国有经济制度创新的几个理论与实践问题研究，本文主要内容关键词为：几个论文,制度创新论文,国有经济论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F121.2［文献标识码］A
［文章编号］1000-5420(2004)05-0025-09
20多年来，我国国有经济改革取得了举世瞩目的成就。但在改革不断深入的同时，也出现了一系列奇论、混乱和尴尬，集中体现在以下两个方面：一是尽管在理论宣传上强调中国特色社会主义，但很多实际改革措施所遵从的却是彻底的“拿来主义”，导致理论宣传与具体实践的脱节，主导理论陷入十分尴尬的境地；二是中央政府颁布的政策方针是一回事，而各种改革主体采取的措施却是另一回事，导致“上有政策，下有对策”，中央倡导的与地方实施的脱节，改革实践出现混乱。为了解决这些问题，本文试图从国有企业制度创新、国有经济战略性调整以及国有资产管理体制改革等方面，对国有经济制度创新中面临的重大理论与实践问题进行深入的研究与探讨。
一、现代企业制度是否就等于简单的股份制或欧美的企业制度？
党的十四届三中全会明确指出，国有企业的改革方向就是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。十六届三中全会则进一步明确了我国现代产权制度的核心在于“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”，“股份制是公有制的主要实现形式”。但是，社会各界对于这些方针政策的理解却存在着巨大的分歧。在很多人看来，现代企业制度就是现代发达资本主义国家中所采取的企业制度，即建立在私有产权基础之上的股份制企业制度，国有企业改革的核心就是模仿欧美国家的企业制度进行股份化，按照“股东至上”的权力逻辑进行公司治理结构的建设。甚至有些地方把国有企业的股份制改造与公司上市视为“圈钱”筹资的手段，并在改制、重组、管理者收购的名义下悄悄地走私有化道路，不仅导致了国有资产的大规模流失，而且加剧了公司内部不同主体之间的利益冲突，如“新三会”与“原三会”的冲突、不同财产所有者对企业实际控制权的冲突、大股东与小股东之间的冲突、劳资关系的冲突，以及内部人与外部人之间的冲突。
导致这种局面的原因在于，将我国社会主义企业制度改革的目标简单地等同于欧美模式的企业制度，错误地理解现代企业制度改革的真正内涵，忽视甚至漠视我国社会主义市场经济的性质，忽略企业制度变迁的规律以及西方现代企业制度的最新发展趋势。建立社会主义市场经济并不是简单地照搬资本主义市场经济，而是要在吸收一般市场经济制度的精华的同时，超越和扬弃一般市场经济的缺陷，真正体现社会主义在制度安排上的优越性。因此，我国社会主义市场经济体制下的现代企业制度不等于欧美现代企业制度，不能简单地将它视为财产权的股份化和“股东至上”的权力体系，因为这些制度安排即使在资本的理想环境中也存在着很多缺陷。
企业的核心功能是组合生产要素进行社会生产，因此，一个富有效率的企业制度安排必须充分发挥各种生产要素所有者和控制者的能动性，而不只是某一种要素的作用。简单地按照目前理论界所谓主流经济学家们理解的“财产权利至上”和“股东权力至上”的英美企业制度逻辑进行企业制度改革，将从根本上忽视其他生产要素（特别是劳动力）在生产体系中的能动作用。事实上，自20世纪以来，西方经济学家已经开始认识到简单地按照“资本雇佣劳动”的私有制逻辑构建现代企业制度存在着巨大的缺陷。20世纪前期，德国和日本在工业化进程中，在吸收马克思主义和社会民主主义思想养分的基础上对英美企业制度进行了创新和扬弃，提出了“双层控制治理模式”和“年功序列”等制度创新，以调和工业化进程中的劳资关系，适应本国具体的制度环境。在20世纪后期，经济学和企业制度理论的发展，证明了传统经济学所宣扬的英美现代企业制度存在着致命的缺陷。