中国钢铁产业的集中度、布局与结构优化研究——兼评2005年钢铁产业发展政策，本文主要内容关键词为：产业发展论文,集中度论文,布局论文,中国钢铁论文,钢铁论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
钢铁业是国民经济的基础产业，是加快实现工业化的先导产业。举凡世界上成功实现工业化的国家，尤其是经济规模较大的国家，几乎是无一例外地优先发展了包括钢铁工业在内的基础产业，钢铁工业在这些国家的工业化进程中起到不可替代的作用（Reppelin－Hill,1999; Wu,2000）。一些国家曾经采用政府支持甚至补贴的办法，使本国的钢铁工业迅速成长，并在国际上处于优势的地位（Tansey,2005; Ohishi,2005）。钢铁工业属于资源密集型和资本密集型产业，钢铁生产的技术特点决定了规模经济在钢铁产业中的重要地位，可以说，规模经济是这个产业效率和竞争力的关键要素。从国际钢铁产业的发展历程来看，钢铁企业的联合、兼并和资产重组，向集团化方向发展是发挥专业化生产，实现钢铁产业现代化的需要，也是适应市场竞争的需要。与此同时，在优选的经济地理条件约束下，钢铁业的发展也有一个产能布局不断合理的发展过程。钢铁业的产业组织变迁，以及生产力布局的演化，又对该产业的结构形态产生正面优化或负面制约的作用。
钢铁产业又是一个相对古老的产业，任何产业政策的变化，都会对产业中的现存者和潜在进入者产生重要的影响。是促进竞争，还是维持现有竞争，或是照顾一些集团利益避免竞争，政府的政策也具有相应的功能。有研究证据表明，集团游说往往对产业政策的制定起相当的影响，在美国和英国，钢铁业的产业政策在一定程度上和政治集团利益有关。在集团游说的情况下，产业政策不一定以市场绩效为优先选择（Crompton,2003; Tansey,2005）。
中国已是世界钢铁生产大国，钢产量连续多年居世界第一，但产品质量和技术含量与发达国家相比还存在着较大的差距。中国钢铁产业在经历了几十年蓬勃快速发展的同时，也隐藏着严重的产业结构矛盾问题，产业集中度低和产能布局不合理是其中最为突出的两个问题。前者使得企业既无法实现规模经济收益，也制约了自身的技术创新，实际上是限制了国际竞争力的提升；而后者则导致了各地区低水平的重复建设，资源浪费严重，不符合产业效率的原则。中国钢铁产业的新增产能在最近几年得到迅速放大，并已受到国家宏观调控政策的限制，市场也呈现出较为严重的结构问题。2004年，钢材价格全年以涨价为主，到2005年下半年，价格全面回落，且降幅显著，再次显现出一个不成熟的产业和市场的特征。
二、中国钢铁产业集中度的演化
一般而言，在产业资源市场化配置的条件下，竞争和规模经济的效率优势会促使产业渐进式重组，部分企业的规模会越来越大，这时，若没有产业政策的限制，市场会从离散状态趋向相对集中的状态，一个直接的结果就是产业集中度的提高。但是，在市场竞争比较充分的情况下，我国的钢铁产业并没有呈现出集中化的态势。从1992—2004年中国钢铁产业四大厂商和十大厂商产业生产集中度（CR4和CR10）的变化中（图1）可以看出，钢铁产业的生产集中度总体不高，CR4和CR10这两个指标值在1992—2000年期间基本保持稳定，大致在30％和50％上下徘徊。虽然在20世纪末，上海宝钢联合并购了几家大型国有企业，建立宝钢集团，使产业集中度曾出现一次较显著的提高，但从2001年开始又呈现急剧下滑的趋势，到2004年，CR4值已跌至18.52％，比1992年下降了约12个百分点；CR10值也仅为34.77％，比1992年下降了约15个百分点。按照贝恩分类法①，显然，中国钢铁产业远远不能达到较为理想的“寡占型”市场结构。