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伴随国民经济的迅猛发展，我国的城市化水平日益提高，特别是经济发达的东部沿海地区，已经形成多个城市群区，如京津唐、长江三角洲、珠江三角洲、辽宁中南部等。经济发展加快了城市化的进程，反之，城市规模和数量的扩大也有利于经济的腾飞。但在目前的城市群区行政区划、组织和管理体制下，城市规模的不断扩张及城市规模等级的进一步分化，容易导致城市之间竞争畸形化，给城市群区的统一管理、统一规划建设带来客观上的阻力。同时，现阶段在从传统的计划经济体制向市场经济体制转变过程中，由于我国实行中央与地方行政分权财政包干等政策，企业经营的独立自主地位也未能完全确立，地方政府的经济行为较为明显，形成浓厚的地方本位主义色彩，从而为城市群区的紧密合作、协调发展制造了主观上的障碍。“各自为政”的城市“行政区经济”不仅造成不必要的资源浪费，而且分割了市场，严重阻碍了统一大市场的建立，与社会主义市场经济的宗旨相违背，不利于国民经济及其管理的整体进步，也不利于企业的跨区域扩张和现代企业制度改革。因此，建立新的城市群区行政组织和管理体制以适应社会经济发展需求，寻求一条恰适的的途径，解决我国目前城市群区管理中存在的诸多问题，具有重要的现实意义。
一
城市群区内城市之间的关系不同，所反映的问题内涵也存在差异。根据我国城市群区目前的状况，大致可把城市群区行政组织和管理中存在的问题按其表现形式分为三大类。
第一类为行政地位和经济实力相当的城市之间 这类城市的特点是在经济、社会、文化等多方面历史上有着密切的关系，空间地域相连接，经济发展水平基本一致，并常常为同一层次政府机构的驻地。如江苏省苏锡常地区的苏州、无锡和常州三市。
由于我国长期实行中央高度集权的计划体制，保持管理机构的纵向关系，缺乏城市之间的横向联合，在目前的城市行政组织和管理体制下，各个城市从追求自身发展出发，极易滋长地方的本位主义和功利主义倾向，从而使城市之间的经济关系逐渐离散，导致各个城市均以行政区域为界，相互封闭，各自发展，建立起小而全的行政区经济体系。如此，区域产业布局分散，产业结构雷同，不利于区域经济增长极的生长和区域城市化水平的提高，重复建设，畸形竞争，造成不必要的浪费，在一定程度上抑制了区域经济的发展。〔1〕
第二类为存在行政隶属关系的城市之间 从八十年代中期以来，虽然市管县体制的实行曾极大地促进了城乡之间的经济联系，为城乡经济的协调发展发挥了重要的作用，但随着县域经济实力的逐渐增强，县改为县级市，特别是当县级市的经济实力达到甚至超过地级市时，市管县（市）体制反而使市县（市）矛盾日益尖锐。如苏州市与吴县市、无锡市与锡山市、常州市与武进市〔2〕、佛山市与南海市〔3〕。
一方面，市县同城的县级市因不满地级市的行政挚肘和追求行政地位的提高，纷纷选择市区边缘有一定基础的集镇作为县（县级市）属中心，重点建设，并常常形成相当大的规模，与地级市中心的建成区连成一片。由于行政区划的条块分割，地级市与县（县级市）常常存在分歧，难以对城市连绵区统一规划布局，导致整个实际城区的城市服务设施和基础设施被人为地分割。
另一方面，市县不同城的县（县级市）因经济发展的要求，需扩大城市规模，并建设相应的城市设施，但由于地级市的行政约束，难以实现。同时，县级市（也包括市县同城的县或县级市）经济实力的增强，必然产生追加行政权力的欲望和客观要求，而地级市为维护其自身的行政地位必然对此进行压制，导致两者矛盾加剧，地级市对县级市管理的负向力增大，造成管理混乱。
第三类为无行政隶属关系、经济实力不相当的城市之间 人们把连续建成区跨越两个或两个以上独立行政区的城市称为跨界城市，如包括海口、琼山两个行政区域的跨界组团城市〔4〕。
由于城市之间的经济发展水平、经济发展综合条件等存在差异，按经济发展的一般规律，区域经济发展战略往往为优先重点建设中心城市，进而带动周围地区发展。伴随此战略措施的实施，牺牲周围城市利益而强化中心城市在所难免，如中心城市缺少优良港湾而需依赖周围城市、中心城市地域狭小限制其发展需兼并或“借用”周围城市的土地、中心城市的水资源短缺需周围城市提供或取水工程途径周围城市行政区域等。中心城市需周围城市提供的港湾、土地等一般都是周围城市条件最为优越、经济最为发达的地区。周围城市基于地方利益考虑，则大多尽可能优先使用或尽为己用，而与区域经济发展战略发生抵触，也造成了中心城市与周围城市的矛盾。
