建立我国中小企业法的探讨，本文主要内容关键词为：企业法论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中小企业问题和中小企业法
在当今世界经济呈现企业大型化、集团化趋向的同时，中小企业也从未沉寂，它的规模虽小，但竞争和创新意识强、经营灵活，可以在适合其经营的领域进退自如；在创造就业机会、活跃经济、增加出口、提高技术创新能力以及改善市场结构、完善市场机制、增加经济和社会运行稳定性等方面，起着重要的作用，因而受到国内产业界、政府、经济学界和法学界的广泛关注，并渐成国内的研究热点。
无论在发展中国家还是发达国家，包括在号称“大企业王国”的美国，中小企业的数量在企业总数中都占绝大部分。在产值、销售额、就业人数等方面也占有很高比重。1997年，美国中小企业占企业总数99%以上，产值占国内生产总值的39%，产品销售额占54%，就业人数占在职总人数的60%。又如我国台湾地区，中小企业达1003万家，占企业总数的98%；中小企业出口达576亿美元，约占企业总出口值的50%；中小企业就业人数达700多万人，约占全部就业人口的78%。这些被认为是台湾在亚洲金融风暴中受冲击较小的重要原因之一。
在我国，目前全国工商注册登记的中小企业占我国全部工商注册登记企业总数的99%；中小企业在全国工业总产值和实现利税中分别占全国总数的60%和40%左右；中小企业提供了大约75%的城镇就业机会。总之，中小企业以其活力和成长性为我国经济的增量发展提供了主要动力，为经济改革提供了实验园地。重视发展中小企业，也是适应我国对国民经济的管理由直接控制向间接调控转化，政策的覆盖面由过去主要针对国有大中型企业而延伸到全社会的需要。
中小企业的优势和劣势都源于其规模的“中小”，“船小好调头”又容易遭受风浪袭击；在严酷的市场环境中往往是弱者。它们不仅在资金和信息的取得、市场影响力和技术创新能力等方面处于劣势，而且还经常受到大企业的不公平竞争；中小企业的这种不利地位在各国是普遍存在的，由此形成国家保护和扶持中小企业发展的客观需要。
我国长期以来是按所有制、行业和地域等对企业分类，相应在形成不同的政策待遇和管理措施。有关调查研究表明，不公平的政策环境、不规范的竞争秩序、不稳定的内部组织关系和不先进的技术水平，是我国目前中小企业发展面临的最突出的四个问题。
我国中小企业的发展还存在一个中国特色问题。我国传统的“中小企业”政策在扩大经济总量为基本取向，在工业领域几次提出发展中小企业，非理性、非科学的群众运动中起着很大的作用，带有相当的盲目性。中小企业长期以来普遍存在着“小而全”、小而不灵以及重复建设、资源浪费、环境污染、效益低下、地方利益和地方保护等问题。其间，国家也采取了一些调整措施，但一般是不甚切合经济客观要求的“关、停、并、转”的行政性措施。改革开放以来，中小企业除了以上这些问题依然存在外，在其改制不景气当中，又出现了国有、集体资产流失，大量逃废金融债务等问题。因此，我国中小企业的发展不仅有保护和扶持的问题，而且还有引导和限制的问题。
二、中小企业法的意义和地位
以法的调整手段来解决中小企业问题，是国家对其进行保护、扶持和引导、限制的问题。它直接体现了经济民主、保护弱者权益、经济协调、充分适度的市场竞争、可持续发展战略、政府的经济管理职能和相应的法所追求的社会正义目标等深层问题。