信息经济学、不完全市场理论、软约束理论及次优理论都证明了：(1)最优企业制度是市场环境和要素具体属性共同决定的产物，不存在任何固定不变的企业制度模式；(2)随着技术的发展、知识载体的变化以及市场结构的变化，企业治理结构中的权力关系应当发生相应的变化；(3)市场的不完善将通过“逆向选择”和“道德风险”导致以“有限责任”、“资本雇佣劳动”、“股东至上”以及“策略性破产”为内容的企业制度陷入困境。而欧美近20年的现实情况则证实了这些理论的正确性，体现在：(1)20世纪80年代末，美国29个州修改了传统的公司法，用“利益相关者原理”代替传统的“股东至上”的私有制原则，认为股东只是利益相关者之一，公司治理结构的权力安排以及破产程序中必须兼顾各种利益相关者的利益；(2)新经济的出现使Linux等计算机公司用“开放式产权”模式代替了传统的“封闭式模式”，将“人与人力资本”作为公司治理结构的核心；(3)德国和日本出台法律，规定工人和相关利益群体进入决策层，鼓励采取“共同治理”，以进一步调和劳资关系，发挥劳动主体的能动性；(4)以“员工持股计划(ESOP)”、“利润分享制”为核心的经济民主运动自20世纪末期以来方兴未艾，已经覆盖了美国30%以上的企业；(5)新世纪发生的“安然事件”进一步推动了美国对公司法的修正。
上述这些理论和事实充分说明，老牌资本主义国家正在根据当代生产组织方式的新变化，注意吸收社会主义思想中的某些成分，对传统企业制度进行修正。所以，如果无视西方国家上述理论和实践的发展，依然将我国改革的目标定义在半个世纪前西方国家所倡导的建立在私有制基础上的现代企业制度上，重蹈东欧企业改革之覆辙恐怕也就并非是杞人忧天。其实，我们从德国、日本以及美国企业制度演变的历程还可以看到，即使是单一的私有制国家，企业制度本身也不是铁板一块，没有任何差异和变化。现代企业制度在市场经济中成功的关键就在于根据不同的制度环境进行不断的创新和超越，不断吸收社会主义思想的养分是现代资本主义不断克服和缓和私有制与市场之间的各种矛盾的关键。因此，将社会主义现代企业制度建设的目标理解为简单的资产股份化或照搬欧美尤其是美国企业制度模式，而将社会主义传统简单地抛弃，忽视创新的作用，与现代企业制度发展的一般趋势其实是相背离的。所以，我们应当在总结各种市场经济中企业制度的经验教训的基础上，在马克思主义理论的指导下，结合中国的国情，因地制宜地进行理论创新和制度创新，以充分体现我国现代企业制度的社会主义内涵，发挥“经济民主”、“共同治理”、“效率与公平相结合”的社会主义精神，超越和扬弃私有制的固有逻辑，发挥股份制在资源配置方面的功能优势。
二、“产权明晰”是否就等于私有化？股份制是否能够成为公有制的有效实现形式？
在企业制度方面，推崇新自由主义的经济学家们认为，我们不仅要模仿英美现代企业进行财产权的股份化和公司权力控制的现代化，更为重要的是要进行财产权利的私有化，“十六字方针”中的“产权明晰”就是指私有化，股份制不可能成为公有制有效的实现形式。这种观点认为，国有产权是一种“人人所有，人人都不拥有”的模糊产权，其产权的模糊性必定导致国有企业在本质上与市场机制不相容，引发“所有者短缺”、“劳动剥削资本”以及相应的代理问题；股份制与公有制在本质上存在不可调和的冲突，因为财产只有在私有化的前提下才真正具有排他性，才能使企业家关心资产的增殖，承担风险并不断进行创新，以适应市场竞争的要求。
上述“私有产权效率论”和“国有产权与市场经济不相容论”在一些学者的倡导下在我国大行其道、风靡一时。但实际上，该理论只是20世纪80年代西方产权理论的一个翻版。以该理论为指导的西方发达国家和东欧国家的私有化实践的失败，已经证明它难以担负现代企业制度改革的理论重任。英国经济学家马丁(Martin)和帕克(Parker)对英国各类企业私有化后的经营绩效进行综合比较后发现：除了在竞争十分充分的市场上的私有企业业绩有所提高外，其他企业的业绩并没有改善，有些甚至恶化了，最具有代表性的案例就是英国铁路公司的私有化和机场的再国有化。而在东欧前社会主义国家的转轨进程中，按照以“快速私有化＋快速自由化”为核心内容的“华盛顿共识”所进行的改革，使这些国家在20世纪90年代陷入了宏观经济崩溃的困境，各国GDP水平平均下降了近20%，私有化成为少数官僚资本家进行“掠夺式”发财致富的合法途径。