对于钢铁、汽车、造船这样的规模经济优先的产业而言，“寡占型”的市场结构具有更高的效率。从国际上钢铁业市场结构的演变趋势看，受技术进步因素和市场竞争限制减弱的影响作用，市场集中度的提高是其基本方向。2004年，世界主要国家的钢铁工业集中度CR4为：巴西99.0％，韩国88.3％，日本73.2％，印度67.7％，美国61.1％，俄罗斯69.2％，国际钢铁市场几乎都是寡占市场，有的甚至达到极高寡头垄断。中国钢铁业较低的集中度不仅限制了该产业的效率，而且削弱了钢铁企业作为买方在购买所需原材料、能源等资源时的谈判能力（中国在国际钢铁产业链中是铁矿石等原料的买方），加剧了原材料价格上涨的局势，从而增大钢铁产品的价格波动幅度，不利于钢铁产业的健康发展。
图1 1992—2004年我国钢铁产业生产集中度（CR4、CR10）变化
资料来源：经1993—2004年《中国钢铁工业年鉴》测算所得，2004年数据来源于《中国行业分析报告——钢铁工业》（2005）。
中国钢铁产业集中度不高，而且处于下降趋势，主要有三个方面的原因。一是大型企业内部积累和外部扩张缓慢，发展速度低于产业发展速度。如同马克思所说的，在市场的规模上，资本的积累远远赶不上资本的集中（马克思，1867）。值得一提的是，中国的钢铁企业资本积累过慢还有其自身的特殊原因，许多大型钢铁企业受一时市场利益的诱惑，在产业快速增长的时期脱离了钢铁主业，将稀缺的资本用于不可靠的多元化经营，特别是非相关的多元化经营。和国际上成熟的钢铁大型企业不同，国内众多钢铁大企业都有过“脱主业化”经营的历史或现状，比如，大型钢铁企业之一“首钢”就热衷于从事“造芯”等新兴高科技业务活动，在“脱主业化”经营的道路上走了很远，结果以失败而告终。② 二是市场准入壁垒低，企业进入过度。由于国内处于工业化的中期阶段，钢铁业的投入产出见效快，市场利益明显，在没有产业进入限制的情况下，短期内就出现大量产业新进入者的状况。而且，这一轮的钢铁产业扩张中，新进入者的主体基本上是民营经济。三是钢铁工业对本地的产业结构变化有重要影响，促进工业化的绩效比较明显，而且税收贡献大，地方政府从本地区利益出发，往往会积极新上钢铁项目或扩大钢铁生产能力，这在无形中对小规模企业也起到了保护作用。“九五”和“十五”期间，大部分省份都在加快钢铁工业的发展，共有19个省、区、市把钢铁产业作为自己的支柱产业，其结果是中国的钢铁产量高居世界第一，但产业集中度却在世界上处于较为落后的水平。
为进一步反映中国钢铁产业的集中度，监测该产业在空间上的离散性，我们增加采用产业空间集中度c[,i]这个指标来测定钢铁产业的地区分布集中程度。其测度模型为：
其中S[,ij]表示区域j的产业i占全国该产业的份额，n表示区域个数，c[,i]其实是变量S[,ij]分布的标准差。这个统计量的值越高，说明产业的空间集中度越低；统计值越低，说明产业的空间集中度越高。产业空间集中度实际上从一个侧面反映产业在空间上的集聚水平。空间范围取决于研究所需要界定的地理区划或以地理为基础的行政区划。本文以省为单位，测算全国的钢铁产业在省一级范围空间上的离散程度。
通过对近年来全国及各地区钢铁工业主要产品产量数据的测算，我们发现，我国钢铁产业的空间集中度也在明显下降，成品钢材、生铁、粗钢、焦炭、铁合金五种主要钢铁产品的c[,i]值从1999年起呈现逐年递增的趋势，并且2003年和2004年呈较显著的扩大（见表1）。
表1 我国钢铁产业空间集中度的变化
年份
1999 2000 2001 2002 2003 2004
成品钢材
0.0320
0.0332
0.0337
0.0340
0.0357
0.0357
生铁
0.0353