(1)中小企业问题的法律解决，超越了市场主体的行为、法律组织形态、所有制和地域等界限，体现了市场经济所要求的经济民主和平等。大量灵活、高效、自由参与竞争的中小企业的存在，是对抗和消除大企业垄断、维护竞争性的市场结构、实现经济民主的基本力量。没有足够数量的中小企业自由参与竞争的经济不是真正意义上的市场经济；在存在着不公平的政策环境的情况下，也谈不上真正的经济民主和社会公正。
(2)中小企业问题的法律解决本质上是一个保护经济弱者的问题，同时也是国家的产业政策问题。产业政策所要解决的一个核心问题，就是要在规模经济效益和维护竞争活力这个两难选择中进行协调。发达国家都十分重视促进产业部门里大中小企业的分工协作，控制产业集中程度，发挥中小企业的积极作用。对中小企业的产业政策是既有鼓励又有限制的。在引导和限制方面，国家有必要采取适当措施，不允许小企业随意进入具有自然垄断性质、要求规模经济、有机构成特别高、社会性较强等不适宜其进入的领域。如果小企业进入了它不应该进入的某些领域，如采矿和冶炼业等，则不仅造成资源浪费，而且其本身必然会惨遭淘汰。
中小企业法无论作为对经济弱者的保护还是产业政策问题，都是国家通过法的手段进行的一种平衡协调。中小企业法是国家旨在保护、扶持和引导、限制中小企业的法。从表面上看，中小企业法似乎属于经济组织法、市场主体法意义上的企业法范畴，但实质上中小企业法徒有“企业法”之名而无“企业法”之实。中小企业法不调整企业组织形态，一般不涉及企业的设立、组织机构、运作机制、解散和清算等，具有明显的政策倾向性，带有促进法的性质。
中小企业法在狭义上是指国家扶持与引导中小企业的法律，我国拟议中的《中小企业促进法》也基本上如此。但中小企业法在广义上还包括反垄断法的一些内容。竞争法较之中小企业法更具广泛性，其地位更具基本性。
三、依法为中小企业发展创造公平竞争的环境
要从法律上解决中小企业问题，首先要对处于弱者地位的中小企业进行保护，主要是为中小企业创造和维护一个公平竞争的环境。保护“弱者”不是保护落后，而是为了在公平竞争的环境中促使先进的产生。
创造平等竞争的机会和条件是形成公平竞争环境的基本方面。它要求企业在进入市场时，除了市场本身的进入障碍如技术和标准、资本和规模、国家产业政策等的必要限制外，不应受到诸如所有制、行业等身份和地域的限制，也不能因为这些差别而在取得收入和承受负担方面的条件有明显不同。长期以来，在我国非公有制企业受到很多限制，随着有政策法律的逐步完善，中小企业中的非公有制企业在市场进入方面的不当限制已明显减少，进入市场的限制最终将被严格限定在为确保国家和社会的整体利益所需要的范围内。但在平等竞争的条件方面，目前中小企业仍然面临着不利的政策法律环境。本来，在80年代初期，国家对以中小企业为主体的乡镇企业的发展给了许多优惠政策，但是这些政策逐步取消了，并且在新的历史条件下，中小企业反而面临着某些不公平的政策法律环境。比如，小企业作为增值税纳税人只是“小规模纳税人”，不能开具增值税发票，只能实现代开专用发票，使得其他企业不愿与之往来。对于个人独资和合伙的企业，则既要征收企业所得税，又不放过对其投资者征收个人所得税，这种严厉性在世界上是绝无仅有的。又如，以中小企业为主体的乡镇企业要缴纳农业附加税，而非乡镇企业无需承担这一税项。此外，中小企业的各种不合理负担也往往更为突出，而各地在治理向企业乱收费、乱罚款和各种乱摊派时又往往忽视了作为中小企业的个体私营企业的“三乱”负担问题。总之，创造公平的竞争条件是促进中小企业发展的基本前提和首要的法律措施，它要求体制改革的深入推进和相应法律制度的进一步完善。