实际上，以上三种问题的表现形式仅仅是对目前城市群区管理问题的反映各有侧重点而已，在具体问题方面，它们之间相互交叉、相互渗透。譬如，同城的地级市和县级市由于城区相连成跨界城市，同样存在与海口—琼山等跨界城市大致相同的问题；无行政隶属关系、地域相连的城市之间，随周围城市与中心城市经济实力差距的缩小，周围城市同样会提出扩权的要求；无论是市管县（市）体制下或无行政隶属关系城市连绵区的中心城市随经济发展和城区规模的不断扩大，都要求地域范围的增加；〔5〕三种形式下的城市之间都存在不同程度的畸形竞争等等。
同时，随着区域经济和城市化的不断发展，城市内部将出现新的需求矛盾，要求城市之间实行联合。首先，人们生活水平的提高，必将对城市的公共服务提出进一步的要求，而单个城市的有限财力难以满足此要求。其次，城市规模的扩大，一种情况是被扩区的原有机构将加入城市中，另一种情况是在被扩区建立新的分区机构，但无论哪一种情况，市级机构的管理范围都将扩大，从而降低行政效率，因此也需要增加新的机构来提高效率。虽然，这些需求矛盾在我国现阶段的城市运转中表现的深度和广度还不是十分明显，但绝大部分城市将先后面临这些矛盾是必然的。这是城市发展的规律，也是西方发达国家大都市发展的实践证明了的。
总之，现行的城市群区行政组织和管理体制未能与我国目前的市场体制和财政体制等相适应，难以满足经济发展和城市化进程的需要，出现了种种复杂的问题，对之进行改革已成必然。
二
综合分析各方面的条件和要求，遵循管理学、经济学原理和城市发展规律，结合我国的具体国情，综合借鉴西方国家大都市区管理的经验与教训，笔者认为我国城市群区行政组织和管理体制改革的基本原则应主要有：
1.经济超常规发展和行政高效率管理需求相融合。城市群区行政组织和管理新体制应能够产生最佳经济发展和最优行政管理的结合界面，即新的体制既能适应经济迅猛增长的需求，又能满足高效务实的城市事务管理的需要。
2.全局利益与局部利益相统一。在当前世界经济日益国际化、专门化、一体化的形势下，任何一个地区的经济增长总是与其它地区发生着千丝万缕的联系。一个地区经济发展的优劣或多或少地造成周围地区甚至更远地区经济的增长或萎缩成份。城市的社会、技术、信息、文化等要素虽然在地区间相互影响的内容、方式及时效等方面可能会存在着差异，但与经济要素一样具有相同的规律。正所谓，“牵一发而动全局”。因此，从长远看，全局利益和局部利益本身就是一个统一的整体，如果不遵循规律，随意地加以分割，最终必将受到应有的惩罚。
3.稳定性和灵活性相并存。行政组织和管理属于上层建筑范畴，蕴含有复杂的敏感因素，关系到国家的长治久安。因此，在行政组织和管理体制改革中应力求稳定和合理，尽量照顾历史继承性，尽可能少地改变现存的行政结构。同时也应看到，随着社会、经济的发展和城市化的推进，城市行政组织中的某些要素必然落后于需求，对之进行改造同样是不可缺少的。
4.合理性和可行性相衔接。只有保证行政区划、组织和管理体制改革方案及措施的合理性，才有可能实现其满足多方需求、协调各地利益、巩固国家政权的既定目标，也只有可操作的方案及措施，才能付诸实际，取得理论设想的效果。
5.利于上层决策和方便下层反映相结合。每一项政策的最终制订和颁布总是落实于某一层决策机构，而政策制订的依据和基础则来源于更低层机构和切身城市的居民与专家的第一感知。所以，新的城市行政区划、组织和管理体制理应有益于决策过程的透明度和决策成果的针对性，有益于提高决策的效率和简明决策的程序。
6.追求规模经济和利益均沾相呼应。规模经济是当今世界经济发展的特征和趋势之一。同时，实行规模生产也有利于缓解单个城市财力有限和人们需求增加的矛盾，因此以向市民提供公共服务作为目的之一的城市行政组织应把此作为管理运行的一个目标，作为衡量管理效果以及确立和评价行政组织与管理体制的一个重要原则。发挥规模效应以获取规模追加效益，更加需要处理好在各城市的利益分配。当然，在行政组织与管理体制改革的始终，都应遵循利益均沾原则，如此，才能更积极主动地追求规模经济，才能把改革方案及措施落在实处，才能尽可能减少产生新的矛盾。