事实上，上述私有化实践的失败也极大地推动了现代产权理论的发展。在引入不完全信息和动态因素后，产权理论修正了传统产权理论的许多经典结论。斯蒂格利茨、青木昌彦等人指出，私有产权的制度安排并不等于经济效率，它只有在既定的条件下才能达到资源配置最优的状态，不同的信息结构、市场环境及产品性质决定了相同的产权制度安排具有不同的效率，私有产权并不等同于效率。霍尔维茨和哈特等人则从软约束理论和不完全契约理论的角度证明了，私有产权等价于经济效率的私有产权理论在本质上是自然人企业理论或小企业理论，是静态的理论。因为完全激励只有在小业主制企业和“自然人”企业中存在，在任何团队生产机构中，激励的状况还必须决定于其他因素（如剩余索取权、剩余控制权、其他社会政治收益及各种信息结构）。将小业主式的私有产权理论运用于大中型企业，将无法解决大中型企业所必然面对的“软约束问题”、“X效率”等大企业病。私有产权并不意味着企业权力关系的明晰化，国有产权也不必定意味着权力关系的混乱。波斯纳等法律经济学家指出，从法理上讲，私有产权和国有产权从财产归属角度来看都是明晰的，对于企业制度的效率而言，这种最终产权的性质并不能对企业资源配置的效率起决定性作用，治理结构的建设以及治理结构中的权力关系安排才是企业效率的核心。因此，将“产权明晰”等同于“私有化”、将“私有制”作为“股份制”的惟一可行的产权基础，是一个极大的理论误导。
在以多种经济成分并存作为制度基础的中国社会主义市场经济体制改革中，国有经济、集体经济“产权明晰”具有两层含义：一是改变原有国有资产、集体资产管理混乱的局面，从根本上明确财产的初始所有权和相应的管理权限；二是（也是核心的）在“归属明确”的基础上，界定清楚企业产权，厘清企业控制权包括剩余控制权关系，以促进企业治理结构的建设，实现“权责明确”，达到“保护严格、流转顺畅”的状态。在合理的资产管理体系和企业治理结构的约束下，国有产权和集体产权不仅在资产的最终法律归属权上是明确的，而且在资产使用权、企业的剩余控制权等方面也是明晰的，股份制与以国有制为代表的公有制具有十分广阔的相容空间，采用股份制作为主要实现形式的国有制与市场经济具有兼容的实践可行性。相反，即使资产的最终法律归属权是私人所有，如果缺少必要的制度安排和权力制衡，财产的实际支配权和企业的剩余控制权也完全可能是模糊的。因此，“产权明晰”与“私有化”存在着质的差异，将“产权明晰”等同于“私有化”不仅过分夸大了私有产权的效率基础，而且从根本上误解了我国改革的具体目标及其内涵。
应当指出的是，只是在多种经济成分并存的制度条件下，国有制等公有制的产权明晰和以股份制作为主要实现形式才能成为现实。因为，没有多种经济成分并存，就不可能有真正的市场经济。[1]而相对于原来国有经济“一统天下”提出多种经济成分并存的本质含义，是允许私有制的存在与发展，私有制的存在和发展是国有制等公有制在市场经济中产权明晰的必要条件，是股份制能否存在从而也能成为国有经济等公有制有效实现形式的基本前提。显然，这与将“产权明晰”等同于“私有化”的主张完全是两回事。
三、国有企业存在的基础是否只有社会政治基础而没有经济效率基础？国有企业是否是一种天然低效率的制度安排？
党和国家的方针政策明确规定，我国社会主义基本经济制度是以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的市场经济体制。但是，在很多人看来，中国的国有经济长期处于经济绩效不断恶化的状态，它已经成为国民经济进一步发展的障碍，严重束缚了社会生产力的发展，中国之所以要保持国有制，保证国有经济在国民经济中占主导地位，其关键的原因并不在于国有经济具有经济效率的基础，能够有效地发展生产力，而是在于国有制是共产党的执政基础，是社会主义意识形态得以推行的基础，是国家对经济和社会进行有效控制的工具，所以，国有企业只有政治存在的合理性，而没有经济存在的合理性，从资源配置效率的角度看，国有企业必定会退出市场经济的舞台。为了论证上述观点，很多学者列举国有企业的产值比重、财务指标、全要素生产率、国有企业的亏损、财政金融拖累等指标，并得出了国有企业在社会主义市场经济体系中必然会导致宏观经济处于“有增长，无效率”的困境的结论。
