循环经济增长模式：制度的构建与政策的取向，本文主要内容关键词为：经济增长论文,取向论文,模式论文,制度论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F062.2文献标识码：A文章编号：1009-055X(2004)05-0049-05
一、循环经济增长模式简介
传统经济是一种由“资源—产品—污染排放”单向流动的线性经济，其特征是高开采、低利用、高排放。在这种经济中，人们高强度地把地球上的物质和能源提取出来，然后又把污染和废物大量地排放到水系、空气和土壤中，对资源的利用是粗放的和一次性的，通过把资源持续不断地变成为废物来实现经济的数量型增长。
与此不同，循环经济倡导的是一种与环境和谐的经济发展模式。它要求把经济活动组织成一个“资源—产品—再生资源”的反馈式流程，其特征是低开采、高利用、低排放。所有的物质和能源要能在这个不断进行的经济循环中得到合理和持久的利用，以把经济活动对自然环境的影响降低到尽可能小的程度。循环经济为工业化以采的传统经济转向可持续发展的经济提供了战略性的理论范式，从而从根本上消解长期以来环境与发展之间的尖锐冲突。
循环经济主要有三大原则，即“减量化、再利用、资源化”原则，每一原则对循环经济的成功实施都是必不可少的。
减量化原则针对的是输入端，旨在减少进入生产和消费过程中的物质和能源流量。换句话说，对废弃物的产生，是通过预防的方式而不是末端治理的方式来加以避免。
再利用原则属于过程性方法，目的是延长产品和服务的时间强度。也就是说，尽可能多次或多种方式地使用物品，避免物品过早地成为垃圾。
资源化原则是输出端方法，能把废弃物再次变成资源以减少最终处理量，也就是我们通常所说的废品的回收利用和废物的综合利用。资源化能够减少垃圾的产生，制成使用能源较少的新产品。资源化有两种，一是原级资源化，即将消费者遗弃的废弃物资源化后形成与原来相同的新产品，例如用废纸生产再生纸，废玻璃生产玻璃，废钢铁生产钢铁等；二是次级资源化，即废弃物变成与原来不同类型的新产品。原级资源化利用再生资源比例高，而次级资源化利用再生资源比例低。与资源化过程相适应，消费者应增强购买再生物品的意识，来促进整个循环经济的实现。循环经济运行模式，比较有代表性的有杜邦化学公司模式和卡伦堡生态工业园区模式。
杜邦化学公司模式可称之为企业内部的循环经济，其方式是组织厂内各工艺之间的物料循环。20世纪80年代末，杜邦公司的研究人员把工厂当作试验新的循环经济理念的实验室，创造性地把循环经济三原则发展成为与化学工业相结合的“3R制造法”，以达到少排放甚至零排放的环境保护目标。他们通过放弃使用某些环境有害型的化学物质、减少一些化学物质的使用量以及发明回收本公司产品的新工艺，到1994年已经使该公司生产造成的废弃塑料物减少了25%，空气污染物排放量减少了70%。同时，他们在废塑料如废弃的牛奶盒和一次性塑料容器中回收化学物质，开发出了耐用的乙烯材料等新产品。
卡伦堡生态工业园区模式可称为企业之间的循环经济，其方式是把不同的工厂联结起来，形成共享资源和互换副产品的产业共生组合，使得一家工厂的废气、废热、废水、废渣等成为另一家工厂的原料和能源。丹麦卡伦堡工业园区是目前世界上工业生态系统运行最为典型的代表。这个工业园区的主体企业是电厂、炼油厂、制药厂和石膏板生产厂，以这四个企业为核心，通过贸易方式利用对方生产过程中产生的废弃物或副产品，作为自己生产中的原料，不仅减少了废物产生量和处理的费用，还产生了很好的经济效益，形成经济发展和环境保护的良性循环。其中燃煤电厂位于这个工业生态系统的中心，对热能进行了多级使用，对副产品和废物进行了综合利用。