三
自本世纪初开始，许多西方发达国家在城市群区管理中先后面临过类似的问题，并在进行了大量的分析讨论之后，相继提出和实施过多种方法与途径，如英国伦敦和加拿大多伦多的大都市政府、美国旧金山的湾区联合政府等等，展现了不少成功解决城市群区管理问题的典型范例。〔6〕我国的国体、政体与西方国家不同， 城市行政组织和管理体制的性质、内容和程度以及城市群区管理中出现的问题与西方国家也存在着很大的差异，因此不能生搬硬套西方的模式，但西方国家城市群区管理的许多成功经验或失败的教训对我国城市群的健康发展仍具有重要的参考价值。
根据我国的国情，遵循改革的原则，综合借鉴西方国家的经验，着眼于解决我国目前城市群区管理中存在的问题，笔者提出以下三种可能的方案，并加以比较分析。
方案一：通过兼并或合并的方式，建立一级介于省和市之间新的行政机构，负责城市群区内各项职能。
此方案的优点在于：第一，鉴于受我国长期实行高度集权的计划体制的影响，人们还部分存在行政命令高于一切的意识、对市场体制带来的变化反应不够灵敏以及参与和监督决策的倾向不浓的情况，因此，高度集权的城市群政府的建立有利于各项决策成果得以迅速贯彻实施。第二，建立城市群政府，有利于城市群区的统一规划、建设与管理，能够充分利用各城市的资源财力，有效地结合各个城市的公共服务项目，形成城市公共服务的规模效应，以满足城市居民的需求。
它的缺点有：首先，建立高度集权的城市群政府，极易导致行政机构数量增加，甚至超规模地增加，从而降低行政效率，也与我国目前的精简机构改革政策背道而驰。其次，新一级集权政府的设置和政府机构数量的大量增加，容易增强政府对经济的行政干预，进一步束缚城市企业的活力，在一定程度上给我国正在进行的国有企业转换机制改革增添新的困难。再次，高度集权的城市群政府的建立，容易形成地方整体利益高于一切的倾向和陷入等级化的官僚结构危机，难以代表不同利益，从而压制部分城市的发展，忽视人们的不同需求和偏好，造成城市群区新的冲突。另外，城市职能的过分集中使得对居民和低层机构反应的迟钝，容易导致决策的盲目性，行政管理整体效率低下，在总体上不利于城市群区的发展。
方案二：针对城市群区难以统一行使跨界职能的状况，建立负责跨界职能的一些非政府性质的协调机构。
此方案的优点为：第一，由于这些机构的建立都是众城市谋求特定的公共服务经济效益的结果，因而较易满足市民的各种需求和偏好。第二，这些机构一般规模较小，便于市民参与和监督，因而对市民的反应灵敏，有利于增强决策的透明度和针对性。第三，由于城市协调机构不仅规模小，而且为非政府机构，有利于保持机构调整的灵活性，保证其新陈代谢机制。
此方案也存在着缺陷，最大的问题是：它很难实现城市群区内跨越行政界线或功能区界线的更大范围的公共服务合作。在我国目前特定环境下，缺少一定的行政干预而仅凭协商来达到统一计划的目的，困难重重。城市协调机构由于缺少相应的行政干预力量，决策实施的效果难以预测，如此，城市群区公共服务的规模效益必然大打折扣，如果处理不当，还会出现协调机构无果而返，被迫撤除，从而重蹈甚至加深城市群区原有困境。
方案三：建立准实体的城市联合政府，其行政职能仅限于跨界职能。
它的优势在于其兼顾了前两种方案的一些长处：既注意对人们界外需求的满足，又不限制城市政府非跨界职能的行使而满足人们的不同需求倾向，既保持了部分行政干预力量的存在，又防止了行政机构的过分臃肿等等。
虽然，仅具备了一定职能的城市联合政府有别于高度集权的城市群政府，从整体上大大减小了其负面效应，但某些跨界职能机构，在一定程度上仍将会存在或部分存在与城市群政府内容大致相同的弊端。
从以上分析可知，很难说哪一种方案是唯一最佳方案。但根据我国城市群区的现状特点，笔者认为第二、第三种方案为较好方案，尤其是第三种方案更适合作为我国目前城市群区行政组织和管理体制改革的主体过渡方案。