0.0352
0.0369
0.0371
0.0406
0.0407
粗钢
0.0340
0.0342
0.0341
0.0335
0.0370
0.0398
焦炭
0.0312
0.0322
0.0336
0.0334
0.0363
0.0382
铁合金 0.0309
0.0316
0.0339
0.0346
0.0372
0.0375
资料来源：根据历年《中国钢铁工业年鉴》数据测算所得。
这一结果表明，在市场的演进过程中，我国的钢铁产业并没有像国外那样演化出区域性的集聚态势，比如，德国的鲁尔区，美国的中北部地区，日本的京滨、阪神和九州三大工业区；相反，我国的钢铁产业在空间上更加离散了，呈现出地区间的逐渐均匀状态。其背后的真实情况是，基本上每个省（自治区、直辖市）都建立了一定规模的钢铁生产基地，生产要素受行政约束难以进行自由的流动和配置，空间距离的疏远增加了原材料和产品的运输成本，钢铁产业的集聚经济和资源合理配置难以实现。地区间产能的均匀化，表面上看减少了产品的远距离运输，但由于产品差异性和竞争的存在，在总体上实际增加了产品的运输成本。
三、布局现状与合理方向
产业布局是资源在空间配置的一种重要方式。从全世界范围来看，钢铁产业的空间布局主要是三种基本形式：一是靠近资源产地的布局，可称为资源依托型；二是临近运输港口尤其是大型海港的产业布局，可称为临海港口型；三是接近产品消费市场的布局，可称为市场邻近型。钢铁工业的早期布局表现一般是在靠近铁矿石和煤炭资源的地方建设钢铁企业，以节约运输成本。英国在工业化初期阶段，钢铁工业基本上集中在苏格兰地区，就是因为那里有大量的煤炭和铁矿石资源。随着工业化进程的深入，更是随着钢铁工业市场边界的扩大，尤其是资源和产成品市场的国际化，一些国家的钢铁工业在布局上开始向大型海洋港口附近集中，这样既充分利用钢铁生产所需的水资源，又能依靠海运条件进口铁矿和煤炭资源，产品用于出口也比较方便。经过多年的空间演化，日本的钢铁工业呈现出一种典型的临海型布局，以适应资源和市场都依赖国际的特殊性，绝大部分的钢铁企业分布在面向太平洋的带状工业区内，形成长达近1000公里的沿海钢铁工业带。市场邻近型的布局比较适合于国土面积较大、资源分布较为均匀的国家，这种布局有利于节约运输成本。美国的钢铁工业属于这种布局，主要是在钢材消费需求旺盛的地区就地建厂，以满足当地市场的需要。
从20世纪50年代初开始算起，中国的钢铁产业布局经历了50年左右的演变，基本可分为前后25年。前25年，也就是从开始实施第一个五年计划的1953年到临近改革开放的1978年，产业建设受前苏联的影响，布局主要采用资源依托型。新建的钢铁厂基本是选择靠近铁矿、煤矿等钢铁业资源的地区。例如，这一时期在辽宁的鞍本矿区扩建了鞍钢和本钢，在贵州的攀西矿区新建了攀钢（攀枝花大型钢铁联合企业），在北京、冀东矿区扩建了首钢和唐钢，在鄂东、鄂西矿区新建和扩建了武钢和湘钢等企业，这些新建或扩建企业构成了当时我国钢铁产业的基本格局。显然，这种布局不是市场化资源配置的结果，基本上是政府出于经济和政治战略上考虑而安排的。当时在内地大量安排钢铁布局，不仅因为那里有煤铁资源，而且也是为了平衡地区经济发展和备战的需要。后25年从1978年改革开放以来，一直到2004年，这一段时间是我国钢铁工业发展最快、布局情况最复杂的时期。市场机制开始发挥在资源配置中的作用，在布局上表现为临近沿海地区和靠近产品消费市场的企业开始大量涌现，逐渐呈现出一种沿海指向和市场指向型的布局特征。从另一种角度看，随着沿海地区工业化水平的提高，当地市场对钢铁产品的需求急剧膨胀，也刺激了这些地区钢铁工业发展快于其他地区。不过，值得指出的是，在后25年的布局演变中，并不单纯是市场在发挥作用，地方政府的“有形之手”也起到了相当的作用。出于经济利益的地方产业结构的考虑，地方政府在有条件的情况下都会把钢铁工业列为地区的支柱产业，加以优先发展。自20世纪90年代以来，尤其是近10年来，上海、山东、江苏、河北、广东等地都分别建立了或正在建设各自的钢铁生产基地。
