一、主要做法。
近年来，全市认真贯彻落实新发展理念和高质量发展的总体要求，全面实施节约优先战略，用地不忘节地，加快推动国土资源领域理念创新、制度创新、模式创新和管理创新，在实践中总结形成“节地八法”、“节地发展二十模式”、“1+16”制度体系等创新做法，顺利完成国家在临沂部署实施的土地利用动态巡查、土地市场诚信管理、土地二级市场建设等多项试点，兰山区、沂水县被命名为全国国土资源节约集约模范县（市），省政府两次在我市召开全省节约集约用地工作会议，全市上下初步形成了“党委领导、政府负责、部门协同、上下联动”的工作格局。主要做法是：
1、创新制度引领节约集约方向。坚持不断强化制度供给，引领各项改革创新行稳致远。一是建立“1＋16”节约集约用地制度体系。在全省率先出台《关于进一步推进节约集约用地的意见》，相继从标准控制层面，制定了对新增工业项目用地准入管理、加快标准厂房建设、低效用地二次开发等制度；从市场配置层面，制定了履约保证金、弹性年期出让、出让到期土地处置、地下空间使用权出让等制度；从监测监管层面，制定了国有建设用地批后监管、金融促进节约集约用地等制度，形成涵盖土地利用管理各环节的“1＋16”节约集约用地制度体系。去年，全市规模以上企业亩均固定资产投资、亩均税收，较三年前增长20%、31%；单位GDP建设用地使用面积下降率持续达标，2016年度下降6.33%，2017年度下降6.20%，2018年度下降7.42%，“一增一减”充分显示了制度创新的强大动力，展现了节约集约利用资源的广阔前景。
2、创新模式激活节约集约潜力。一是“以点带面”综合整治。全市立项增减挂钩项目325个13.4万亩，建设安置社区1665万平方米，腾出土地10万亩。在保护生态环境的前提下，大力发展“山地经济”，开发低丘缓坡、工矿废弃地，集中连片摆放大型工业项目。二是“上天入地”立体开发。鼓励建设多层标准厂房，大力发展“工业地产”。坚持向地下延伸要空间，完善地下商业、交通、公益、文娱、物流5类功能设施，全市地下空间利用面积达到2100万平方米。三是“腾笼换凤”治闲增效。按照“一地一策、以用为先”原则，实施项目准入、信用监管、银行信贷“组合拳”，倒逼闲置土地二次开发，去年以来已清理处置121宗7421亩。四是“飞地经济”互补共赢。鼓励产业项目落地突破行政区划，向省级以上开发区和特色产业园区集中。飞地项目形成的地方税收，就地入库、属地统计、年终划转，按比例分成。全市已有311个工业项目实现县域内飞地转移，达产项目223个，总投资720亿元。
3、创新监管夯实节约集约平台。一是深层次调控。在全省第一个实行土地使用权网上交易。在全国率先开展土地市场诚信管理试点，探索建立信用档案、信息公示、等级评价、激励惩戒“四位一体”的信用管理机制。有165家企业被列入诚信异常、黑名单名录。二是创新性试点。作为全省唯一的国家级试点城市，全市初步建立起以不动产登记为基础、以临沂土地市场网建设为核心、以线下交易市场为支撑、以规章制度完善为保障、以市场宣传推介为重点的“五位一体”运行机制，两年间累计激活存量建设用地6万亩。三是弹性年期出让。实行工业用地弹性年期出让制度，降低工业用地成本，促进工业用地循环高效利用。全市目前已累计出让40年年期以下的工业项目用地1.9万亩，走在全省前列。四是全方位巡查。利用全国土地利用动态巡查试点政策，串联整合履约保证金、开竣工预警提醒、现场核验等9项措施，将节约集约用地贯穿“批、供、用、补、查”各个环节。仅实行履约保证金制度，目前已收退10.7亿元，有效防范土地闲置，起到了“一个经济小杠杆，解决了管理大难题”的效果。
二、存在的问题。
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当前，全市国土资源节约集约利用工作取得初步成效，但还存在以下困难和问题：
一是节约集约用地观念有待加强。有些基层政府为加快发展，仍沿用传统的粗放型增长模式，重项目数量、轻用地质量；重项目审批、轻批后监管；重项目引进、轻项目退出，对企业提出的用地需求，不做细致评审核减，一味宽打宽用，不算“资源账”，只算“规模账”，造成许多项目占地多、产出少、退出难。