我国是一个幅员辽阔、人口众多的多民族国家，各地社会经济发展水平、城市化水平、管理水平、思想意识观念等有着很大差异，而且短期内有越来越大之势，各城市群区城市行政组织和管理中存在的问题也有所不同。所以，虽然笔者认为第二、三种方案是较佳方案，但在各城市群区改革方案的具体选择和实施过程中，应依据实际情况因时因地制宜。〔7〕既可以对以上方案进行修改，采用近似方案，如经济区、 城市一体化等；也可以在不同的区域或不同的部分采取两方案的叠加方案，即建立城市联合政府的同时，组建一些城市协调机构；还可以在不同的时期采取不同的方案。
四
行政组织结构是行政组织内各构成部分和各部分间所确立的关系的形式。〔8〕它一般包括行政层次、疆域组成、代表构成、 职能分配等几个方面。
1.行政层次 行政组织各部分上下之间构成的各种关系形式称为行政组织的纵向结构。我国城市群区行政组织的纵向结构层次为：省→城市联合政府（准实体）→市。
考虑我国各城市群区行政组织和管理体制的演变历程，城市联合政府行政级别应确定为副省级。这是因为在我国几乎所有的城市群区，都存在着大量的地级市，如苏锡常城市群区的苏州市、无锡市、常州市等。如果城市联合政府定为地区级，将导致大多数地级市的撤消，从而带来大量的机构搬迁、人员重新安排、中心城选择等众多敏感问题，使矛盾复杂化，不符合稳定性的改革原则，不利于国家安定团结。
改变目前的市管县（市）体制，在城市群区内每个城市享有同等地位。
正如前文已述，市管县（市）体制曾经发挥了重要的作用，但随着区域经济和城市化的发展，尤其是地级市与县级市经济落差的缩小，由于该体制未能与建立新的城市生长机制和新的人口政策相结合，该体制下的市县（市）矛盾已成为现阶段我国城市群区行政区划和管理中存在的最突出矛盾。在经济发达的东部沿海城市群区，市管县（市）体制已逐渐失去了其存在的价值。
城市联合政府中各城市行政地位的相同，有利于满足我国目前城市群区县级市提高行政地位的要求，有利于缓解中心城市对周围城市的行政约束而产生的种种问题。
2.疆域组成 城市联合政府内部的疆界应基本保持现有的各城市行政区的界线，以避免疆界的变动而带来的社会不安定因素。
纵观国外发达国家大都市的发展历程，不少大都市曾有过行政界限的变动，通过部分疆土归属的再确定，减小城市之间规模差距，如多伦多大都市等〔9〕，但却增添了许多新的矛盾。 在我国城市群区行政组织和管理体制改革中，对此应慎之又慎。
城市联合政府广阔的辖区于原地级市以更大的发展空间，缓解了其经济发展需求与地域面积有限的矛盾。
3.代表构成 城市联合政府的代表原则上根据各行政区（城市）的人口总数按比例分配。
当然也可考虑，代表份额向经济发达的中心城市进行一定的倾斜，从而产生对中心城市的政策倾向，有利于中心城市经济的迅速发展和城市设施的尽快完善，力图使之成为城市群区的经济增长极，进而带动整个城市群区的腾飞。但在具体操作过程中，应注意倾斜适度，以防出现新的问题。
城市联合政府代表按人口比例分配，改原来的上级政府或中心城市决策为各城市代表全体决策，实行责权利分担，有利于减弱决策中的行政长官意识，减少管理运行中城市间的矛盾冲突。
4.职能分配 职能是指行政组织负有的职责和功能，它反映了该组织的实质和活动方向，决定其管理方式和系统内的机构设置。〔10〕
城市联合政府的实质为集合各城市的财力、物力、人力，实现城市公共服务的合作，获取规模效益，以解决单个城市财力不足与人们需求增加的矛盾，以及协调各城市发展，达到城市群区的统一计划，消除城市之间的冲突。鉴于此，前文也已述，城市联合政府的职能为城市群区的跨界职能，即负责城市群区跨越行政界线或功能区界线的公共服务的生产和提供，如港口和机场等公共交通、供水和排水系统、治安、消防、环保及教育等。而非跨界职能仍保留在城市政府。
城市联合政府在公共服务的生产方面追求的是规模效益〔11〕。因此，在适当的条件下，应尽可能把分立的职能集聚化，如高等教育、废料处理等服务项目脱离城市政府而统一划归联合政府负责。一方面，可获得更大的规模追加效益；另一方面，尽可能避免城市群区内的重复建设，做到统一规划和布局。当然，规模的扩大并非无限的，需要不断地做适度规模的调查与分析。
五
1.城市联合政府调整的必要性
