关于财政周转金的本质及政策取向的探讨，本文主要内容关键词为：周转金论文,取向论文,本质论文,财政论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，随着我国社会主义市场经济建设的逐步深入，财政职能的转换，财政周转金的运用也在整体上迅速壮大起来。这部分资金的有效使用，强化了各级政府的宏观调控职能，贯彻了国家的产业调整政策，优化了资源配置，对国民经济发展发挥了重要的支持作用。1996年根据财政部提出的“控制规模，确定投向，健全制度，加强监督”的总体要求，我国自上而下对财政周转金进行了全方位的清理整顿，财政周转金管理中存在的一些问题充分暴露出来。造成这些问题的原因既有管理制度不健全的因素，也有对财政周转金的本质认识不清、政策取向不规范的因素。因此，科学界定财政周转金的本质，辨析模糊认识，对重新确定促进周转金规范发展的政策具有重要意义。下面，笔者将就财政周转金的几个重要问题发表自己的粗浅看法。
一、财政周转金的本质界定问题
财政周转金是一种什么性质的资金？它的存在是否会影响正常的金融秩序？要弄清这些问题就必须把握住财政周转金的真正含义，明确界定财政周转金的本质及其在国民经济中所处的地位和发挥的作用。
（一）财政周转金的本质。
我们认为，财政周转金是由财政部门筹集并管理，按照信用原则支配使用的财政性资金，它是市场经济条件下财政宏观调控职能的延伸。从这个定义中，我们不难得出结论，财政周转金本质上是一种财政性资金。其理由主要有两个方面：
第一，从财政周转金的起源上看，财政周转金主要是由财政预算资金转化而来的。财政周转金的形成分两个阶段，一是周转金的雏形阶段。50、60年代我国将部分财政预算资金改为小型技措贷款，主要用于企业的技术改造，收取低于银行利率的利息。这种方式的尝试调动了企业技术改造的积极性，实现了财政性资金的周转使用，相应提高了财政资金的使用效益。60、70年代财政把一部分支农支出拨给农业银行作为支农周转金，通过农村信用社低息贷给农业生产部门，作为支援农业生产发展的一种有效投入形式。二是周转金的正式形成阶段。70年代后期，各地区先后对财政支出进行了改革，鉴于支援农业生产支出中的大部分支出直接经济效益十分明显，有偿使用条件已经成熟，于是将这部分无偿拨款改为有偿资金周转使用，至此正式确定了支农周转金，形成我国财政周转金的雏形。此项改革大大改善了我国农业生产条件，加速了农业技术推广，加强农业产前、产中、产后服务体系。改革开放以后，顺应市场经济发展的客观要求，财政周转金的数量、范围逐步扩大，财政部门先后恢复建立了支持农业、工业、商业、文教企业及不发达地区发展等方面的财政周转金和其他各种专项基金，标志着我国财政周转金运营进入了一个新的快速发展阶段，形成多样化的格局，对扶持国民经济重点产业发展，培植财源，促进社会主义市场经济健康、快速、协调发展发挥了重要作用。
第二，财政周转金的主要来源仍是财政预算资金。目前财政周转金的主要来源渠道包括：一是财政预算内拨款；二是回收以前年度的财政周转金；三是预算拨款过程中形成的间歇资金；四是预算外资金的沉淀部分；五是向银行或其他非银行金融机构拆借资金。以上前四项均属于财政性资金，在目前财政周转金中占有绝对优势。所以，财政周转金的财政资金性质没有发生变化。
由此可见，财政周转金起源于财政无偿拨款，其资金来源的主要渠道也是财政预算内拨款。它在性质上与其他财政资金无异，只不过在使用方法和手段上有所不同。因此，财政周转金的本质仍是财政资金，我们不能因为其有偿使用的资金运用形式而对其本质产生模糊认识。
（二）对财政周转金的地位和作用的再认识。
以前理论界对财政周转金的地位和作用有一种普遍的提法是“拾遗补缺”。笔者认为，这种提法有欠妥当。所谓拾遗补缺，意味着财政周转金是一种随意性很大的资金，投放方向是不确定的，同时也是一种可有可无的资金。其实，财政周转金在国民经济中发挥着重要的作用，而并非仅仅表现在“拾遗补缺”上。财政周转金虽然是财政信用的一种表现形式，但它实际上却是介于一般财政拨款和银行信贷资金之间的一种资金，它兼顾了两种资金的优点，具有二者无法比拟的优越性。财政周转金的作用范围也正介于两种资金之间，是这两种资金所无法达到或这两种资金在这一范围内无法实现资源的最优配置。因此，财政周转金的作用并非仅仅在于“拾遗补缺”，而是可以起到银行信贷资金和一般财政支出所达不到的作用。首先，与一般财政拨款相比，虽然都属于财政资金，但二者的作用却有着比较明显的差别。一般财政拨款以无偿拨付的形式来分配资金，并不追求资金的回报，主要用于那些社会效益很大而几乎没有经济效益的项目中。而财政周转金则用于那些以社会效益为主，同时还具有一定经济效益的项目中。对于这些项目，如果采取一般财政拨款的形式投入资金，资金的使用效益很难保证，资源的配置也很难达到优化状态。其次，与银行信贷资金相比，财政周转金所发挥的作用就更是无法替代的。银行信贷资金的运作主体是各种金融机构，其资金的投向主要按市场原则，追求资金效益的最大化。那些以社会效益为主而经济效益不高的项目对于银行信贷资金缺乏吸引力，换句话说，就是银行信贷资金根本不愿意将资金投入到这些项目中。而财政周转金的运作主体是各级政府，它必然要体现政府的意志，对那些在市场中无人问津但对国民经济发展来说又确属必要的项目进行扶持，以保证市场的正常运行。可见，财政周转金的投放更主要考虑的是宏观经济效益和社会效益。而且，财政周转金只不过是将一部分财政资金转移到财政信用投资上，它只会影响货币的流通结构，而不会增加货币流通量，不会象银行信贷资金那样制造出大量派生货币，控制不严容易导致信用膨胀。财政周转金的运用纳入财政计划之后，可以通过综合平衡来保证与物资的平衡，并不会影响到银行的“信贷中心地位”。