电厂向炼油厂和制药厂供应发电过程中产生的蒸汽，使炼油厂和制药厂获得了生产所需的热能；通过地下管道向卡伦堡全镇居民供热，由此关闭了镇上3500座燃烧油渣的炉子，减少了大量的烟尘排放；将除尘脱硫的副产品工业石膏，全部供应附近的一家石膏板生产厂作原料。同时，还将粉煤灰出售供造路和生产水泥之用。炼油厂和制药厂也进行了综合利用。炼油厂产生的火焰气通过管道供石膏板厂用于石膏板生产的干燥，减少了火焰气的排空。一座车间进行酸气脱硫生产的稀硫酸供给附近的一家硫酸厂；炼油厂的脱硫气则供给电厂燃烧。卡伦堡生态工业园还进行了水资源的循环使用。炼油厂的废水经过生物净化处理，通过管道向电厂输送，每年输送电厂70万
的冷却水。整个工业园区由于进行水的循环使用，每年减少25%的需水量。
看起来似乎很美妙，然而，事实上这样美妙的生产模式在我们这个世界上是很少的，至少在中国，可以说是寥寥无几。本文的目的就在于解释这样的一个事实：为什么这样美妙的经济增长模式（生产方式）至今没有成为主流，在此基础上，本文将就如何使这样的经济增长模式成为主流的问题展开一些初步的分析。
二、循环经济生产模式的制约因素
这个简单的“卡伦堡式循环经济体”能否成立和成功运作，取决于每个参与人的行为。作为燃煤电厂投资者，他考虑的是：除尘脱硫的副产品（石膏）是卖给石膏板厂还是卖给别人？如果与石膏板厂结成一个循环经济体之后，当石膏的市场价格上涨时，我能否另选买主？如果不能，我将失去赚更多利润的机会。而作为石膏板厂的投资者，他会考虑：我的石膏完全依赖于燃煤电厂，那么，如果燃煤电厂停产后我怎么办？作为炼油厂的投资者，他考虑：废水是直接排放还是经过净化处理后卖给燃煤电厂？我买燃煤电厂的蒸汽还是买别的厂家的蒸汽？作为居民也考虑：我用燃煤电厂提供的蒸汽合算吗？
图1 卡伦堡式循环经济体
事实上，有几个方面的因素影响循环经济体的产生。
第一，交易费用。交易费用有许多种定义，在这里，主要是指各参与者搜集信息的成本和交易者之间的协商成本，例如，作为燃煤电厂，他比较容易找到石膏的买主，而找到一个愿意在燃煤电厂附近建一个石膏板厂的投资者则相对要困难一些。参与人越多，协商越困难，交易费用越大。
第二，预期成本及预期收益的比较。燃煤电厂的考虑：把石膏卖给石膏板厂合算还是卖给其他人合算？相反地，石膏板厂也考虑：从燃煤电厂买石膏合算还是从别人那里买合算？废水是直接排放还是经过净化处理后卖给燃煤电厂？
第三，风险。两个投资者都是精明的生意人，他们都知道，上面这种“卡伦堡式”循环经济体是很不稳定的，这种不稳定来自各个方面：石膏的市场价格、燃煤电厂的经营状况、石膏板厂的经营状况等等。不稳定意味着风险。投资者感觉到的风险越大，这个循环经济体能够成立（产生）的机会就越小。
因此，目前制约循环经济模式成为生产的主流模式的因素，主要是交易费用过大、效益不高、风险太大。而且，因为风险问题也可以归结为交易费用问题，因此，制约因素就是交易费用和效益的问题，归根到底是效益问题。
三、促进循环经济发展的制度构建与政策取向
循环经济增长模式是一种可持续发展的经济增长方式，应该并能够成为经济发展的主流。要促使人们选择循环经济模式，有两种途径。
第一，降低实施循环经济的交易费用。交易费用的存在及其大小受多种因素影响，如技术、制度、地点、人群聚集程度、风俗习惯、社会伦理、甚至自然环境等等。其中，技术、风俗习惯、社会伦理、自然环境等因素的可控程度是比较低的，而制度、地点、人群聚集程度这三个因素的可控程度较高。因此，我们可以想办法制定有利于降低交易费用的制度，引导人们到交易费用更低的地方去办企业，让人们更多地聚集在一起办企业以方便降低交易费用。