行政管理活动所涉及的相关因素纷繁复杂，包括社会、政治、经济、文化、技术和意识等外部因素，也包括行政领导、行政决策、行政执行、行政管理水平等内部因素，任何一个因素的变化都可能引起行政管理活动的变化。一成不变的行政管理模式是没有的，现实中也是行不通的。因此，在行政管理实际工作中，对行政管理学的弹性原理和权变原理应有深入的理解。
弹性原理应是指适应管理系统内外各种相关因素的变化而有效地实施动态管理，使管理保持一定的灵活性和可调节性的原理。权变原理是根据管理系统所处的内外环境因素，因势利导，随机应变，适时调整管理对策和管理方法的一种管理理论。〔12〕
本文提出的城市联合政府更应加强运用弹性原理和权变原理，不断地加以自身调整。这是因为：首先，城市是经济要素的主要载体，也是人们进行社会、经济、文化、信息、技术等交流的最重要场所。因此，城市行政管理活动愈加频繁，而城市群区城市间的相互联系更增加了行政管理影响因素的复杂化和不稳定性。其次，正因为城市群区较之其它地区为更复杂、更广泛的人类活动场所，因此，城市群区行政管理效果的优劣所形成的后果更加明显，影响力度更大。另外，城市联合政府从设计建立之初，就存在着不容忽视的缺陷，需要对之进行不断的调整和改进。
2.城市联合政府的调整措施
根据弹性原理和权变原理，调整和改进城市联合政府应围绕行政管理活动的影响因素、管理程序和管理方法的适时变化、行政机构的灵活性以及管理效果的反馈等几个方面着手，具体措施如下：
（1）组织专家学者及管理人员对城市群区影响管理水平的众因素以及行政管理程序、效果和方法对策等进行调整、分析和评价。
（2）城市联合政府代表应确定每届任期和限制连任的届数。 既保证他们参加决策时精力旺盛，也提供他们对其管理过程进行分析总结和对管理现状进行考察评价的时间。这是西方发达国家大都市管理经验教训的总结。
（3）保证城市联合政府的新陈代谢机制， 提倡政府高级管理人员的自然引退。这也是西方发达国家许多大都市政府得以成功的一个重要原因。
（4）城市联合政府实行机构规模和数量随环境条件的变化而进行调整，直至撤除的政策。伦敦、多伦多等大都市政府都曾进行过较大规模的机构调整。
（5）提高决策程序的透明度，培养市民的参政议政意识， 提供市民参政议政的机会，如举行各种公开听证会、民众咨询会等。这是城市联合政府得以合理调整的必要前提之一，也是西方国家许多大都市政府成功的重要原因之一。
（6）组建一定数量的城市协调机构是对城市联合政府的有益补充，也是对城市群区行政管理进行适时调整的有力措施之一。
总之，在我国城市群区内，现有的行政组织和管理体制已阻碍了区域生产力的发展，各方面的矛盾冲突日益激化，改革势在必行。如何构建符合我我国国情的新的城市群区行政组织和管理体制已成为理论界和行政管理部门的重要课题。本文所论及的城市联合政府等方案措施有待于在实践中去检验，城市联合政府所包含的众多内容也有待于进一步的探讨研究。
注释：
〔1〕华东师范大学中国行政区划研究中心。 苏锡常地区行政区划研究综合报告。1992，第28—35页。
〔2〕同〔1〕。
〔3〕海惕。携手共进，再展雄风。亚太经济时报，12/04/1994， 第1版。
〔4〕刘君德等。海口地区市县利益冲突及行政区划体制探索。 战略与管理，1994（3），第77—81页。
〔5〕王文。广东行政区划的新情况和新问题。中国方域，1995 （1），第7—11页。
〔6〕Metropolitan Government.Edited by I.M.Barlow.
〔7〕刘君德。世纪之交：中国城市化发展与城市型行政区划改革新思路。中国方域，1995（1），第2—6页。
〔8〕张永桃等。行政管理学。南京：南京大学出版社，1989， 第97页。
〔9〕刘君德，王德忠。 多伦多大都市政府形成发展及其借鉴意义。中国方域，1995（2），第14—17页。
〔10〕同〔8〕，第98页。
〔11〕Metroplitan Organization and Governance —A Local Economic Approach.Edited by Roger B.Parks and
Ronald J. Oakerson.
〔12〕同〔8〕，第70—73页。
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