上述观点在理论界十分流行，有些学者甚至进一步指出，要改革国有企业这种天然无效率的制度安排，其关键不在于经济体制改革，而在于政治体制改革。但事实上，这些结论都是建立在错误的证据和理论基础之上的，因为仅仅从国有企业的产值比重、财务指标、全要素生产率、国有企业的亏损、财政金融拖累等指标来判断国有企业的经济效率，在理论上不仅不全面，而且也是错误的。其原因在于：第一，该结论主要是根据微观指标体系得出的，没有考虑国有企业的外部经济所产生的宏观经济效应，没有考虑在一个充满“次优问题”的市场环境中微观效率与宏观经济效率是难以统一的，以新古典经济学为理论基础的微观效率标准是无法反映“次优世界”各经济主体的效率本质的。第二，该观点没有考虑到，中国社会经济的转型和后赶超战略的实施决定了利用新古典微观经济分析框架是无法把握我国具体经济发展规律和国有企业的性质的。第三，该观点没有考虑到，在现实的社会主义市场经济体系中，这种制度安排具有十分独特的本质，将我国国有企业简单地等同于西方发达国家的国有企业，将无法把握我国国有企业的性质。
在许多经典社会主义理论家看来，社会主义经济制度有利于生产力的发展，不仅仅体现在微观效率上（如克服私有制带来的劳动异化，更好地激发劳动者的积极性），更为重要的是体现在宏观经济效率上，体现在它能够超越一般市场经济的再生产逻辑，克服私有制带来的价值实现的问题、两极分化问题以及宏观不稳定等问题。因此，在社会主义市场经济体系中，国有企业最核心的作用应当体现在宏观经济效率上，而非简单的微观效率。这在现实社会主义面临制度转轨、经济结构转型以及信息技术和全球化冲击的条件下显得尤为重要，因为国有企业作为一种特殊的制度安排，将可以成为社会主义在后赶超时代进行“技术模仿、技术扩散和技术赶超”的中心，在转型时期和过渡时期的“宏观经济的稳定者”，在“次优世界”的“特殊社会福利和特殊公共品的提供者”。
正如乔安·罗宾逊夫人对现实的社会主义所做出的独特概括，社会主义不是“超越资本主义的一个阶段——（而是）一种没有进行产业革命的国家可以用来效仿产业革命的技术成就的手段，一种在一套不同的游戏规则中进行快速积累的手段”[2]。所谓一套不同的游戏规则，主要是指国家控制下的计划体系，它肩负着实施“技术效仿”、“技术扩散”和“技术赶超”的战略任务。但是，当这些国家初步建立工业化体系，进入知识经济时代，进行以信息技术为主导的现代高新技术的模仿、移植和赶超时，社会主义计划体系已经不能胜任这种“后赶超”任务了。传统的技术赶超的方向和发展都具有严格的确定性，国家只需要集中各种资源，通过计划控制以克服“技术移植”中的市场失灵问题，就可以快速建立工业化体系。而知识经济时代的高新技术模仿、移植以及赶超在某种程度上就是一种创新，具有较高的不确定性。它需要良好的激励机制、信息传导机制和风险分散机制，以克服国家计划体系在激励、信息传递和风险分散方面的缺陷。但是，政府主导下的技术赶超体系的失灵并不意味着单纯地利用一般的市场体系就可以解决上述问题，因为赶超中的技术移植、模仿虽具有不确定性，但它与发达国家的技术创新有着本质的差别，有相当部分的技术发展依然具有确定性，依然带有强烈的公共品属性。如果依赖一般市场机制又会产生大量的市场失灵问题，具有确定性的技术就会因为其公共品的性质而不能得到有效的供给。如何解决“市场失灵”与“政府计划失灵”这种在知识经济时代实施“后赶超战略”所面临的两难问题？社会主义市场经济体制是一个最好的制度适应性创新，而它的核心就在于国有企业制度安排。国有企业作为“技术移植、技术模仿、技术赶超和技术扩散”的主体，有利于克服“政府失灵”和“市场失灵”，并利用政府与市场的各自优势实施“后赶超战略”。一方面，可以利用国有企业与政府间的关系，把技术投资和技术发展作为“半公共品”提供给社会，以克服一般市场提供公共品不足的缺陷；另一方面，则可以利用国有企业这个社会主义市场经济的主体，引入竞争和激励约束机制，克服单纯政府控制公共品和分散风险方面的缺陷。
