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[中图分类号]F291.1 [文献标识码]A [文章编号]1000-8306(2013)12-0073-09
城镇化进程是与工业化、信息化和农业现代化进程相伴随的，具有其客观必然性。城镇化进程的推进，既是扩大内需、拉动经济增长的重要引擎，又是促进经济集聚化、集约化发展的重要动力。而城镇化又是一柄“双刃剑”，它在给经济社会发展带来一系列正能量的同时，也蕴含着风险和挑战。当前，我国城镇化正面临转型的重要关头。
二、相关文献综述
国外学术界对城镇化问题研究具有较为久远的历史。1899年，霍华德(E.Howard)提出了“田园城市”理论，认为应以健康、生活和产业来设计城市形态，实现城市在田野中，城市与乡村成为一个整体。[1]1915年，泰勒(G.Taylor)提出了“卫星城市”理论，他主张围绕中心城市(母城)建立类似宇宙中卫星般的小城市，把中心城市的工厂和过度稠密的人口迁移到那里去。[2]1942年，沙里宁(E.Saarinen)提出了“有机疏散”理论，针对中心城市过分膨胀，认为应将中心城市产业和相关服务疏散到新区去，使人们生活在兼具城乡优点的环境中。[3]20世纪50年代，博格(T.Borge)等人提出了城市化的“推力与拉力”理论，认为农村劳动力的转移存在促进转移的力量(推力)与阻碍转移的力量(拉力)两种，两种力量此消彼长。[2]20世纪70年代初，托达罗(P.Todaro)在继承和发展20世纪50年代刘易斯(A.Lewis)、20世纪60年代拉尼斯和费(Ranis-Fei)及乔根森(W.Jorgenson)等人关于农业和制造业两大部门劳动力流动理论的基础上，提出了著名的“托达罗模型”，认为城乡间预期收入差距和就业率高低，是劳动力由农村迁移城市的根本原因，应逐步实现城乡就业的均衡。20世纪70年代，钱纳里(H.Chenery)根据100多个不同发展阶段国家经济结构变化统计数据，概括出工业化与城市化关系的一般变动模式，给出每一发展阶段(以人均GDP表示)产业结构和就业结构中农业和非农产业所对应的比重，以及相应的城市化水平。[4]1979年，诺瑟姆(M.Northam)提出了“城市化发展阶段论”，即著名的“S形曲线”理论，他将城市化分为初始阶段、加速阶段和稳定阶段，在这三个阶段，城市人口分别占总人口的10%-29%、30%-59%和60%以上，并指出在城市化中期即加速阶段往往是社会各种矛盾集中的时期。[2]
伴随着改革发展的进程，借鉴国外经验和成果，关于我国城镇化的决策和研究在20世纪80年代以来地位日趋上升，并在20世纪90年代以来进入了一个高潮，21世纪以来又达到了新的高潮。
在决策方面，1979年9月，党的十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》提出：“有计划地发展小城镇和加强城市对农村的支援，这是加快实现农业现代化，实现四个现代化，逐步缩小城乡差别、工农差别的必由之路。”1980年12月，国务院批转《全国城市规划工作会议纪要》提出：“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”的方针。1994年9月，建设部等六部(委)联合发布《关于加强小城镇建设的若干意见》，这是我国第一个关于小城镇健康发展的指导性文件。2001年3月，九届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展“十五”计划纲要》提出：“随着农业生产力水平的提高和工业化进程的加快，我国推进城镇化的条件已渐成熟，要不失时机地实施城镇化战略。”这是首次将城镇化提到关系国民经济和社会发展全局战略的高度。2003年10月，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制的决定》提出：“统筹城乡发展”，“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制。”2006年3月，十届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》提出：“坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化，逐步改变城乡二元结构。”2012年12月，中央经济工作会议提出：“城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。”
