亩，只是各级政府及部门收取税费的78.9％。每开发一亩土地，实现七通一平的成本为15万元。总计每亩土地的招商引资成本要达到19.74万元，现各地实际的招商地价一般在8～10万元/亩之间，海门经济开发区对外资企业是5万元/亩，其间的缺口都是政府通过贴补的办法来解决。
表1 各地政府土地税费项目分成一览表单位：元/亩
说明：（1）新增建设用地有偿使用费，按中央、省、市、县3∶1∶1∶5测算；（2）耕地开垦费，按省、县2∶98测算；（3）农业重点开发建设基金，按省、市、县6∶1∶3测算；（4）征地管理费，按省、市、县3∶27∶70测算；（5）耕地占用税，按省、市、县5∶1∶4测算；（6）围垦造地专项资金，按省、市、县5∶2∶3测算。
（三）用地报批手续繁多，影响了土地利用的效率
地方建设项目用地5公顷以上的须向省政府土地行政主管部门报批，一个批次35公顷，由于报批程序多，耗时长，从市里再到省城办理这些手续前后需要2个月时间，影响了招商引资工作，地方上对此意见比较多。有时外商正急等着置地建厂、开工投产，时间上不容耽误；有时用地项目多，不满一个批次，乡镇政府只好先出钱征地，垫付各种税费，资金压力很大。
（四）集体建设土地流转受限制，推广使用顾虑多
我国现行的土地法是不允许农村集体土地流转为建设用地的。目前的集体土地流转为建设用地有的带有自发性质，有的是依靠舆论宣传、行政推动。在实践中，用地单位有顾虑，担心自己花几十万甚至上百万元受让得来的土地使用权不受法律保护；政府担心，怕土地收入中的一大块给了失地农民，既不能从根本上解决失地农民问题，又影响城市建设和经济发展。
（五）经济较发达地区的土地征用工作难以顺利开展
三星镇有90％的劳动力、近10万农民从事绣品加工生产，叠石桥绣品城已成为全国最大的绣品专业市场，2002年，该镇绣品总产值达76亿元。由于产业集聚、产值丰厚、土地价格水涨船高，富裕起来的农民法律意识也增强了，往往反对征地，有人还漫天要价，迁移一棵树要补偿50～100元等，设法阻挠土地的合法利用。尽管补偿费用越来越高，已经超出有关文件规定的标准，但是征地拆迁、建设土地协议流转工作还是越来越难，制约了工商业发展的进度。
四、加快地方经济建设，保障失地农民的合法权益
既要促进地方经济建设，又要善待失地农民，其间的“平衡点”在哪里？关键就在于：提高土地补偿标准，保障失地农民的长远生计，并能让农民分享城市化和工业化成果。我们结合海门市的一些经验和做法，提出以下对策建议：
（一）树立正确的发展观和政绩观，弱化“以地生财”等偏好
有关专家指出，改革开放以来我国通过低价征用农民的土地，最少使农民蒙受了2万亿元的损失，已经超过了计划经济时代的“剪刀差”让农民付出了6000～8000亿元的代价。虽然，这一类比具有严重缺陷（乡镇企业通过低价占用土地，提高了积累能力，并使1亿多农民进厂务工，每年获得大量工资性收入），但部分地区强行征用、占用农民土地的事件屡有发生，应引起高度警觉。在全面建设惠及广大农民的小康社会，加快社会主义现代化建设的新时期，再也不能走牺牲和剥夺农民利益的路子了。在加快城市化和工业化的进程中，土地征用不仅要考虑降低征地成本、扩大招商引资、增加财政收入，还要考虑失地农民的生存和发展。改变把土地作为财政“提款机”，低征高卖，从中积累建设资金的做法。加快政府部门的职能转变，规范政府行为，减免有关征地税费，合理设置计征税率，简化建设用地的审批程序，把主要工作放到土地监督管理上。
（二）改革征地制度，合理确定土地征用补偿标准
有这样几种思路可以参照：（1）综合多项因素，加权平均计算。采用以在田农作物产值和区位形成的基本价、级差价为主要依据，同时参照当地经济发展水平、农民收入水平和征用后的用途等诸多因素加权计算。这种办法体现全面性，比较稳妥，但各项指标的权重如何合理确定是一个难点，还要加快农用土地分等定级工作。
（2）征用和征购并举。对公共事业项目实行征用，提高征地补偿标准，安置好失地农民；对非公共事业项目实行征购，按接近市场价的土地价格进行补偿。这种办法的好处是，与现行的征地办法比较接近，容易过渡。缺点是征购仍然带有强制性，而且政府仍然可以“低进高出”，以地牟利。