反对和限制大企业的垄断行为是维护中小企业公平竞争环境的又一重要方面。中小企业的大量存在、繁荣发展，是抗衡大企业垄断和滥用优势地位、保护市场活力的重要力量。但是，由于中小企业势单力薄，在与大企业的竞争中往往处于不利地位，是竞争中的弱者，其生存和发展往往受到大企业垄断行为的威胁。本来，有市场竞争就会有竞争的胜利者和失败者，正常的市场竞争是优胜劣汰，这正是市场机制配置资源的基本形式。但是，如果中小企业的失败是因为大企业有违市场竞争和价值规律客观要求的垄断行为所致。那么这种受到人为破坏和扭曲的竞争结果就是不公平的。市场竞争天然地存在着垄断倾向，这是市场本身所不能解决的，恰是“市场失灵”的表现。现代反垄断法调整的各种垄断行为都可能使中小企业受到损害，但是相对来说，大企业滥用其优势是损害中小企业的最直接、最严重的情况。如在我国现实经济生活中，一些大企业利用其买方垄断地位，对与之配套的中小企业进行条件苛刻的交易。尽管《中华人民共和国反不正当竞争法》等有关法律法规中已有一些反垄断规范，但是尚无完整的反垄断法，而且已有的反垄断规范对中小企业的保护也并不充分、有效。仅从保护中小企业的角度出发，我国制定反垄断法就是非常必要的。
四、依法扶持中小企业发展
为中小企业创造一个良好的市场经济环境，使之与大企业在同一起跑线上公平竞争，这对促进中小企业发展的法律措施来说，还只是第一步。中小企业在经济、社会乃至政治上的特殊作用及其本身相对弱小的地位，决定了它的发展离不开国家的适当扶持。在我国目前市场经济不发达、专业化协作程度低、市场不规范，中小企业人才和资金缺乏、设备落后、产业、产品结构不合理等，以及长期以来在制定法律、财政金融政策等方面主要面向国有大中型企业的情况下，尤为如此。这种扶持的科学化和规范化也需要法律的确认和保障，它明显带有政策倾向性，是产业政策的法律化。
我国长期以来没有适用于各种所有制而又针对中小企业的专业立法。尚未从法律上确认中小企业的相对特殊地位和相应的扶持措施。这使得我国的中小企业除了在大跃进中全国土法上马办工业、文革中大上“五小”企业、改革开放中“有水快流”鼓励乡村开采矿产资源等总量扩张政策驱动的低效益发展外，基本上处于自生自灭的状态。缺少稳定、长久的扶持措施，也没有必要的限制措施，其发展带有盲目性。这也是我国中小企业发展不稳定，目前处境艰难的一个原因。我国以乡镇企业为主的中小企业在经历了一个较长时期的快速发展后，近几年发展速度放慢，走入困境，其中除了宏观经济环境的影响外，与我国目前对中小企业发展的认识不到位，缺少有效的扶持中小企业发展的政策措施有很大关系。针对中小企业及其法律调整的现状和要求，我国亟需加强中小企业法制的建设，当条之急是制定《中小企业基本法》或者《中小企业促进法》，确立中小企业在我国国民经济中的相对特殊地位，并以此为核心形成国家扶持中小企业发展的政策法律体系。
在扶持中小企业发展的具体措施方面，首先应通过立法设立有效地协调处理中小企业问题的专门机构。扶持中小企业发展是一项长期的战略，也是一项综合性很强的政策，需要一个强有力的机构进行规划、协调和督促。我国长期以来有乡镇企业局、中小企业对外合作协调办公室、工商行政管理局、企业管理协会及一些地方的生产力促进委员会等机构，分别对某种所有制的中小企业或企业活动的某些环节进行管理，直到1998年国务院机构改革中，才在国家经贸委设立了中小企业司。从实际需要看，并借鉴国外的经济活动全过程的、统一的、有效的中小企业协调管理机构，其职能不是对企业进行直接干预，而是负责中小企业的政策制定和统筹协调，强调利用间接手段或“非权力性”调整，为中小企业的发展提供服务和保护。地方也应根据需要建立健全相应的机构。其次，为扶持中小企业发展，国家应通过立法确立具体的政策优惠措施。我国在制定《中小企业基本法》或者《中小企业促进法》时应对此作出原则规定。