在理论研究方面，20世纪80年代和90年代直至21世纪头几年，我国理论界偏重于对我国城镇化的速度、规模、与国外城镇化不同模式的比较等的研究。[5]21世纪最近几年来，理论界更多地偏重城镇化的质量、结构、效益及某项制度(如土地、户籍、就业和收入分配、社保等)对城镇化的影响，标志着理论界对我国城镇化问题的研究不断深化。[6]
但是，迄今为止，理论和实践进程中尚缺乏关于制度性因素对我国城镇化影响的系统分析，以及对新形势下我国城镇化转型路径等的探讨。
三、我国城镇化发展现状
改革开放以来，尤其是近十多年来，我国城镇化进程日趋加快，按户籍人口计算，1978年我国城镇化率为17.92%，2011年已达34.71%；而按常住人口计算的城镇化率，1992年为27.63%，2002年为39.09%，2011年达51.27%，在历史上首次突破50%，①2012年城镇人口为7.11亿人，城镇化率达52.6%。②2011年，全国设市城市(地、县级市)653个，县(区)2430个，建制镇19683个。③城镇化提升了人口、资源和市场的集聚化水平，扩大了国内投资需求和消费需求，增加了就业机会，改变了人们的生活方式。
在充分肯定我国城镇化进程取得一系列重大成就的同时，我们也必须清醒地看到，这一进程也存在着一些不容忽视的问题。
(一)特大城市和部分大城市集聚效应过强，而辐射带动效应明显不足，城市(镇)之间分工协作水平低
我国一线城市中心城区人口密度已达到或接近2.5万人/平方公里，有的甚至突破了3万人/平方公里，超过了东京市中心区、巴黎市中心区和纽约曼哈顿2万人/平方公里-2.5万人/平方公里的人口密度。[7]特大城市(尤其是其中心城区)和部分大城市极化效应不断增强，而弥散、带动效应则明显不足，这不但造成特大城市(尤其是其中心城区)和部分大城市与其他城市(镇)和农村之间的“马太效应”日趋凸显，发展差距拉大，增加了实现区域协调发展的难度，而且引起特大城市(尤其是其中心城区)和大城市内部发展成本和生活成本高昂，“城市病”显现和加剧。近年来一些特大城市和大城市通过建设新城区，虽然使这一问题有所缓解，但缓解的程度相对有限，而且又产生了新的问题：一是特大城市和部分大城市面积过度扩张，城市组团过度分散。二是新城区往往是办公区或产业园区，缺乏配套的居住、商贸、教育、医疗、文化设施，新城区人群往往是白天在新城区工作，夜晚又到其他城区居住，这不仅造成新城区在夜晚成为“死城”或“鬼城”，而且加剧了特大城市和部分大城市的交通拥堵。
(二)特大城市和部分大城市的“城市病”与“农村病”并存
“城市病”体现为特大城市和部分大城市房地产价格持续攀升、交通拥堵、公共设施建设滞后、水资源短缺、空气污染、垃圾围城、基本公共服务不足、社会保障水平低，“二元结构”由过去的城乡之间更多地体现为特大城市和大城市内部不同人群之间，城市贫困人口大量增加，出现“浅城镇化”、“半城市化”甚至“伪城镇化”，“城中村”层出不穷，“技工荒”与结构性失业并存，公共安全隐患加大，步入“拉美陷阱”风险上升。与此相伴随的还有“农村病”，体现为农村凋敝、土地抛荒、大量“钟摆式”、“候鸟型”人口和空巢家庭出现、环境污染等。
(三)城市建设贪大求洋，重物轻人，重外轻里，重“硬”轻“软”
城市发展定位不断升格，如由原来的“全国性中心城市”升格为“世界级城市”，由原来的“区域性中心城市”升格为“全国性中心城市”等等。城市建设热衷于大拆大建，食洋不化，攀高比新，追求大广场、摩天大楼、宽马路，不仅造成投资效益低下和纳税人资金的浪费，而且更为严重的是重物轻人，重外表轻内在，重地上轻地下，重“硬件”轻“软件”，忽视了公众人文关怀和生活品质的提高，城市特色传统文化消失，公众的幸福感下降。
(四)城市产业空心化、经济泡沫化加剧，“土地财政”盛行