（3）以土地市场价值作为征地补偿依据。严格限制征地范围，区分“公益性用地”和“经营性用地”，制订征地限制目录，采取不同方式取得农民土地。对公益性用地项目实行征用，由中介机构评估给予公平合理的市价补偿；对经营性用地项目，则在符合土地利用总体规划和城镇建设规划的前提下，进入市场，按市场价格取得土地。这基本上是目前世界大多数市场经济国家或地区的普遍做法，但对我国的现状而言改革步子较大。
（三）改革集体建设土地使用制度，积极探索农民集体建设用地流转机制
应加快修改相关法律，允许集体建设用地使用权进入市场流转，采取出让、转让、租赁、作价入股（出资）、联营、抵押等方式，直接参与小城镇和工业小区建设，可有效解决土地供需矛盾，保护农民利益。海门市在探索、规范集体土地流转时，主要做到：（1）坚持集体和国有两个土地使用权权能的一致性。如，“两权”享受同等的抵押贷款比例，均为评估价的60～90％；（2）坚持土地市场的统一性。“两权”同场交易，同等待遇；（3）合理分配土地收益；（4）严格用途管制，实现占补平衡；（5）充分尊重农民的土地承包权。对实行集体土地流转的，必须经2/3村民代表或户代表同意。2002年该市集体建设土地流转面积为11.5公顷，占总用地量的3.4％；2003年1～6月为29.8公顷，占8.6％，占比稳步增加。
（四）探索征地补偿的新途径，建立失地农民的基本生活保障和养老保险制度
逐步改变单一的、一次性的货币补偿办法，探索建立留地安置、入股安置（应按市场价折价入股，而不仅仅是征地价）、土地换社保安置等补偿安置办法。海门市拟订了失地农民补偿安置的试行办法，总体思路是：将农民的土地补偿安置费用、政府的部分地租收入等钱集中起来；将失地农民分离出来；实行分档补偿，凭卡领钱。即，建立全市统一的失地农民安置基金，实行全市统筹、专款专用，将失地农民按年龄分成四档，分别凭红、蓝、绿、黄卡领取基本生活费，每月40～140元不等。以该市居民平均寿命为73.5岁测算，人均3.5～4万元。
（五）重视解决失地农民的就业问题
把失地农民纳入城市劳动力管理范围，加强劳动技能培训。积极鼓励用地企业就地招工。对失地农民从事个体经营、自谋职业的，要参照鼓励城镇失业人员再就业的政策在税收、工商等方面给予政策扶持，适当减免营业税、所得税、管理费等。同时要考虑建立专项扶持基金。对自办实业而资金有困难的失地农民，则提供专项小额贷款给予帮助扶持。
（六）强化土地规划意识，集约使用土地
城市和经济建设，凡涉及征用农村集体土地，必须严格按照城市规划分步实施，逐步推进，防止征而不用、多征少用的现象出现。以销定产，滚动发展，项目有多少，土地征用多少，做到开发一片、配套一片、成功一片、受益一片。规划建设农民公寓等廉价安居房，形成社区规模，供给被征地农民购置居住，也可避免因再次征占地而重复拆迁。2002年海门市商品房平均售价1238元/m[2]，失地农民获得的地上附着物补偿费是难以承受的。
（七）加快村委会职能转变、管理转型，建立新的集体土地权利人管理办法
由于实行货币安置房政策，被征占地农民散居城市各地，原有的村民组、村集体经济组织或不健全或不复存在或名存实亡。如，海门经济开发区整体征用了27个村民组的土地，失地农民基本上与城市居民一样，已无土地依赖，村民组便成了一个“虚拟”的集体组织。推行集体建设土地流转，集体土地所有权性质没有改变，也带来了所有权的代表和行使者缺位问题。适应新情况、新形势，需要及时改变行政管理体制，改革户籍管理制度，逐步考虑突破所有制界限，实行土地和资产的重新整合。如撤村建居，由街道居民委员会分片管理失地农民；如将集体土地等集体资产股份化，构建符合市场经济体制的股份合作制等新型集体经济组织；如海门市成立失地农民集体资产管理委员会，行使全市失地农民的土地所有权和集体资产管理权。
标签：农民论文; 建设用地论文; 农村集体建设用地论文; 经济建设论文; 失地农民养老保险论文; 农村论文; 经济论文; 三农论文; 经济学论文;