当然，转型时期的特殊任务也决定了国有企业宏观效率定位的合理性，因为经济结构的转型和经济社会体制的变革决定了国家控制方式的转变和“市场失灵”的普遍存在。一方面，国家财政政策和货币政策等宏观经济政策的调控能力尚不能完全胜任转轨时期的宏观经济稳定的任务，决定了社会主义国家需要利用国有企业这个中介传导机制来控制宏观经济和社会的稳定。国家需要国有企业通过对特殊领域的投资、对部分富余劳动力的吸收、对各种社会服务的提供和对国家政策及时的响应，来保证产业结构的合理发展和贫富差距的适度控制，以及总需求与总供给的基本平衡。另一方面，市场和其他各种制度的转型也决定了我国所需的公共品与成熟的市场经济所需的公共品在内容和数量上都存在巨大的差异。许多在理想市场经济中不属于公共品的商品和服务在转轨时期都变成了公共品，如果按照一般市场经济规则进行政府和市场功能定位，必将导致公共品的大量短缺和市场失灵与政府失灵的普遍存在，而国有企业这种特殊的制度安排可以弥补转轨带来的上述问题。
事实上，只要对比一下近20年来国有企业与私营经济在技术创新、社会成本的承担、税收的提供、就业承受能力、特殊产业投资以及应对突发性公共危机等方面的差异，我们就会清楚地看到，国有企业的存在是中国宏观经济长期保持繁荣的关键所在。作为后赶超时代“技术模仿、技术扩散和技术赶超”的中心，作为转型时期“宏观经济的稳定者”和作为过渡时期与突发危机状态下的“社会福利和公共品的提供者”，国有企业在社会主义市场经济中存在的基础不仅仅是社会主义的政治制度，更重要的是它的宏观经济效率，国有企业并不像人们想像的那样是一种天然的低效率制度安排。并且，从整体上看，通过深化改革，通过现代企业制度建设，新的国有经济的实现形式是可以与市场经济兼容的，也可以在提供非公共品方面具有良好的微观效率，这已经为改革的实践所证明，并将继续得到证明。
真正的问题在于，我们必须继续探索和完善政企分开的实现形式。只要政企不分，特别是在不科学乃至错误的政绩观与政企不分相结合时，低效率乃至更严重的问题就将不可避免。
四、国有经济战略性调整是否就意味着国有经济必须全面退出竞争性行业，国有中小型企业必须全面进行私有化和民营化，第二产业中的基础行业才是国有经济定位的支柱产业？
继党的十四届三中全会提出建立现代企业制度的目标之后，党中央认为国有经济改革不仅要从微观层面进行企业制度的创新，还必须从宏观层面进行国有经济战略性结构调整，并于1994年至1995年提出了“抓大放小”的战略，党的十五大提出对国有经济进行“战略性结构调整”，明确“对于关系到国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位”。十五届四中全会又进一步明确了“有进有退，有所为有所不为”的国有经济战略性调整的核心原则。
但是，人们对这些国有经济战略性调整的原则在实践和理论上进行了不同的解读。在很多理论和实际部门看来，所谓的“有进有退，有所为有所不为”就是要使国有企业全面退出竞争性领域，让国有企业定位于非竞争性领域；所谓的“国有经济对重要行业和关键领域要占支配地位”就是要使国有经济全面退出服务业、第二产业中的所谓非基础性行业（如机械、家电、食品、造纸等）和第一产业；所谓的“抓大放小”就是对中小企业进行全面的私有化。