由于不少地区的城镇化是通过“经营城市”特别是土地经营来实现扩张的，单纯依赖房地产业支撑经济增长，忽视其他产业培育与壮大，造成产业发展的“空心化”，土地出让金及房地产相关税收成为地方财政收入主要来源。城市经济的房地产化不仅造成房地产泡沫不断放大、膨胀和经济泡沫化加剧，“土地财政”盛行，影响城市经济发展的可持续性，也容易形成地方政府与开发商的利益捆绑和官员的“寻租”，造成广大公众在城镇化进程中的集体失语，或引发一系列涉及拆迁、征地领域的群体性事件，极大地影响了城镇化的健康发展。
(五)农村土地资本化进程滞后于城镇化进程
农村集体经营性建设用地还不能进入城市土地市场交易，城乡统一的建设用地市场尚未建立，城乡建设用地同地不同权；农村土地承包经营权确权登记尚未完成，流转机制不健全。体现在征地拆迁中对失地农民补偿安置标准低，失地农民未能充分分享土地增值收益，农民被驱赶“进城上楼”，“被城镇化”现象较为普遍，缺乏在城市工作和生活的技能，长远生计往往得不到保障。
(六)农民工“市民化”程度低
城乡劳动者同工不同酬，劳动用工管理不规范，农民工超时劳动、劳动安全条件差、职业病和工伤事故较多的现象时有发生。尽管生于城市、长于城市，农民工子女仍然往往被排斥在城市主流教育系统之外，被城市劳动力市场边缘化。
(七)地方政府融资平台债务不断攀升，蕴含的金融和财政风险加大
由于我国现行《预算法》规定地方财政不能负债，因而地方政府为了加快推进城镇化进程，并规避相关法律，便纷纷组建融资平台，通过平台采取间接融资与直接融资相结合的形式为城市基础设施建设项目融资和投资。这虽在一定时期加快了城市建设速度，但也伴随着平台债务持续攀升，从而蕴含着系统性金融风险。而由于平台往往是由地方财政托底的，极易将风险向财政传递。[8]
四、城镇化进程中存在问题的形成机理分析
(一)行政—经济一体化制度的作用
行政—经济一体化制度的基本特征在于经济依附于行政权力，经济运行呈现自上而下的等级制。在行政经济一体化制度下，城市基础设施采取的基本上是政府直接经营管理的模式，城市基础设施的运行也主要由市政工程管理机构与其他专业公司(或局)直接经营管理。
(二)政府官员政绩考核制度的作用
现行政府官员政绩考核制度是以GDP考核为中心的，在这一“指挥棒”下，必然驱使政府官员不遗余力地不断扩大对城市建设项目和与之紧密相关城市房地产开发项目的投资来拉动GDP增长。加上政府官员任期往往有限，要在有限的任期内尽快取得政绩，除了要持续增加财政投资外，还要通过不断加大招商引资力度和以政府融资平台为载体扩大融资规模来实现。各地竞相招商引资的后果便是引发“引资大战”。而由于城市建设投资项目贷款属于中长期贷款，往往由本届政府借，而由下届乃至再下届政府还，因而政府及其融资平台对这种贷款也具有极大的热情。
(三)财税制度的作用
在分税制下，财权和财力高度向中央财政集中，但事权却主要属于地方政府，从而造成地方政府事权与财权财力的不对称。而财政收入的增加，不仅是地方政府官员政绩的重要标志之一，而且还是其投资能力扩大的来源之一。而城镇国有土地是地方政府支配的最重要的资源，土地收入也是地方财政收入的最重要的来源。
(四)城乡土地管理制度和土地征用制度的作用
城乡土地实行二元化的管理制度，在这种制度下，农村土地不能进入城市土地市场流转。要将农村集体土地转化为城市国有土地进行流转，必须通过土地征用。根据《土地管理法》的规定，地方政府可以根据“公共利益需要”进行征地。但相关法律并没有对“公共利益需要”的范围和相关权力的规范行使进行明确界定，这就给地方政府对“公共利益需要”留下了较大的自我解释空间，也给相关行政权力留下了较大自由裁量空间。通过征地，一方面，地方政府划出一定比例城市国有土地用于城市建设和工业开发区建设，以应对各地招商引资的恶性竞争，吸引外来投资，城市建设用地和工业用地的价格均低廉；另一方面，地方政府又划出部分土地通过高价“招拍挂”用作商业和住房开发用地，实现土地溢价收入。城市国有土地还有一个重要用途，便是作为地方政府的主要储备资产，为政府融资平台申请借款和发行债券等提供抵(质)押或担保。
(五)农民工社会管理制度的作用
目前，虽然全国已有20多个省份宣布实现城乡统一登记的居民户口制度，但是附着在户籍制度上的公共服务和福利制度还未发生重大改变，原城乡人口在最低生活保障、住房保障、社会保险、子女入园入学升学、征兵和退伍安置、优抚等待遇差别还未消除。这些地区原则上规定具有稳定就业、稳定收入和稳定住所及一定工作、居住年限的转移人口，可以在城市落户并享有与当地城市居民同等的权益，但实际上落户的前置条件还很多，转移人口难以真正在城市落户，特别是进入设区市，获得户口往往必须与放弃土地挂钩，这让转移人口很难接受。同时，很多地方的户籍改革主要是针对本辖区的非农户口，但对跨行政区的流动人口户籍基本没有放开。从而成为农民工谋求机会公平、待遇平等、权益保障的障碍，还影响到了代际公平。[9]