第二，降低采用非循环经济模式的收益。人们选择某种经济模式，必定是因为这种模式比其他模式收益更大。要使此模式比其他模式收益更大，一种方法是提高此模式的效益——降低交易费用的方法就是这一思路，另一种方法就是降低其他模式的收益，从而使此模式优于其他模式。
无论是降低交易费用还是降低采用非循环经济模式者的收益，首要条件是要使排污权的归属人格化，也就是科斯所说的明确产权。这里包含四个方面：一是工厂究竟是否有权排污？二是如果工厂没有排污权，那么，排污权属于谁？排污权是否可以交易？交易的收益归谁？这里的“谁”是指具体的法人。
产权安排非常重要，例如，上例中的炼油厂，如果有权利排放废水，它就没有兴趣进行废水的净化处理，而没有经过净化处理的废水，是不可能作为冷却水卖给燃煤电厂的。也就是说，如果排污权归属于工厂，工厂就没有积极性治理污染，也就没有积极性采用循环经济模式。要使工厂积极地治理污染，首先要明确工厂没有排污权。
目前我国的法律对此有明确的规定。例如，《中华人民共和国水污染防治法》第二十条规定：“省级以上人民政府可以依法划定生活饮用水地表水源保护区。生活饮用水地表水源保护区分为一级保护区和其他等级保护区。在生活饮用水地表水源取水口附近可以划定一定的水域和陆域为一级保护区。在生活饮用水地表水源一级保护区外，可以划定一定的水域和陆域为其他等级保护区。各级保护区应当有明确的地理界线。禁止向生活饮用水地表水源一级保护区的水体排放污水。禁止在生活饮用水地表水源一级保护区内从事旅游、游泳和其他可能污染生活饮用水水体的活动。”
但这只是针对“生活饮用水地表水源一级保护区”的规定，也就是说，在这一类地区，工厂没有排放污水的权力，但在其他地区，只要符合排放标准，并经过政府同意，就可以排放。该法的第五条规定：“一切单位和个人都有责任保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行监督和检举。因水污染危害直接受到损失的单位和个人，有权要求致害者排除危害和赔偿损失。”
可见，我国法律明确规定工厂没有排污权。但是，污染问题仍然是越来越严重，这是为什么呢？原因就在于，虽然明确了工厂没有排污权，但排污权的归属没有人格化——人们不知道排污权究竟属于哪些人。
《中华人民共和国水污染防治法》有两个要点：(1)排污标准的制定权归政府，(2)超标排放需要交费，或者说是被罚款，事实上是企业向政府购买排污权。（注：例如，《中华人民共和国水污染防治法》第十五条规定：“企业事业单位向水体排放污染物的，按照国家规定缴纳排污费；超过国家或者地方规定的污染物排放标准的，按照国家规定缴纳超标准排污费。”）显然，在这部法律里，排污权归属于政府。但这并不等于排污权已经人格化，因为政府并不是一个具体的法人。这样的制度安排，使企业不愿意冒风险去实行循环经济，导致污染越来越严重。具体体现在以下几方面。
首先，由于排污的产权归属于政府，企业能否排污、需要交纳多少排污费，都由政府说了算，但由于目前某些行政环节的不完善，使得政府的意志实际上成为某些政府官员的意志，企业只需买通有关的政府官员，就可以顺利排污了。而买通有关政府官员的成本要比治理污染或者实施循环经济的成本小得多。
其次，中国没有完善的社会保障制度，许多社会保障责任直接落到企业身上，一旦企业破产或者停业，职工收入减少，就很容易造成巨大的社会问题。正因为如此，政府不敢贸然加大对排污企业的收费或者惩罚力度。
其三，排污产权归政府，缺乏与排污者对抗的强有力的利益主体，导致污染越来越严重，形成“污染—政府出资治理—再污染—再治理”的恶性循环。