国有企业为何要全面退出竞争性领域？在很多人看来，国有企业与市场竞争存在着不可调和的矛盾，在市场环境下，国有产权制度一方面会导致国有企业的低效率，另一方面会扰乱市场正常的运行秩序。因为，国有产权决定了国有企业的委托一代理成本远远高于私有企业，股份制改造以及现代企业制度建设不可能改变国有企业委托—代理关系的属性，国有企业的本质是“反市场”的，它只能在没有市场或市场明显失灵的地方存在。他们指出，虽然西方发达国家存在着一定的国有经济，但是几乎所有的西方市场经济国家创办国有企业的目的就是实现社会公共目标、提供社会公共品、控制自然垄断行业及弥补市场经济的缺陷。同时，在我国市场化进程中，国有企业因不适应市场竞争而出现财务绩效急剧恶化的现象，国有企业的大幅度亏损已成为中国经济发展的最大包袱。所以，我国要建立完善的市场经济体系，就必须抛弃国有企业这个大包袱，将国有企业这种“反市场”的制度安排从市场竞争领域中清除。
但是，这些论证无论是从理论上还是实践证据上都存在偏颇。第一，它所依据的理论基础不仅十分脆弱，而且已经过时，存在着很多错误。“国有企业不适应市场竞争”只是20世纪80年代以前新古典企业理论在一系列严格理论假设前提下所得出的逻辑结论。现代经济学的发展在修正和放松这些前提假设的基础上已经证明了该结论的不成立。道(Dow)和范尼克(Vanek)在修正新古典“资本雇佣劳动”模型的基础上证明：在完全信息和完全竞争的条件下，国有企业与私有企业的资源配置效率没有任何差异；国有企业与私有企业的效率差异取决于市场竞争的激烈程度和信息状况；私有企业并非天然与市场竞争相和谐，而国有企业并非天然与市场相冲突，不同产权体系在经济体系中所占的比重应当由市场竞争内生决定。斯蒂格利茨等人在修正新古典市场失灵理论的基础上指出：由于信息问题普遍存在，市场失灵在市场中远远大于传统理论所指的范围，包括证券市场在内的各种信息显示机制并非新古典理论家所认为的那样有效，依靠私有制和股份化建立起来的大企业“在资本主义条件下，在经理层次的激励结构同样是脆弱的，国有企业可以和公众参股的资本主义企业一样给经理提供同样的激励”[3]。
第二，它所依据的现实证据也存在很大的问题。即使是在最发达的资本主义国家，国有企业在竞争性领域也是存在的，并且有些资本主义国家竞争性领域中的国有企业所占的比重十分可观，如新加坡和北欧等国。西方的工业文明史表明，任何产业赶超和资本积累的进程都是一个伴随国家干预和国有制广泛存在的进程，如工业化初始阶段的英国、法国和德国。另外，在我国并非所有国有企业的财务绩效都比私营企业差。根据2003年《中国统计年鉴》提供的信息，我们发现，在“工业增加值率”和“工业成本费用利润率”两项核心效率指标上，国有及国有控股工业企业在37个行业中有34个行业高于平均水平。同时我们也看到，海尔、长虹等上市国有企业长期在市场竞争中保持很高的经营业绩，远远高于同行业其他所有制企业。
第三，它所依据的“竞争”与“垄断”、“公共品”与“私产品”、“市场效率”与“市场失灵”的划分标准本身就存在理论上和操作上的问题。什么是竞争产业？什么是垄断产业？什么是公共品？什么是私产品？什么样的行业市场会发生失灵？这种失灵具有什么性质？在这些问题上，新古典理论并没有提供一个可以操作的划分标准，因为技术的变迁、市场环境的变化以及产业关系的变化完全可以改变产业的性质、公共品的范围以及市场失灵的种类。其中最为典型的表现就是：(1)信息技术的发展和普及使信息产业由生产成本递减的自然垄断行业变为竞争性行业；(2)铁路行业的分化性发展使铁路运输行业等子行业变为竞争性行业；(3)农业技术的发展使传统农户竞争被高技术、垄断性大公司所替代；(4)技术创新范式的变化，导致很多私人创新机制被国家创新机制所替代；(5)金融体系的发展和金融核心地位的确立，使以信息失灵为基础的新型市场失灵代替了传统的市场失灵，并在市场体系中广泛存在；(6)在市场失灵广泛存在的地方，公共品和私产品的界限模糊，半公共品广泛存在。所以，从动态的发展角度来看，我们难以分清哪些行业是垄断性行业，哪些行业是竞争性行业，也难以确定哪些产品和服务具有公共品性质，不能将某一种市场失灵直接与某种产业或产品直接联系起来。事实上，在中国，由于市场的不完善、技术层次的多样性以及发达国家在技术和市场上对它的各种冲击，行业的垄断与竞争，产品和服务的公共品与私产品以及传统市场失灵与新型市场失灵的界限会变得更加模糊。我们无法用某一种标准或法令来规定哪些是竞争性行业，哪些是垄断性行业；哪些行业提供的产品具有公共品性质，哪些具有私人品性质；哪些行业属于市场失灵行业，哪些属于市场不失灵行业。这直接导致我国各级政府所采取的竞争行业的标准只不过是不同主管部门各自的理解和各自利益的产物，改革也就演变为“一刀切”的行政命令。