五、实现我国城镇化转型的基本路径
(一)加快转变政府职能，实现市场运作与政府引导相结合，政企、政社分开
在城镇化进程中，要加快转变政府职能，简政放权，发挥市场在资源配置中的基础性作用和企业、社会的主体作用，凡市场、企业和社会能做的事，都应交给市场、企业和社会去做，政府则发挥引导、服务和保障作用。政府要从“经营城市”向“规划城市”并“监督规划实施”转变，让市场去“经营城市”，构建市场化推进城镇化的机制。改革现行行政体制和投融资体制，科学确定政府与社会资本在城市基础设施和公共服务领域中的分工，政府承担城市非经营性项目的投入，实行投资、建设、运营和监管分离。在统一的城市公共资产管理机构下，按照城市基础设施性质的不同，分别采用相应不同的经营管理模式，形成权责明确、专业高效、相互制约的管理体制和运行机制。要发挥财政资金的导向和杠杆放大功能，并通过特许经营、投资补助和奖励、政府采购等多种形式，吸引社会资本参与城市建设和公共服务领域，实现投融资主体多元化和投融资方式多样化。精简行政审批事项，严格规范行政权力领域和边界，最大限度地减少行政的主观随意性和自由裁量权。
(二)实行人口、经济、社会与资源环境相协调，创新城市设置、运营标准和政府官员政绩考核制度
统筹城镇基础设施、人口、产业、市场、社会事业和资源环境，转变发展方式，由招商引资向招商选资过渡，由政策优惠引资为主向环境优化引资为主转变，实现稳增长、调结构、促改革、惠民生。城镇化推进应与主体功能区划分相适应，人口和经济主要向重点开发区和优化开发区集中，降低城市设置、运转的人口规模标准，突出基础设施、公共服务、文化传统、资源环境、公共安全等方面的标准。弱化城市的行政级别，除了直辖市和省会城市之外，其他城市不再区分行政级别(如副省级城市、地级市、县级市等)，而统一称为市。淡化行政区划界限，强化城市圈、城市群和经济区建设。
将对地方政府官员政绩考核由片面注重GDP、财政收入增长等变为以人为本，民生优先，更加注重城镇化发展环境和人居环境的改善，就业容量的扩大，公众生活品质和幸福感的提高，社会参与进程的推进等。[10]
(三)实现地方政府事权与财权财力的对称，健全政府融资平台债务风险防范、控制和化解机制
推进“费改税”进程，加快构建地方税体系。在统一税政的前提下，赋予省级政府适当税政管理权限，培育地方骨干税源。对于一般地方性税种，在中央统一立法的基础上，赋予省级政府税目税率的调整权、减免税权，试点发行市政债券，进一步增强地方特别是中西部地区政府安排使用财政收入的自主性、编制预算的完整性和加强资金管理的积极性。加大一般性转移支付力度，规范专项转移支付。构建地方财政收入持续稳定增长机制。深化省以下财政体制改革，规范省以下财政收入和支出职责划分，扩权强县，推进省直管县进程，健全县级基本财力保障机制。
(四)对不同区域推进城镇化加强分类指导，实现差异化发展
我国幅员广袤，各区域条件千差万别，因而城镇化不应当也不可能只是一种模式，而应根据各区域不同条件，加强分类指导，实现差异化发展。对特大城市和部分大城市，应着力推进城郊化进程，加快人口、产业由中心城区(老城区)向新城区等外圈层转移，同时加强外圈层配套设施建设，多方创造条件，鼓励更多人口在外圈层区(县)就地、就近就业，缩短通勤半径。加快特大城市和大城市发展高端产业和产业高端的步伐。增强特大城市和大城市的辐射带动能力。既要推进特大城市和大城市不同片区之间的合理分工，也要加快各片区配套设施的建设。合理确定特大城市和大城市开发边界，提高新建成区人口密度，防止其面积盲目过度扩张。引导城市合理集中连片发展，防止过度分散发展城市组团。合理设置市辖区，防止通过简单多设市辖区以外延扩张方式从表面上将城市放大。进一步做强特大城市和大城市，强化辐射带动效应。做大中小城市，以县域为中心，加快发展县域经济，逐步发展为中小城市，加快中小城市和县城要素集聚和产业集群发展的步伐，实现产城相融，次极突破。
(五)加快城市群统筹规划和建设，推进城际间“同城化”进程