目前，我国钢铁产业的生产力布局相对比较分散，产业布局方式既不适应铁矿资源结构的变化，也有悖于市场选择和环保优先的原则。本文根据《中国市场年鉴》的标准把我国划分为六大区域：华北、东北、华东、中南、西南和西北③，分别测算2004年各地区钢产量、GDP和固定资产投资占全国总量的比重。通过这种测算，可以在一定程度上看出不同区域的钢铁产量与消费量（用GDP和固定资产投资这两个指标来显示）之间的关系，从而间接观察钢铁产业布局的合理性。计算结果显示（如表2），华北地区是我国钢铁生产的主要基地，钢产量占全国比重的33.07％，但无论是用GDP还是固定资产投资指标来衡量钢铁产品的需求，该区域都不是钢铁的最大消费地。东北、西南、西北地区钢铁的生产与消费大体平衡，而华东、中南地区经济比较发达，钢铁消费量大，生产却相对不足，供需矛盾比较突出，所以最近几年钢铁项目上得最多的就是这两个地区。
表2 2004年我国六大区域钢产量、GDP和固定资产投资 单位％
地区 钢产量占全国经重 GDP占全国比重固定资产投资占全国比重
华北 33.0713.3214.75
东北 11.889.27 8.05
华东 30.2339.1740.26
中南 15.2925.0321.45
西南 6.64 8.57 9.63
西北 2.90 4.64 5.58
资料来源：根据《中国钢铁工业年鉴》（2005）测算所得。
为了进一步解释我国钢铁产业的布局现状，本文构造了一个回归方程来分析我国钢铁产业布局的影响因素。由于钢铁产业布局主要有资源依托型、临海港口型和邻近市场型三种，我们以2003年各省钢产量（QYGS）作为被解释变量，矿产资源（KCZY）、地理区位（DLQW）和国内生产总值（GDP）三个变量作为解释变量， 三个解释变量分别代表影响钢铁产业布局的三个因素：资源、区位和市场需求。其中，地理区位是名义变量，如果该地区区位沿海，则用“1”表示，否则用“0”表示。钢铁生产过程中的主要原料是铁矿石和焦炭，这两种资源的供给对钢铁产业分布格局影响最大。由于不同资源很难汇总，本文采用各省铁矿石和煤炭资源占全国比重之和来代表该地区的矿产资源禀赋。各地区铁矿石和煤炭的探明储量出自《中国统计年鉴》（2004），其他数据来自《中国钢铁工业年鉴》（2004）。计量方程和检验过程如下：
QYGS＝α＋β[,i]KCZY＋β[,2]GDP＋β[,3]DLQW＋μ
QYGS＝0.603GDP＋0.401KCZY－0.072DLQW
t值 （3.508*） （3.262*） （-0.457）
计量检验显示，拟合优度系数0.818，回归方程有着较强的解释力。JB统计量和White检验都拒绝有异方差的假设。通过t检验的变量是矿产资源（KCZY）和国内生产总值（GDP），地理区位没有通过t检验。其中，国内生产总值的标准化系数为0.603，大于矿产资源的标准化系数0.401。这说明当前影响我国钢铁产业生产力布局的主要因素是市场需求，其次是矿产资源，我国钢铁产业的空间布局基本属于市场指向型的，产出区位逐渐在向市场消费地集中，同时兼具资源依托型特征，临海港口型的特征则不明显。从华北、华东这两个钢铁生产的主要区域看，华北属于资源依托型，以河北、山西为典型；华东则基本属于市场接近型的布局，最为典型的是上海和江苏。