所以，“国有企业退出竞争性领域”的结论不仅在理论和实践上缺乏充足的支持，而且也是一个无法操作、无法适应社会发展要求的形而上学的政策建议。
将国有企业战略性调整解读为“国有企业要全面退出第一、第三产业和第二产业中非基础性行业”的理论基础在于，许多人认为，由于具有强烈的经济辐射能力和宏观拉动作用，制造业才是国民经济的核心，因此，控制了以制造业为核心的第二产业中的基础产业，也就能让国有经济在经济系统中占支配性地位。但该种观念同样是机械的、不符合实际的。现代产业发展史表明，“支柱性产业”并非一个静态的概念，不能简单地等同于“第二产业”；在第一产业和第三产业中也有大量关系到国计民生、关系到经济安全和整个经济发展命脉的部门。在后工业社会中，对社会起到核心拉动作用的并非制造业，而是以技术创新和理论创新为内容的研究开发部门；而在现代金融社会中，目前显现出来的最具辐射能力和左右宏观经济的不是制造业，而是金融产业；在世界500强企业中，名列前茅的不是第二产业的企业，而是商业零售企业和金融服务业企业。当然，这里并无低估制造业重要性之意。
将“抓大放小”理解为“国有企业全面退出中小企业”，与上述两种错误理解有相同的原因。现代企业发展史表明，任何大企业都有通过资本积累和资本集中的途径由小变大的过程，企业的大小只是一个相对的概念，在国民经济体系中，小企业并非意味着作用小，大企业并非就意味着作用大，企业对国民经济的作用并不体现在企业的规模上。事实上，小企业通过对竞争环境的构建、对现代新技术的研究开发、对公共品的提供以及其特有的经济辐射能力，在现代市场经济体系中起着举足轻重的作用，任何新兴产业的崛起都要通过小企业的创新与发展来完成。国有经济要处于主导地位，要能够代表先进生产力的发展方向，就不能拒绝小企业制度。而将部分国有“小”企业通过资源整合或按价值链理论动态地组建为“大”企业，是“抓大放小”的一条可行途径。因此，“抓大放小”决非意味着中小企业与国有制相冲突，不等于在中小企业行列之中没有国有经济的身影，当然也不等于要将国有中小企业统统卖出。
从上述分析我们可以清楚地看到：无论是行业的竞争性与垄断性、支柱性与附属性，还是企业的大与小、好与差，都不是一成不变的，而是随着技术、市场环境以及要素特性的变化而不断变化的。任何政府要对哪些产业是竞争性的、哪些行业是支柱性的、哪些企业作用大、哪些作用小做出硬性的规定，都必定陷入机械主义和传统行政管制的困境之中，必然影响市场机制正常运转，也必然导致新的政企不分。国有企业或国有经济控股企业是进入垄断性行业还是竞争性行业，是进入第二产业还是第三产业，是采取自身资本积累还是购并式的资本集中，是采取横向联合还是纵向兼并，在本质上都应当是企业依法独立决策与市场选择的产物。政府通常所能够做的不是婆婆妈妈的指手画脚和行政指令，而是宏观战略的规划和相应的政策引导。
五、国有资产是否就是各级政府的资产？各级政府是否有权力任意拍卖和处置国有资产？“分级行使所有权”是否就意味着中国私有化将大规模全面展开？