目前，要把排污的产权归属人格化、具体化，成本很大，在现有技术条件下是难以实现的，这正是目前大部分国家把排污的产权划归政府的原因。虽然如此，我们仍然可以尽量把排污的产权落实得具体一些。例如：
第一，如果河流的上游与下游归属于不同的政府，则把污染的产权交给下游地方政府。
具体来说就是，通过立法，规定下游政府拥有清洁的河水的权利，上游政府有保持流入下游河段的水是清洁的法律责任；同时，如果下游居民由于河流污染而受到损害，可直接起诉当地政府，当地政府承担赔偿责任。至于何为清洁，可由法律规定一个标准——这个标准必须在法律上明确规定，而不能由上一级的政府或者中央政府规定。这样安排的目的是为了保持标准的稳定性，以降低行为所面临的不确定性，即降低风险，归根到底是降低交易费用，
把河流污染的产权交给下游地方政府，目的是营造这样一个制约链：上游排污者←上游政府←下游政府←下游受害者。营造这个制约链条的目的是减少交易费用。为了理解这一点，让我们来比较目前的法律框架下实际存在的制约链条：上游排污者←下游受害者。在这个链条里，下游受害者要维护自己的产权——不受污染物侵害的权利，就必须证明以下两点：(1)自己受到了污染物的损害，(2)自己的损害与上游的某一个排污者的排污有因果关系。要证明第一点不难，而证明第二点比较困难，但这也不是主要问题，因为我国在民法实践上有“举证倒置制度”，免去了受害者举证的困难，把举证的责任转给排污者。但问题是，下游受害者还要面临以下种种困难和担心：第一，如果官司在排污者所在地法院审理，受害者担心地方保护主义对自己不利；第二，即使胜诉，异地执行难也是受害者担心的问题。这些问题从本质上就提高了交易的费用。
而在本文提出的新的制约链条下，首先受害者直接起诉当地政府。诉讼在本地发生，排除了异地执行和地方保护主义的问题，举证也相对简单：无须证明排污者是谁，只要证明受到了河水污染的损害，当地政府就得赔偿。其次，下游政府向特别法庭起诉上游政府，只要特别法庭证明上游流入下游的水不符合水质标准，则上游政府赔偿下游政府的损失，举证责任由上游政府承担，即除非上游政府能够证明下游政府没有受到这些损失，否则法庭支持下游政府的诉求。其三，受到下游政府潜在制约的上游政府，必定积极采取措施治理控制本地污染物向江河的排放。
显然，在这个链条的任何一个环节中，交易费用都比下游受害者直接起诉上游排污者的交易费用要小得多。
第二，政府不能又当裁判又当运动员，政府企业应退出污染治理产业。
目前许多城市的污水处理厂是政府办的，污水处理能力经常不足，有的城市已经向居民和企业征收了污水处理费，但污水处理厂却迟迟未建，民众意见很大。原因通常总是资金不足。一是政府财力有限，到处用钱，拨给环保部门用于建造污水处理厂的资金自然不足；二是没有别的投资来源，在各种利益集团的压力下，排污收费标准可能偏低，造成污水处理厂大多收不抵支，没有钱赚的生意，自然没有人愿意投资。为什么污水处理厂要由政府办？据说原因是私人办不便收费。但如果私人直接去收不方便的话，私人可以委托政府代收，所以看来收费问题不是真正的理由。真正的理由是法律把排污的产权交给了政府，也就是说，只有政府有权力收排污费，自然也只有政府才有可能办污水处理厂了。
为什么政府办污水处理厂所收取的排污费经常偏低呢？政府办污水处理厂，就等于是政府既当运动员又当裁判。既当裁判又当运动员，这个游戏就不公平，政府本身和游戏各方（排污者）都知道这个规则是不公平的，而政府又是理亏在先，因此，排污者就有机可乘了，具体表现就是排污者常常抱怨排污收费太高。