值得指出的是，我国铁矿石资源储量相对短缺，品质也不高，而且铁矿石过度开采对环境也有相当的破坏。从保护环境和可持续发展的角度出发，我国钢铁工业的发展在未来将主要依赖于从国外进口铁矿石，沿海港口城市作为大型钢铁企业的所在地有着运输上的优势，在很大程度上可以降低钢铁成本，应该是较为理想的产业布局所在地。相反，单纯以资源依托为特征的空间布局已经暴露出效率不高、破坏环境、导致区域产业结构单一等问题，逐渐不能适应我国钢铁产业发展的需要。本文采用钢铁工业总产值与投资总额的比值来衡量我国各地区钢铁产业投入产出效率，对三种不同类型的产业空间布局进行比较，结果发现④，2003年我国资源依托型地区钢铁产业投入产出效率的平均值为3.98，显著低于全国5.38的平均值；市场邻近型地区的这一数值达6.25；虽然除宝钢之外，我国还没有其他典型意义上的港口型钢铁企业，但沿海地区钢铁工业的投入产出效率最高，为6.36，不仅高于全国平均值，更是大大高于资源依托型地区的数值，证明临海港口型的空间布局是未来我国钢铁产业布局的合理方向。值得一提的是，当初上海宝钢选址在临近东海之滨的宝山县时，曾引起一场不小的风波。当时（20世纪70年代末）这个选址曾被批评为“洋冒进”、“不顾全国一盘棋”、“远离资源产地不经济”等，但历史证明，上海宝钢的选址与布局，是中国钢铁工业有史以来最具有经济效率的选址布局。而当初在攀枝花、鄂东、鄂西等矿区附近所在地新建的钢铁企业，则逐渐暴露出经济效益不高、污染环境等严重的问题。
四、国家产业政策的真正意义
2005年7月，国家发展与改革委员会公布了《钢铁产业发展政策》，这是中国钢铁工业的第一个产业政策，也是正式发布的一个明确的产业政策，自然引起各方的注意。新颁布的《钢铁产业发展政策》分别就政策目标、产业发展规划、产业布局调整、产业技术政策、企业组织结构调整、投资管理、原材料政策、钢材节约使用及其他相关问题作了阐述和规定，特别是把提高产业集中度和优化生产力布局作为产业政策调整的核心。出于对国家重要的产业政策的关注，以及为呼唤更加有效而合理的产业政策出台，从研究的角度出发，有必要就新出台的《钢铁产业发展政策》提出几点评论。
2005年《钢铁产业发展政策》无疑是要控制钢铁产业的规模，这也是产业政策的一个重要调控内容。但问题是钢铁产业的规模应该怎样控制？由谁来控制？依据什么来控制？从《钢铁产业发展政策》的文本上理解，钢铁产业的规模是通过国家制定规划来实现控制。该产业发展政策第一章第一条明确指出：根据我国经济社会发展需要和资源、能源及环保状况，钢铁生产能力保持合理生产规模，具体规模可在规划中解决。第二章第七条又明确，钢铁产业中长期发展规划由国家发展和改革委员会会同有关部门制定。也就是说，由政府部门制定发展规划，而发展规划又要规定产业的生产规模。但是，合理的生产规模总是和市场紧密相关的，政府部门能够准确地知道或预测市场需要多少钢产量？能够制定准确无误的产量规划吗？如果是，那市场上的生产和产品早就实现了“帕累托最优”，没有短缺和过剩。然而，我国从计划经济向市场经济过渡的历史已经证明，这种情况是不存在的。由于信息的不完全，同时也由于单凭政府的判断和决策难以做到最能增进社会福利，因而由政府部门做出完全符合市场实际需要的产能规划是不现实的，也是不可能的。其实，不仅政府部门做不到对合理产量规模的准确预测，其他任何人和机构都难以代替市场做出准确的预测。近几年之内，不知道有多少个权威或不权威的机构作过关于中国钢产量和钢铁消费的预测，但结果全都是错误的。
