以深化改革突破发展困局——我国农村改革的回顾总结与发展选择，本文主要内容关键词为：困局论文,深化改革论文,农村论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从党的十一届三中全会至今，中国改革开放已经走过30年历程。站在历史的高度，深刻总结农村改革的历史经验，准确分析和判断当前形势，深入研究深化农村改革的主要策略，具有重大现实意义。
一、30年农村改革的主要成就和基本经验
中国的经济体制改革是从农村改革拉开序幕并逐步推向高潮的，农村改革的主要创新和进展，不仅实现了自身的飞跃，而且对整个国民经济的全面发展发挥了极其重要的推动和支撑作用。
把握中国农村改革的重大历史脉络和线索，可以清楚地看到，农村改革进程是以几个方面的重大突破启动并不断向前推进的。
1.实行家庭联产承包责任制，重构并不断完善了农村经济的微观基础
1978年1月，四川省广汉县金鱼公社率先实行“包产到户，联产计酬”的农业生产责任制；1978年12月，安徽省小岗村的18户农民摁血手印签“生死四契约”，分田到户；1979年秋，四川广汉县向阳公社摘掉人民公社的牌子。由此，家庭联产承包责任制在全国范围得到快速推广和完善。家庭联产承包责任制不仅重构了农村微观经营基础，并且通过“交够国家的，留足集体的，剩下就是自己的”的新的分配模式，极大地激发了农民的生产积极性，我国农产品长期短缺的状况得到迅速改变，在此背景下，中国农业一举摆脱长期停滞不前的困境而进入了一个黄金发展时期。
2.改革农产品统购统销流通体制，全面启动了农业的市场化进程
实施家庭联产承包制虽然在生产领域发挥了十分显著的政策绩效，但却不能改变农产品统一低价收购对农民利益的严重损害。计划经济体制下形成的农产品统购统销体制，抑制了市场需求对生产的导向作用。通过80年代中期相继实施的农产品购销体制改革，逐步全面开放农产品收购市场。这一重大改革不仅使农民更完整地获得了生产经营自主权，而且在真正意义上启动了农业的市场化进程，从而为中国农业突破计划经济体制束缚实现此后的持续稳定发展奠定了不可缺少的重要制度基础。
3.促进以乡镇企业为主体的非农产业加快发展，培育了多元化农村经济主体
旧体制之下我国长期实施的“重工轻农”的非均衡发展战略以及城乡分割的户籍制度，使得农业与工业发展之间出现了巨大的差距，农民始终被排斥于工业化之外，无法参与并分享工业化和城市化的利益，同时家庭联产承包责任制释放出的巨大生产力让农村劳动力的“隐性失业”日益显化。在此条件下，农村改革的重心转为从政策上支持以乡镇企业为主的农村非农产业快速发展，从20世纪80年代中期开始，中国乡镇企业异军突起，总产值占到农村社会总产值的半壁河山，对转移农村剩余劳动力，增加农民收入，促进农村工业化进程发挥了十分重要的作用。与此同时，大量私营企业、个体工商户等不同经济主体蓬勃突起，进一步增强了农村经济活力，极大地促进了农村经济的繁荣。
4.创新支持农民离土进城的政策，开创了农村劳动力多元化流动就业的新格局
在农村剩余劳动力转移矛盾不断加大的背景下，允许和支持农民离开土地进城务工经商政策的实施，在很大程度上解除了对农民的流动禁锢，使农民可以脱离土地寻求新的发展机会，从而促进了农村剩余劳动力流动，引发了全国范围内波澜壮阔的“民工潮”的涌动。“民工潮”的大规模兴起，表明城乡之间生产要素长期隔绝格局得到了实质性改变，一方面扩大了农民的就业空间，推动了农村多元就业格局的形成，拓宽了农民的增收渠道。另一方面有力地冲击并削弱了传统的城乡分割的二元结构，有效地促进了经济转轨下城乡要素的合理流动，以独特的方式加快了我国工业化和城市化的历史进程。
5.全面推进农村税费改革，从根本上实现了减轻农民负担的政策目标