城市群与城市圈的不同之处在于，城市群内部不同城市具有各自明确的功能分工，呈现出各自相对的独立性，同时保持相互影响和联系。而城市圈内部特大城市保持多方面的支配地位，周边其他城市具有更强的依赖性和从属性。一般来说，地形地貌条件越平坦、区位交通状况越优良、经济越发达，则城市群越容易形成发展，城市群的空间范围越大、城市数量越多。要从战略和顶层设计层面，探索建设城市群城市间合理公正的利益分配、协商和补偿机制，妥善处理整体与局部利益、近期与远期利益之间的关系，以城际铁路、地下铁路、城市轨道交通等为纽带，并将城市公共交通建设摆在更加重要的地位，加快城市群内城市之间基础设施对接，产业配套，公共服务共享，生态环境共建，推进“同城化”进程。
(六)完善城乡土地管理制度和土地征用制度，推进集约节约用地
加快修订《土地管理法》，在符合国家土地利用规划、严格管制非农用地总量的基础上，把农村建设用地直接留给农民集体开发，农民可以自己经营，或与开发商合作，实现商住用地供地主体多元化，推进具有“新土改”之称的农村集体经营性建设用地使用权流转试点进程，促进农村土地资本化和城乡统一的建设用地市场建设，实现城乡建设用地同地同权，从而不仅让农民以土地作为资本直接参与工业化和城镇化，分享土地增值收益，而且增加城市土地市场供给总量，缓解城市建设用地缺口，打破政府对城市土地市场的过度垄断，抑制房地产价格攀升，挤压经济泡沫。加快农村土地承包经营权确权颁证工作进程，在现有承包经营权所包含的占有权、使用权和收益权的基础上，探索赋予农民抵押权和继承权，进一步稳定土地承包关系。支持承包土地向专业大户、家庭农场和农民合作社流转，引导和鼓励城市工商业资本到农村发展适合企业化经营的种养业。完善征地制度，充分尊重农民的意愿和选择。被拆迁农户所得的拆迁补偿总和，应能保障其购置合理居住水平的房屋。住房拆迁既要考虑被拆迁的房屋，还要考虑被征收的宅基地。向被征地农民提供免费非农就业技能培训，使其具有选择替代生计的能力；与用地企业协调，使其优先考虑被征地农民就业，等等。根据“控制总量，盘活存量，用好增量，提高效益”的原则，强化土地供后监管，加大闲置土地处置力度，实现存量用地在城市建设用地供应总量中占比上升，提高土地整体利用效率。
(七)健全农村人口转移就业服务体系，推进城乡基本公共服务均等化进程
按照“属地化管理、社会化服务”的原则，对农村转移人口社会管理制度进行系统创新，建立市、县、乡(镇)三级农民工人力资源市场并构建用工供需信息网络，同时，健全农民工职业培训制度并提高培训的针对性和实效性，创新就业援助制度并形成长效帮扶机制。规范企业特别是小微企业用人行为，引导企业与职工依法签订全员劳动合同，按时足额支付职工工资，工资不得低于或变相低于所在地最低工资标准。实现城乡劳动者同工同酬。鼓励企业为农民工购买社会保险。使集体协商机制在企业普遍推行，全面建立劳动关系协商机制，保障职工享有休息、休假、劳动安全、卫生、女工特殊保护等权益，加快社会保险异地转移、接转和结算进程。按照人口的自由流动和合法迁徙的要求，改革人口迁移制度。第一，逐步取消户籍城乡分置制度，建立新型的按居民居住地登记、变更登记和服务管理制度。第二，逐步取消附加在户籍制度上的待遇差别。探索有计划、分阶段、分类别推进城乡最低生活保障、保障性住房、就业、子女入园入学升学、社会保险、征兵和退伍安置、优抚等方面一体化的具体途径，不断提高社会保障统筹的层次，优先在“城中村”中实施。第三，分类调整户口迁移政策，逐步让符合条件的农民工在就业居住地有序落户。第四，在推进土地集约经营的基础上，逐步放弃“土地换城市户口、换社保”的思路，实现城市户籍准入与农民土地权利分离，充分尊重农民在进城或留乡问题的自主选择权，切实保护农民承包地、宅基地等合法权益，探索建立城乡居民身份自由相互转换的方法。
①国家统计局国民经济综合统计司和农村社会经济调查司编：《2012中国区域经济统计年鉴》，中国统计出版社，2012年版，第26页。
②国家统计局：《中华人民共和国2012年国民经济和社会发展统计公报》，《人民日报》，2013年2月23日。
③国家统计局国民经济综合统计司和农村社会经济调查司编：《2012中国区域经济统计年鉴》，中国统计出版社，2012年版，第19页。
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