《钢铁产业发展政策》还明确规定了企业的任务，内含企业生产规模受行政批准之意。该政策第二章第八条规定，2003年钢产量超过500 万吨的企业集团可以根据国家钢铁产业中长期发展规划和所在城市的总体规划，制定本集团规划，经国务院或国家发展和改革委员会进行必要衔接平衡后批准执行。这一条连续用了“衔接”“平衡”“批准”“执行”等词语。实际上，政策已经规定企业的生产规模需要得到政府部门的批准，因为在同一条中还有这样的规定：（企业）规划内的具体建设项目国家发展和改革委员会不再审批或核准。但是，这必须是经过行政部门“进行必要衔接平衡后批准”的企业规划，如果不是，由于规划尚未得到批准，自然就难以免除行政部门的审批或核准了。产业政策原本应是引导产业发展方向，保护产业整体利益，协调产业与环境和其他产业发展的关系，直接规定企业的行为，尤其是企业的生产行为，应是产业政策尽力避免的。
已经生效的《钢铁产业发展政策》为了提高产业集中度，明确规定：要通过钢铁产业结构调整，实施兼并、重组，扩大具有比较优势的骨干企业集团规模，提高产业集中度。提出“到2010年，钢铁冶炼企业数量较大幅度减少，国内排名前10位的钢铁企业集团钢产量占全国产量的比例达到50％以上，2020年达到70％以上”。还规定：“到2010年，形成两个3000万吨级，若干个千万吨级的具有国际竞争力的特大型企业集团”（第一章第三条）。从现在起到2010年，如果中国能够形成一批具有国际标准的规模经济的钢铁企业集团，对于产业组织优化、产业结构优化肯定是有好处的。但是，作为产业发展政策，应该如何规定以及要不要具体规定企业的数量和企业的经营规模却是一个值得深思的问题。明确规定企业的数量和企业的经营规模，无论这种规模多么具有经济意义，实际上还是政府代企业决策，不符合市场经济的本意。另外，政府通过产业政策方式，规定政府要求达到的经营规模，不仅对市场中的企业采用有形的手进行重新配置，而且在事实上默认现有市场的格局。即生产规模已经接近政府的目标规模，便可以得到政府政策的支持；而现在生产规模难以接近政府的目标规模，即便生产效率高、技术改进快、长期竞争力强，也无法得到产业政策的支持，甚至有可能被政府偏爱的特大型企业兼并或重组。因为《钢铁产业发展政策》一方面“支持具备有条件的联合重组的大型钢铁企业通过结构调整和产业升级适当扩大生产规模，提高集约化生产度，并在主辅分离、人员分流、社会保障等方面给予政策支持”（第五章第二十一条），另一方面又规定：“钢铁企业跨地区投资建设钢铁联合企业项目，普钢企业上年钢产量必须达到500万吨及以上，特钢企业产量达到50万吨及以上。非钢铁企业投资钢铁联合企业项目的，必须具有资金实力和较高的公信度，必须对企业注册资本进行验资，提供银行、会计事务所出具的验资和企业业绩证明”（第六章第二十三条）。这种规定实际上是杜绝了现在规模较小的企业和市场以外的企业对市场现有的大企业展开竞争，现有的大企业自然是产业政策的最大利益既得者。这不禁让人想起一句在市场中流传很广的话：宝钢和鞍钢就是那两个3000万吨级的企业，将会受到特别的保护。事实上，《钢铁产业发展政策》在规定产业区域分布时，已经暗指宝钢和鞍钢两家企业具有国际竞争力，支持和保护的倾向十分明显（第五章第十九条）。
钢铁产业本来是竞争性较强的行业，不应对某一类别的利益集团给予特别的支持和保护，无论其目前的规模有多大，但遗憾的是，现行的钢铁产业政策明显有照顾现有体制格局的倾向，实际上是照顾国有企业的倾向，基本上排斥了外资企业和民营企业与国有企业竞争的可能性。2004年钢产量达到500万吨以上的企业共有15家，其中绝大多数是国有企业。产业政策还规定，“境外企业投资国内钢铁行业，必须结合国内现有钢铁企业的改造和搬迁实施，不布新点。”这就意味着，国内的钢铁企业，尤其是大型国有钢铁企业，只要不改造搬迁，就不用担心因竞争力问题而被外资企业兼并或重组。