如果污水处理厂由私人兴办。那么，污水处理的收费可随行就市，由污水处理厂与排污者自主协商决定价格，这样，如果污水处理难度大，收费就贵，厂商们可能就会积极探索循环经济的生产模式（清洁生产），以减少污水的排放，降低由于污水处理而交付的费用；而对于分散的排污口，如个人生活用水的排放，政府负责建设排污管道及其存放，政府再与污水处理厂协商所存放的污水的处理价格。至于政府是否向个人排污者征收排污费，则由政府决定。（注：由政府决定的意思是说由一套机制来决定，例如，举行价格听证制度，或者通过立法程序确定收费标准，都是这样的一整机制。）
当然，如果偷偷超标排放的人越多，污水处理厂的生意就会越冷淡。因此，对于偷偷超标排污的单位或个人，兴办污水处理厂的投资者或者经营者（投资者的代理人），会有积极性指控（举报或起诉），这样，我们事实上创造出了一个新的与排污者对抗的利益相关者，而且这样的利益相关者通常比普通的污染受害者要强大得多。
第三，用政府规划的方式创立“卡伦堡”模式的生态工业园区难度很大。
政府可以动用“规划权”划出一块土地作为所谓的生态工业园区，但企业是否入住该园区，则是企业的事情。许多各种各样的“开发区”的失败经验告诉我们，想让由政府规划出来的生态工业园区成为真正的循环经济模式，成功的几率不大。原因是，一个规划中的生态工业园区，并没有解决交易费用、风险及效益等同题。具体来说，通过规划一个生态工业园区的方式来建设“卡伦堡”模式的循环经济，主要会面临以下两个方面的困难。
一方面是如何让符合循环经济要求的企业入住。政府如果采用审批的方式来保证入住的企业符合循环经济的要求，那么，如果没有合格的企业愿意入住时，政府怎么办？这种情况很普遍，毕竟，政府在选择入住的企业时，企业也会考虑入住后是否能赚钱。现在许多城市的开发区的入住条件显然要比循环经济园区的入住条件要简单得多，潜在的入住者要多得多，但还在苦苦等待企业的到来，可以想象，入住条件严得多、潜在对象却少得多的循环经济园区，将何时才建成？让这样一大片土地等待，在经济上是否合算？如果不合算，这样的园区是建不起来的。
另一方面，万一循环经济链条中的某一个企业出现了问题，整个循环就会崩溃，这是一种连锁反应，它使得循环经济园区的风险将“滚雪球”似地被成倍放大。考虑到巨大的风险，企业家们必定会很谨慎地考虑是否加入这个循环圈，他们的小心谨慎程度意味着建立这样的园区的难度。政府如果没有能力减少这种风险，这样的园区就难以建成。
第四，没有必要单独制定针对发展循环经济模式的优惠政策。
许多人认为发展循环经济模式需要制订优惠政策，事实上这样做是没有必要的。因为虽然享受优惠政策可以增加参与者的收益，起激励作用，但这些政策可以体现在环境保护的政策里面，没有必要单独制定一套优惠政策。
四、结束语
循环经济是一个美妙的经济发展模式，但要发展循环经济，我们面临许多困难，其中最主要的困难是循环经济模式的交易费用要比现行的经济模式大得多，风险也大得多。设法减少循环经济的交易费用与投资经营风险，是促进循环经济发展的基本思路。而政府需要做的事情是，建立有利于循环经济建立与发展的游戏规则——法律与政策，然后，做这一游戏的裁判，而不要做游戏博弈的参与者。在建立游戏规则时，注意从减少交易费用、降低投资者和经营者风险的角度去思考，换言之，这样的游戏规则应该是全方位的，它们应该分散在管理体制、民法、刑法、商法（经济法、税法、合同法）、诉讼法以及其他各种专门性法律上，而不仅仅局限在所谓的优惠政策上。游戏规则一旦建立，就要保持其稳定性，以帮助投资者确定正确的预期。
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