鉴于中小企业的信用、经济和稳定性较差，其融资问题在各国都显得非常突出，因而提供资金支持对于中小企业是最具实质性的扶持措施。我国应当借鉴其他国家或地区的经验，通过立法建立中小企业融资体系，依法建立专门为中小企业提供金融服务的政策性金融机构，组建中小企业投资开发公司，为中小企业融资提供信用担保的基金或机构，鼓励企业间融资互助，允许具备一定条件的中小企业运用发行企业债券和股票上市等直接融资的手段。令人欣慰的是，现在国家有关部门已开始重视中小企业融资问题，并按国家产业政策的要求正在酝酿或者采取一系列措施扶持中小企业发展。
中小企业发展中不仅有资金难以获得的问题，而且还有获得资金的代价高昂的问题。为鼓励银行给中小企业贷款，我国在政策上允许银行给小企业贷款时适用高于大中型企业贷款利率（上浮20%-50%），但这只是单方面刺激了金融机构的贷款积极性，代价是中小企业付出了高昂的资金成本。因此，还应当根据国家产业政策的要求，制定中小企业的优惠筹资政策，适当降低对中小企业尤其是小企业的贷款利率，为中小企业技术创新提供专项贷款、贴息贷款等形式的筹资优惠。
关于扶持中小企业发展的税收优惠政策，应当对兴办中小企业尤其是高科技中小企业提供适当的税收减免。许多国家也都根据“能务税”，根据物质利益原则，对中小企业实行减免税及其他优惠政策。例如，英国为扶持中小企业将废除其预交公司税的做法，还将削减中小企业10%的税额。西班牙有从属于经济财政部的专门机构，负责研究和分析中小企业发展的财政制度。国家这样做虽然减少了收入，但是相对于扶持中小企业而创造的就业机构、产值、税收以及其他社会使用而带来好处。
我国还应借鉴发达国家的做法，考虑在政府采购法律制度中对中小企业采取相应的扶持政策。
对中小企业的扶持措施，除了前述优惠政策措施外，有关服务与指导也很重要。有关立法应当支持各种官方、非官方的中小企业服务指导机构的建立和发展。
五、依法引导、限制中小企业
引导、限制中小企业发展的问题，主要体现为国家通过产业政策及其法律化，鼓励或者限制中小企业的某些领域的发展，促进中小企业实现技术创新，实现中小企业发展的合理化和现代化。国家通过产业政策及其法律化扶持中小企业，在某些方面也表现出一定程度的引导性，因为扶持是要区别不同情况的，除了具有普遍性的中小企业扶持政策以外，还有针对特定中小企业的特殊扶持政策，如重点支持和促进高科技中小企业发展，积极鼓励中小企业参与高新技术产业等。
对中小企业发展的鼓励或限制，可以直接进行，如在有关政策法律中明确规定鼓励中小企业在某些产业（如科技创新领域以及一些不适合大企业经营的、需要自然人身体力行的勤力性的餐饮等服务业）的发展，或者限制小企业的某些产业（主要是一些对规模经济的要求比较高以及不可再生的稀缺资源开采的工矿业领域）的发展；也可以间接进行，如通过规定有关优惠措施的适用条件或者优先适用的条件来引导中小企业进入国家鼓励、适合其发展的产业，同时也限制了它们进入那些不适合其发展的产业。