严重向城市倾斜的传统经济发展战略，必然导致农民负担日益加重，并逐步成为农村社会的一个不稳定因素。在此背景下，安徽和四川按照“三个取消、两个调整、一个改革”的基本内容，在2001年先期启动了农村税费改革试点工作，此后又根据“人人减负，户户受益”的指导思想，在全国全面推开税费改革工作；2005年正式宣布在全国范围内停止征收农业税及附加税。税费改革的重大意义不仅在于取消了延续两千多年的“皇粮国税”，还在于从根本上改变了新中国成立以来通过索取农业剩余实现工业化的非均衡化的发展道路。农村税费改革有效调整了国家、集体和农户之间的利益关系，从根本上减轻了农民负担，推动了乡镇机构精简和职能转变。
6.实施城乡统筹发展战略，初步构建了以工促农、以城带乡的发展机制
在我国总体进入工业化中期阶段之后，贫富悬殊、城乡和地区差距拉大等问题逐渐凸显，“三农”问题已经不能单纯依靠农村自身的改革和发展得到解决。正因为此，党中央、国务院提出了统筹城乡发展和建设社会主义新农村的重要战略部署。通过实施一系列强农惠农措施来推进城乡统筹发展，加快新农村建设步伐。由于我国已经具备实施工业反哺农业、城市支持农村的基本能力，实施统筹城乡发展战略的实质，就是通过调整国民收入宏观分配格局，合理校正长期以来以工业和城市为中心的经济增长模式，真正实现以工补农和以城带乡，进而推动城乡经济社会协调发展，已有的实践充分表明，深入实施统筹城乡发展战略已经初见成效，对逐步改变城乡非均衡发展现状，全面建设小康社会都发挥了十分重要的作用。
从中国30年农村改革的成功实践中，可以总结出以下重要经验：
(1)始终坚持保护农民根本利益。改革是一个利益重新分配的过程，不可避免会遭到既得利益者的强硬反弹，使改革进程面临阻力。我国农村改革能够稳步推进并取得巨大成效，其最重要的成功之处就是始终坚持保护和实现农民的根本利益，无论是家庭联产承包责任制，还是农产品统购统销流通体制改革，以及此后的税费改革，每一次改革都是赋权于民、让利于民、还利于民的过程。
(2)始终坚持发挥农民的主体作用。农民是农村改革最重要的利益主体，充分发挥农民的主体作用，是确保农村改革顺利推进的首要条件。不论是早期推行家庭联产承包制，还是当前推进城乡统筹发展，都高度重视坚持以尊重农民意愿、农民首创精神为基本前提，通过制定一系列惠民政策充分激发了广大农民追求自身利益和改善农村面貌的积极性，通过增强农民的发展能力来推动改革的深入发展。
(3)始终坚持市场化的改革取向。农村改革的基本取向是促进成从计划体制向市场体制的转变，这是来自农产品统购统销流通体制和大力发展以乡镇企业为主体的非农产业的直接经验。30年农村改革的基本经验在于在促进农村发展中必须合理界定政府的作用空间，有效发挥市场配置资源的基础作用，促进城乡产品和生产要素充分流动，构建以市场为基础的新的农业发展机制，坚定不移地坚持农村的市场化进程。
(4)始终坚持以改革求发展的基本选择。农村改革面临着调整利益关系的复杂而艰巨的任务，需要不断的攻坚克难，在此过程中，必然会因各种障碍存在或者因改革方案不完备而面临各种困难，乃至遭遇挫折。但农村改革的成功实践表明，面对因改革而产生的各种错综复杂的矛盾，倒退是不会有出路的，改革中的问题只能通过进一步深化改革加以化解，我国农村改革不断向前发展的过程，实质上就是不断以改革求突破、以改革求发展的过程。
(5)始终坚持城乡协调均衡发展。现代化的过程从一定意义上说就是城乡互动的过程，其主线就是城乡资源的重新优化配置，只有如此才能实现国民经济的良性互动。农村改革的实践充分证明，城乡二元结构是制约中国农村发展的根本性制度障碍，如果改革只是局限在农村内部，就农业谈农业，就农村谈农村，是不可能从根本上解决城乡差距不断扩大的三农矛盾的。因此，在中国整体步入工业化中期之后，农村改革的重点转向更加注重坚持城乡均衡发展。更加重视从宏观上调整城乡关系。现实表明，这一发展战略的重大调整是十分有效的，在探索构建以工促农、以城带乡的长效机制方面，我们已经实现了初步的、但却是极其重要的突破。