如何进行国有资产管理，是能否搞活国有经济的另一个核心问题。国家和各级政府对之进行了长期的探索。党的十六大在这些探索的基础上，提出用“分级行使所有权”的新型国有资产管理体系代替传统的管理体系，规定“在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性”，“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。2003年5月27日颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》对十六大报告的内容做了进一步细化，规定“国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州级人民政府，分别设立国有资产监督管理机构。国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理”。
但人们在实际改革过程中，对这些政策方针进行了另外的解读。在很多人看来，这种分级行使所有权的管理体系，就是要把国有资产归为各级政府的资产，使政府可以根据各自的利益任意处置国有资产。同时，将以往分散的国有资产管理权限集中到各级政府授权的国有资产监督管理机构，就是为了便于各级政府推动国有资产的拍卖，大规模地推动国有资产退出经济领域，并利用国有资产拍卖得到的收入，转为公共消费，弥补财政缺口。因此，不少人认为，新型国有资产管理体制特别是《企业国有资产监督管理暂行条例》意味着中国吹响了“大规模进行私有化的号角”。
导致这些错误解读的根源有两个：一是在理论上没有真正把握国有资产作为资本的本性；二是在法权上错误地理解国有资产的最终归属。
国有资产作为资本与政府供给的公共品以及政府财政所拥有的各种收入有质的差异。因为资本的本性就在于它能够在社会再生产体系中不断循环，并在循环中创造价值，为其所有者带来利润。任何脱离再生产领域的货币和实物都失去了资本的本性。因此，国有资产要发挥其资源配置的各种功效，就不能把它理解为账目上的资金或实物，更不能随意转变它的形态，在拍卖后转化为政府的公共消费或其他消费性财政支出。许多地方政府没有真正理解国有资产的战略性功能，轻率地处置国有资产，将其用于政府官员的政绩工程等，结果彻底破坏了这些地区的长期可持续发展的资本基础。
法权上的误解根源于现有国有资产管理体系所存在的种种问题。国有资产最终的所有权属于13亿人民，各级政府只是受全国人民的委托，代表国家履行出资者职权。因此，在法权角度上，各级政府没有权力任意处置国有资产，它只能在授权委托的权限范围内进行决策。但我国没有《国有资产法》，没有明确全国人民与各级政府的委托授权关系，更没有明确委托授权的具体内容。正是这种制度安排上的缺陷，导致了各级政府将国有资产视为本级政府的资产，视为“第二财政”。在西方发达国家国有资产管理体系中，一个最为核心的环节就是代表全体人民意志的机构（如议会）有权审议政府处理各种国有资产的行为的权力，各级政府处理国有资产的方案必须经过该机构同意才具有法律效力，以约束政府官员的行为，使之与全体人民利益相一致。所以，为了约束我国国有资产处置中不负责任的长官意志，现有的“分级行使所有权”的管理体系应当将人民代表大会纳入其中，一方面要明确人民代表大会与各级政府之间的委托—授权关系，另一方面要明确人民代表大会审议各级政府处置国有资产的权力，从而改变现有法规体系中各级政府对国有资产进行监督管理，只享有权利而没有任何约束的局面。
通过对上述五个问题的分析，我们可以清楚地看到，我国国有经济理论存在严重的不足。虽然以新古典经济学为理论内核的各种西方企业理论无法解释中国国有经济改革的成功经验，也无法指导我国的改革实践，但由于我们还没有建立起一个具有内在一致逻辑的、内容详实的、真正具有中国社会主义性质的国有经济理论体系，致使新自由主义经济学充斥了我们的理论阵地，主导了不少经济主体的改革思维，导致了实践与理论的不一致、中央与地方的脱节、经济理论发展与政治意识形态的不和谐。为了解决这些问题，需要我们在社会主义市场经济的实践中，高扬中国特色社会主义的大旗，吸收现代经济学理论的有用养分，继续探索和完善国有经济的实现形式及政企分开的实现形式，发展马克思主义理论，实现制度创新与理论创新的双丰收。
［收稿日期］2004-08-13
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