其他国家和地区有关中小企业的法律中也有某种引导性规定，通常是与有关扶持的规定结合在一起，因而主要属于鼓励的方面。如有些国家在某些中小企业的传统领域实施准入的办法，限制具有较强经济实力的大企业进入中小企业的传统领域，防止对中小企业的不平等待遇，引导和扶持中小企业。同时，针对在一些适宜大批量生产的产业中，由于大量存在小规模企业间的过度竞争导致产业集中度低下，资源配置不合理，难以形成规模经济等情况，鼓励中小企业开展协作，抑制过度竞争，推动产业适度集中和合理化。在私有制主导的社会中，私人投资者会从利润最大化的动机出发自觉选择最适合自己投资经营的领域。而在我国以公有制为主体的社会里，国有和集体财产主体的投资往往是地方政府或者政府部门的行为，所追求的目标和动机未必是利润最大化，它们经常出于追求地方或部门经济总量扩张的动机，或者基于狭隘的地方利益、领导政绩、放任及鼓励群众不择手段的致富冲动等，在投资办中小企业的过程中所选择的投资领域不一定就是适合其发展的领域。我国中小企业在传统上和在现实中的情况也证明了这一点。因此，我国的中小企业法必须将对中小企业的引导和限制放在重要的位置上。
对于我国是否应当借鉴日本等国的规定，禁止大企业“入侵”中小企业的传统经营领域的问题，我们认为至少在目前还不宜实行这种准入制度。因为我国的市场潜力大，中小企业可以参与竞争的领域广泛。更重要的是，我国自20世纪50年代完成社会主义改造以后，所谓适合中小企业（实际上为个体、私人身体力行的小规模经营）的传统领域已不复存在，在鼓励多种所有制、经济成分多元化发展的今天，中小企业在同大企业竞争，正以其固有的特点和优势“夺回”传统领地，如餐饮业、鲜活食品的贩运和零售、日用修理服务等，导致浪费资源、效益低等严重问题，因此应当考虑规定小企业不得随意进入大企业的某些传统领域的问题。本来，这是可以由市场自动加以解决的，但是由于上述种种具有中国特色的原因，仅靠市场确实难以解决这一问题。为此，作为国家产业政策的部门，除了通过有关优惠政策的导向作用外，还应当在立法中对中小企业（主要是国有、集体小企业）进入某些行业予以准入限制，防止盲目发展那些技术低、质量差的小工业，搞低效益增值发展，而通过政策法律引导中小企业着重发展适合其经营的产业。我国目前以压缩低水平过剩为主要内容的结构调整和产业升级，对传统中小企业就是一大挑战。与此同时，也为我们实行对中小企业的鼓励或限制的政策提供了契机。
在我国目前引导、限制中小企业发展方面还存在一个特殊问题，那就是国有、集体中小企业改革的问题。突出的是把严肃、复杂的公有小企业改革简单化为群众运动式的“卖企业”，把“放小”理解为“弃小”，造成了许多经济和社会问题。为制止出售小企业成风，防止国有资产、集体资产流失，逃废金融债务，1998年国务院和国家经贸委分别发出了《关于在国有中小企业和集体企业改制过程中加强金融债权管理的通知》、《关于制止出售国有小企业成风有关问题的通知》，诸如此类，成为我国中小企业法的又一特色。对于国家、集体小企业改制，政府只应通过规范指导，引导改革方向，而不能包办代替，更不应该强迫命令，当然也不能放任自流。因此，要将“放小”理解为“帮小”，进而“活小”。这是我国中小企业发展中一个现实问题，也应是有关中小企业的政策法律所关注和着力解决的问题。
中小企业法关注的是中小企业，如果一些中小企业因经营政策法律的保护、扶持和引导而发展成为大企业，则其就超出中小企业法的范围，而作为摆脱了弱者地位的主体在市场上正常发展。中小企业法又去关注其他需要保护、扶持和引导、限制的“弱者”，如此循环往复。
经济法不仅关系中小企业的保护、扶持和引导、限制的问题，而且也关系中小企业的规范问题。中小企业作为市场主体，当然具有一般市场主体的共性，也会存在违约逃税等不法行为。然而对中小企业的规范问题针对的是企业的日常经营活动，一般而言是纳入普遍性法律制度的框架中解决的、无需专门针对中小企业的规范问题立法，故而它原则上不属于中小企业法的范畴。
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