二、当前制约农村发展的突出问题
当前，我国农村改革和发展已经进入了艰难的攻坚阶段，面临着的一系列深层次矛盾和突出问题需要进一步化解，深化农村改革任重而道远。
1.农村土地制度改革滞后
主要有三方面突出矛盾，一是在大量农业劳动力外流和土地承包经营权流转不畅背景下，超小规模农户经营的局限性日益凸现，农地粗放经营和荒芜现象日趋加重。二是农村集体建设用地利用缺乏有效制度规范，不能以合法途径进入工业化和城市化进程，而隐性市场的大量存在，又加剧了利益流失和管理失控，使这方面的矛盾不断趋于尖锐。三是土地征地补偿制度还存在重大缺陷，不仅对被征地农民的补偿标准仍然较低，更重要的是安置失地农民的政策重心的选择普遍短期化，偏重于提高补偿标准和改善居住条件，而对解决社会保障和就业等事关未来生计的问题则明显忽视。
2.农村金融体制改革尚未破题
农村金融体制改革是农村改革中最为滞后的领域。突出表现是金融资源在城乡之间的分布严重不均，农村金融机构数量偏少且总体上表现为收缩趋势，农村资金稀缺却大量流失。加之农村金融产品单一，信贷抵押制度不完善，金融供给与金融需求错位矛盾十分突出。同时，农村金融市场的监管体制存在明显缺陷，民间金融基本游离于监管之外，不仅自身生存和发展十分困难，而且不可避免地会对农村金融市场的正常秩序带来一定冲击，产生负面影响。现代农业的推进正不断增大其对金融资源的依赖性，而农村金融改革的严重滞后对使农村金融抑制的矛盾比以往任何时候都表现得更为尖锐。
3.农村“空心化”矛盾趋于显现
工业化和城市化不断加速的过程，同时就是农业劳动力不断转入非农产业和农村人口不断向城市集中的过程，中国农业和农村的现代化必须依赖于大量减少农民。但是，如果这一劳动力转移和人口集中的过程长期保持非均衡状态，流出的都是青壮年和素质相对较高的人口，则必然带来农业“老龄化”和农村“空心化”严重后果。发展现代农业和推进新农村建设势必因严重缺乏人力资本支撑而举步艰难。由于农业比较效益仍然偏低，惠农政策的激励效应表现并不如意，农村“空心化”现象有愈演愈烈之势。在外出劳动力集中的农村地区，只要离开农村主道，农村村落萧条的景象比比皆是。
4.农村基础设施建设严重不足
尽管近年来大幅度增大了投入，但是从总体上看农村农田水利、路、水、电等基础设施建设仍然严重滞后，矛盾还十分突出。一是因为原有基础差，历史欠账多，难以短期改变。二是部门分割条件下的行政性主导投资方式效率低下，层层截留，中间利益流失严重。三是税费改革中关于农村社区内小型公共型基础设施建设通过农民“一事一议”方式解决的政策设计有明显缺陷，很难操作。此外，当前农村基础设施建设中存在的一个带普遍性的问题是政府行政主导，农民参与度低，对项目选择、实施、管护缺乏作为利益主体应有的基本的话语权，因而不仅农村基础设施建设同样较多地存在供给与需求错位的问题，并且导致已建成的农村基础设施大多的后续管理机制难以有效的建立和运行。
5.粮食安全的压力有所加大