二是土地利用空间日趋紧张。全市建设用地规模已提前超出规划期末指标，多数县区出现“双倒挂”；耕地占补平衡难度加大、成本提高；国家实行减量化战略，新增建设用地指标越来越少，用地需求保障难度加大。
三是土地利用方式依然粗放。全市人均城镇工矿、村庄用地分别为142平方米、346平方米，均高于全国80－120平方米和150平方米的标准。全市规模以上工业企业亩均投资为178万元/亩，亩均税收为8万元/亩。全市单位GDP耗用建设用地接近苏州、无锡等地的两倍。批而未供土地和闲置低效用地面较大。农村“空心村”、“一户多宅”和违法占地现象突出。
三、对策建议。
节约集约是大战略，是发展生产力，是探索创新和创造，资源禀赋不足的现状，决定了国土资源节约集约利用事业永远在路上。建议从以下几个方面持续发力：
1、深入推进示范市创建工作。国土资源节约集约示范市创建工作是推动自然资源管理工作全面发展的重要平台和抓手，是衡量自然资源管理水平的风向标和指挥棒，建议以示范市创建为引领，推动全市自然资源开发利用工作进一步转型升级。通过创建争取到2020年末，城镇工矿空间规模控制在69404公顷以内，耕地保有量不低于1255万亩，永久基本农田保护面积稳定在1080万亩，高标准农田建设任务累计不低于143万亩，单位GDP占用建设用地面积下降24%以上，前五年供地率达到80%以上；到2022年末，人均城镇工矿用地控制在98.90平方米以下,农村居民点等集体建设用地减少规模9.7万亩，力争挖潜盘活存量建设用地6万亩以上，全面划定永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界，形成以城带乡、城乡统筹、协调发展的国土空间格局。
2、推行产业用地标准化管理。在全市范围内推行工业项目用地标准化管理制度，在完成相关区域性评价基础上，确定宗地单位固定资产投资强度、容积率、亩均税收、单位能耗增加值、单位排放增加值等主要用地指标，作为出让前置条件，纳入工业项目投资建设协议和出让合同监管，竞得人取得土地后，即可按照标准开发建设，实现交地即开工。通过政府事前制定出让标准，明确地块出让具体条件，企业对标竞价拿地，形成事先区域评价、事前定标、按标出让、告知承诺、容缺受理、模拟预审、交地开工、按标建设、对标验收、定期评价、末类退出的全生命周期管理机制，实现项目准入、土地供应、开竣工、投达产、亩产效益评价、低效用地再开发的闭环管理，进一步提高用地审批服务效率，提高工业用地标准化管理能力和水平。争取2020年年底前，全市各国家级和省级开发区新增工业项目用地50%以上实现标准化管理；2021年年底前，全市新增工业项目用地全部实行标准化管理，彻底改变产业用地管理被动局面，促进节约集约用地。
3、严格督导、考核、问责。坚持“亩产论英雄”“效益论英雄”“能耗论英雄”“环境论英雄”理念，严守建设用地总量，强化建设用地流量，盘活建设用地存量，严格落实《临沂市深入推进国土资源节约集约示范省创建工作实施方案》（临政字〔2018〕170号）要求，深入开展国土空间格局优化行动、开展耕地保护提升行动、开展建设用地节地挖潜行动、开展产业用地管理更新行动等七项专项行动，将方案确定的各项土地资源节约集约利用指标、推进产业用地标准化管理落实情况纳入县区年度综合考核，对未按要求完成工作的地区，及时约谈、问责、通报；对超额完成任务的地区予以通报表彰，真正形成“人人参与节约、层层推进集约”的浓厚氛围，切实提高节约集约利用土地资源的自觉性、主动性。
我市国土资源节约集约利用取得明显成效，但是，工作中仍然存在一些困难和问题。下步，我们将进一步巩固制度成果，强化内涵挖潜，以资源利用方式转变促进全市经济社会创新、协调、绿色、开放、共享发展。
论文作者:李洁
论文发表刊物:《城镇建设》2019年20期
论文发表时间:2019/12/9
标签：集约论文; 节约论文; 全市论文; 项目论文; 建设用地论文; 制度论文; 国土论文; 《城镇建设》2019年20期论文;