虽然产业政策中提到鼓励包括民营经济在内的各类社会资本通过参股、兼并等方式重组现有的钢铁企业，但由于现有的具有规模优势的钢铁企业基本上是国有企业，属于民营资本的钢铁企业，产能的扩充首先必须要在规划上得到政府部门的批准；目前主业不是钢铁业的民营经济企业，进入该领域“必须具有资金实力和较高的公信度，必须对企业注册资本进行验资，提供银行、会计事务所出具的验资和企业业绩证明”，实际上是遇到难以逾越的进入壁垒（较高的公信度如何测度？作为国家产业政策，又何必管到诸如银行、会计事务所出具的验资和企业业绩证明这样的细节？）。虽然产业政策的意义之一就在于淘汰过多的缺乏规模经济的企业，但这种机制是以公平竞争为前提的。政策可以允许现有的大企业兼并小企业，但不应给予特别优惠条件；政策也应当允许有优势的较小企业通过联合重组，去兼并没有竞争力的大企业。关键是看哪个企业真正具有竞争力，而且是长期的竞争力，这是市场经济的基本法则。
从理论上讲，产业政策是为了实现结构优化的一种手段，但在实践过程中，如果产业政策忽视了市场规律，反而会成为结构失衡的主要原因。而且，任何一项产业政策的执行，都要涉及到大量的协调问题，一旦协调成本过大，制定出来的产业政策最终可能无法得到有效执行。产业政策能否发挥显著作用取决于以下几种因素：产业政策手段发挥作用的基础是否具备；政策手段本身的效力是否充足；是否存在逆向发挥作用的力量；产业政策的执行过程是否恰当（江小涓，1996）。如果产业政策只看到了产业内部的结构问题，而忽视了比结构问题更大的经济系统问题（如市场机制），把起市场信号作用的产业政策当作直接调整微观经济的手段，最后产生的结果可能并非是产业政策本意要达到的结果。另外，政府在运用经济政策方面，应当把即时的调控做法和长期的产业政策区分开来，在不同条件下采用不同的手段和具体政策。《钢铁产业发展政策》制定和出台的一个重要背景是全国各地上了很多的钢铁项目，造成煤、电和运输的全面紧张，为了缓解结构矛盾，同时也是为了避免出现严重的产能过剩，国家及时实施调控政策，控制了钢铁产能的无限扩大。作为宏观调控的一个重要措施，对钢铁产业的过度扩张实行限制无疑是正确的。但是，产业政策在功能上应和调控政策有所区别，应更加注重宏观性、导向性和长期性，尽量减少对微观层面的直接干预，这也是产业政策的真正意义所在。否则，我国的众多产业就难以摆脱始终存在的扩张、限制、再扩张、再限制的低效率而无序的怪圈。
注释：
① “贝恩分类法”是目前国际上比较流行的一种产业结构划分方法，即行业集中度CR4（前4名最大公司产量占全行业产量的比率）＜30％，则该行业为竞争型；CR4≥30％，则该行业为寡头垄断型；65％＜CR4＜75％为高集中寡头垄断型；CR4≥75％为极高寡头垄断型。
② 首钢在主业之外，曾用了4年的时间寻求新的发展主业——芯片研制和生产，计划投资110亿元，但最后的结果是宣布放弃该项目。《21世纪经济报道》曾经对首钢“造芯”的过程及其失败做过长篇报道，可参见相关报道。
③ 华北包括北京、天津、河北、山西、内蒙古；东北包括辽宁、吉林、黑龙江；华东包括上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东；中南包括河南、湖北、湖南、广东、广西、海南；西南包括重庆、四川、贵州、云南、西藏；西北包括陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆。
④ 根据我国各地区的国内生产总值和本文测算的矿产资源储量，我们把两组数据中数值最大的8个省、直辖市和自治区（上四分位数）归为典型的市场需求型和资源依托型地区。
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