始于2007年的粮食涨价以及由农产品价格上涨拉动的物价的较大幅度的上涨，在一定程度上全面敲响了我国粮食安全的警钟。现实表明，除了国际粮食价格大幅上涨和需求因素刚性增长之外，我国粮食安全挑战主要来自以下几个方面：一是工业化和城市化的快速推进导致大量良田被占用；二是农业效益低下导致耕地利用粗放矛盾加剧；三是自然灾害频发导致粮食供给能力下降。对粮食安全问题的严峻性，还需要高度关注如下三点：第一，由于农户家庭储粮呈显著减少趋势，其原有的分散和减弱粮食安全压力的作用趋于降低，这可能进一步放大粮食安全的矛盾。第二，国有粮食部门购粮困难，库存降至历史低点，保障粮食供给和平抑粮食价格的能力明显下降。第三，粮食直补、农业生产资料综合补贴、良种补贴和农机补贴虽然补贴水平有了较大幅度提高，并且均能补贴到户，受到农民广泛欢迎，但并不足以弥补比较效益之差，对大多数一般经营规模农户能否产生足够的生产激励仍是一个疑问。更重要的是，现有主要按承包地面积平均发放补贴的方式，补贴的只是土地承包者而非实际生产者，不仅实施的政策成本高，而且对通过土地适度集中提高利用效率起的是反向调节效应，在一定程度上使耕地粗放经营和撂荒现象变相得到了政策支持，从而产生不利于增大粮食供给的结果。
6.农村行政管理体制改革滞缓
尽管我国农村行政管理体制改革已经进行了多样化探索，在乡镇合并、机构调整、人员分流等方面取得了一些重要的阶段性成果，但是改革涉及的许多关键性问题还没有解决。首先，乡镇基层政府仍然机构庞大，主要承担的依然是行政性管理职能，提供公共产品和公共服务的能力严重不足。其次，税费改革后多数乡镇已丧失其经济基础，只能主要依靠有限的财政转移支付维持正常运行，加之原有债务无法化解，运转十分困难。就总体而言，进一步加快推进农村行政管理体制改革，是当前全面深化农村综合体制改革所面临的最紧迫的任务之一。
三、进一步深化农村改革的政策选择
当前农村发展面临的诸多困难和障碍，从根本上看，最迫切需要的认清问题，找准症结，理清思路，以深化体制和机制改革为主线，寻求对当前发展困局的重大突破。为此，提出如下五点政策建议：
1.稳步推进农村土地制度改革
尽管当前农村土地制度改革要求已十分迫切，但必须谨慎选择，稳步推进。从现实出发，可以考虑先期推进农村承包地和农村集体建设用地的产权制度改革，以期构建更有效率的流转机制，显著提高农村土地的利用效益。
由农业比较效益低引发农业劳动力的大量外出，进而导致耕地粗放经营现象不断有所发展，这是当前农业面临的严峻挑战。但从另一角度看，这又是农业突破现实困境的重要机遇。关键是必须充分利用当前土地流转成本相对较低的契机，推动多元主体的土地适度规模经营迅速发展，为促进现代农业发展创造必须的土地基础。因此，农村承包地产权制度改革的重心包括：一是对农户承包地重新确权颁证，进一步明晰承包地的物权性质，以此为基础建立新型土地股份合作组织。二是建立县级农村承包地经营权流转中心，促进农村承包地经营权能够以市场需求为指向在更大范围流转，以农村承包地经营权资本化为依托推进土地适度规模经营合理发展。
农村集体建设用地产权制度改革的核心是创建其市场化的制度基础和建立合理的土地增值收益分配机制。改革的重点同样是首先确权、颁证、赋能，进而建立县级农村集体建设用地交易中心，促进其依法流转。同时明确集体建设用地增值收益分配准则。从政策上允许农村集体建设用地可以直接进入市场实现流转，应是从制度上解决保护农民土地利益这一老大难问题的治本之策。
农村土地产权制度改革的基本取向是“完善权能，放开产权，管好用途”，必须强化土地利用规划的权威，通过严格的用途管制，防范和控制农村土地产权流转可能产生的各种问题。
2.全面深化农村金融体制改革
深化农村金融改革应重点从三个方面展开：
一是继续加大农业银行、农业发展银行、农村信用社等农村正规金融机构体制改革力度，完善体系，合理分工，提高效能，进一步挖掘体制潜力，增强农村金融供给能力。二是实施农村地区放宽金融机构准入的政策，在条件具备地区试点和推广村镇银行、农村小额贷款机构、农村资金互助合作组织等社区金融机构，给予有效的政策支持，充分发挥其体制和机制优势，更好地满足政策性金融和商业金融难以覆盖的农村弱势群体的金融需求。三是探索和创新农村贷款机制，从农村金融需求来看，广大农户由于其缺乏抵押物，很难从正规金融获得资金支持。因此，要创新符合农村特点的贷款担保机制，推广和发展农村各类联保模式，特别是要扩展贷款抵(质)押品的范围，推行土地承包权、林权、农作物、牲畜、基础设施、宅基地等抵(质)押方式，更有效地满足农村内部的金融服务需求。