综上所述，财政周转金的存在是必要的，它有着特定的作用区域，是各级政府实施宏观调控、弥补市场失灵、优化资源配置的重要手段。它与一般财政拨款、银行信贷资金有着一种互相补充、相辅相成的关系，三者不可相互替代。
二、关于财政周转金的投放问题
（一）财政周转金投放的原则。
财政周转金的投放是否规范对于其能否继续存在至关重要。前几年财政周转金管理中出现了一些问题，一个很重要的原因就是没有把握好财政周转金的资金投向，导致部分财政周转金的性质发生了根本变化。那么，究竟如何投放才能保证财政周转金的性质不发生变化。笔者认为，在财政周转金的投放中必须坚持如下原则：
1.要能充分体现政府的宏观调控意图，有助于强化政府的宏观调控力度。财政周转金是财政调控经济的有力工具，是一种政府行为，必须体现政府的政策意图，促使政府由直接管理经济转向间接调控经济，实现政府职能转变。因此发展财政周转金应同国家宏观调控政策紧密结合，通过调整其投向、规模来贯彻国家的财政政策、收入分配政策、区域经济共同发展政策、对外经济政策等各项宏观调控政策，促进国民经济均衡、协调发展。
2.要符合国家的产业政策，促进经济结构优化。周转金的投放应侧重结构调整政策的实现，要通过投资重点、投资利率的选择来确保国家产业政策目标的实现。
3.要实现社会效益与经济效益的高度统一。财政周转金的投放应在考虑社会效益和宏观经济效益的前提下，追求相应的微观经济效益和投资回报率。我们可以举个简单的例子来说明这个原则。比如，在一个商业性项目和一个政策性项目中，财政周转金的投向无疑应是后者，在这个大前提下，财政周转金对这个政策性项目的具体投放中，可按照成本——效益分析方法来选择一种经济效益最佳的方案。
（二）财政周转金的投放范围。
前面我们已经提到，在市场经济条件下，财政周转金的投放范围是特定的。具体说来，主要有以下几个方面：
一是对那些周期长、投资规模大、收益率低但社会效益大的基础产业进行投资，主要是农业、科技、公用事业、原材料等基础产业的投资；二是对财政预算无偿支出、银行信贷资金商业性贷款边缘地带的公共设施项目进行投资，如文教、卫生、城镇基础设施建设及特大灾害的救灾支出等；三是对社会福利性质的建设支出，如住宅建设、城市环境美化等；四是符合产业优化及产品升级换代要求，需要进行特殊的政策性鼓励和资助的领域，如高新技术产业、出口创汇及其他高附加值、高利润的企业；五是贯彻区域经济共同发展战略，支持不发达地区经济发展，缩小区域性经济差异所需的投资。
三、财政周转金的委托放款问题
目前，有人提出将财政周转金委托给某一金融机构代管。笔者认为，这种方式是不可取的。所谓委托放款就是指各地财政部门将全部财政周转金集中起来，委托给某一金融机构代管，由该机构负责周转金的发放和回收。目前，委托放款的形式包括全权委托和部分委托（即周转金的投向由财政部门确定，资金的回收则由受委托的金融机构来负责）。其实，无论哪种形式都将使财政周转金的性质发生重大的变化。如果采取全权委托的方式，鉴于财政周转金的使用权归于金融机构，金融机构很有可能将财政周转金用于那些追求资金最大回报率的项目中，这就从根本上改变了财政周转金的性质。即使是采取部分委托的形式，财政周转金的发放由财政部门来确定，但是由于资金的回收是委托金融机构管理，那么回收的财政周转金很可能被人为地变成银行信贷回收资金，从而使财政周转金的回收难以真正做到，财政周转金的规模将会逐渐地缩小乃至消失。因此，笔者认为，财政周转金既然是财政性资金，就理应由财政部门来管理，在坚持“五个统一”的前提下，将财政周转金集中统一于预算外（科、股）管理，业务处（科、股）仍负责财政周转金的具体发放和回收工作，资金的职责权利关系不变，原有的各种债权、债务关系不变，每笔财政周转金均从预算口拨出，归还也从预算口入帐。
四、财政周转金管理与预算管理的关系问题
既然财政周转金属于财政资金，是财政分配的特殊范畴，那么，财政周转金的管理也理应纳入到预算管理体系之内，实行复式预算，将其作为综合财政收入的重要部分参与国民经济总量平衡。鉴于财政周转金所具有的特性，不宜将其与一般财政拨款编入同一预算中，应实行复式预算。可以考虑将其纳入建设性预算中或单独编制财政周转金预算，建立起相应的预算、决算编报制度及完整的动态监控系统。本着量入为出的原则，收回多少资金就安排多少项目，并建立相应的风险基金，以弥补项目失败而造成的损失。这样既可以保证财政周转金的专款专用，加强周转金运行的事前、事中、事后管理，提高资金的使用效益又能保证按信用原则周转使用这部分资金。