3.创新农村基础设施发展模式
农村基础设施建设总体水平落后，已经构成农村发展的瓶颈性矛盾，必须下决心调整投资重点，实施优先发展战略，突出发展模式创新，实现根本性突破目标。
首先，应当在加大财政支持力度基础上，更注重投资方式创新，专项投资，企业运作，政府监管，以市场化运作方式提高财政资金的投资效率。
其次，要进一步完善农村社区内部“一事一议”制度，关键是必须明确利益边界，以利益机制为基本导向更充分地调动农户参与社区内小型生产和生活设施投资的积极性。并强化社区参与式管理模式建设，构建以农民为主体的长效管护机制。
再次，还必须多元化开辟市场渠道筹集资金，弥补财政资金的不足，一是发行农村专项基础设施建设债券、有偿筹集建设资金。二是拍卖农村基础设施系统使用权、经营权或冠名权，筹集建设资金。三是以减税让利方式激励企业进行农村基础设施建设投资，拓宽社会资金进入渠道。
4.突出重点推进乡镇机构改革
一是分类推进乡镇机构改革。对经济基础较好，财政实力较强的重点镇，应当强化其作为一级政府的发展职能，坚持“乡财乡管”的财政管理模式，强镇扩权，进一步增强乡镇的经济发展能力，使之能有效承担发展经济与公共管理的双重职能。对大多数一般乡镇，由于取消农业税后作为一级政府已失去基本的经济支撑，运行过程主要依靠上级政府的财政转移支付维系，因此，其改革方向的选择应是着力推进职能转化，使之逐渐向县级政府派出机构转变，突出其公共管理和公共服务职能。
二是推动不同类型农村社区组织的重构与建设，构建新的管理成本更低的乡村治理模式，使之通过与地方政府的合作和竞争来部分地承担农村公共品供给的职能，改变地方政府提供公共品的垄断性特权，构建农村公共品的多元化供给体系。
5.合理调整现行农业补贴政策
现有农业补贴政策的主要缺陷是将对农民的利益补偿和对农业的生产激励两大政策目标相互混淆，因此导致政策绩效受到明显限制，在以普惠式的利益补偿方式得到广大农民充分认同的同时，调动实际农业生产者积极性的作用却大打折扣。在严格意义上，现行农业补贴政策更多的表现为惠农民政策，而非强农业政策。鉴于当前城乡差距仍然较大，以工补农和以城带乡具有客观必要性。与此同时，在粮食安全压力继续加大背景下，农业补贴政策目标必须更加明确和有效，必须对实际生产者产生更直接和更强烈的扩大生产规模的政策信号。由此，建议将现有四大农业补贴合并为两个部分：
一是基本性农村补贴。建议将现有四项农业补贴总额的60%用作基本性补贴，以拥有土地承包地的农民为补贴对象，按承包地面积平均发放，主要体现对全体农民的利益补偿。与一些地方正在探索建立的农村社会保障体系相结合，也可以考虑将这部分补贴直接进入农民的养老保险和医疗保险账户，更好地发挥这部分补偿资金的效用。二是生产性农业补贴。建议将现有四项农业补贴总额的40%用作生产性补贴，以实际经营耕地的生产者为补贴对象，主要按实际生产规模提供补贴，以此体现对生产者扩大农业生产规模的经济激励。由于对保障粮食安全而言最重要的是政府必须掌握足够数量的商品粮，以保障供给和平抑粮价。还应划出一部分专项资金，用于国有粮食部门收购粮食时对生产者的直接补贴。合理调整现行农业补贴政策总体上并不会减弱补贴性惠农政策的绩效，但在具体操作上会面临如何核实实际生产规模和防止粮食部门凭借权力寻租等较为复杂的问题，尽管如此，只要从实际出发设计可行的政策方案并先行试点，推进这一政策调整就并非是不可为之的。