四川省达州市宣汉县国土资源局征地事务所 636150
摘要：城乡一体化的推进也需要乡镇农村集体土地市场化的解放，实际上长期以来农村集体经营性建设用地的入市现象就一直存在着，它的存在是以隐形的形式，随着工业化、城乡一体化的不断推进，农村集体土地需求量迅速增加，很多企业被迫进入隐形市场，购买农村集体建设用地，以此来缓解企业的生产发展的需要，这样的隐形市场负面影响很多，本文就农村集体经营性建设用地入市的问题进行了简单的分析。
关键词：农村集体经营性建设用地；入市；问题
一、如何缩小征地范围的问题
缩小征地范围改革与农村集体经营性建设用地入市改革是配套进行的，改革能否成功，二者唇齿相依。我国之所以出现了征地范围泛化问题，表面看来是没有把征地目的限定为公共利益的需要，但其深层原因是我国《土地管理法》第43条规定的用地制度。该条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”依该条规定，即便是经营性建设用地需要，在存量国有土地不能满足需求的情况下，也必须通过征收集体土地的方式来满足用地需求。农村集体经营性建设用地入市改革，实际上就是让原本须通过征收变性为国有土地的集体土地，在不被征收的情况下，可以直接入市流转，从而赋予其与国有土地同样的流转权能。如果缩小征地范围的改革不成功，那么农村集体经营性建设用地人市改革就不可能取得成功，而要缩小征地范围，就必须改变现行用地制度，并修改相关法律规定。
二、城市土地的归属问题
根据1982年《宪法》的规定，城市的土地归国家所有。经过3O多年的发展和城市化进程的加快，我国城市的土地规模在不断扩大，其中有相当数量的土地原属于农村集体所有。这些土地，有的经过征收程序或村民成建制地转为城镇居民而归国家所有①，但也有部分土地并没有完成国有程序，从而形成了城市规划区范围存在着农村集体土地的现象。因此，农村集体经营性建设用地使用权入市交易时，对于这些城市中的农村集体土地应当如何对待成为不可回避的问题。对此，有实务部门人士指出，农村集体经营性建设用地直接人市，将会开启城市土地所有制的二元时代，处于城市规划区范围内的农村集体经营l生建设用地一旦进入市场，城市土地将不再完全属于国有，因而《宪法》第10条“城市的土地属于国家所有”的规定的修改势在必行。② 但笔者认为，要打破城市土地的一元归属制度，恐怕是困难的。近二十年来，我国的城市建设一直在努力消灭“城中村”，通过征地把“城中村”土地变性为国有土地而进行旧城改造。如果农村集体经营性建设用地入市导致城市土地归属的二元所有制，将人为地重新制造出大量的“城中村”，这与当前的城镇化目标是相背离的。因而笔者主张，对于城市规划范围区内可用于出让的农村集体经营性建设用地，应分别两种情形处理：一是对公益项目用地，直接通过征收的方式收归国有；二是对于经营性项目用地，则通过征购（市价收买）的方式收归国有，而后再以国有土地出让的形式人市流转。所谓“市价”，应是指同区位、同用途国有土地的出让价格。通过以上两种情形的处理，可以保持城市土地的单一属性，而又不损害农民集体的财产权益。当然，如果对城市规划区内的农村集体经营性建设用地一律实施征购，就会导致所谓的农村集体经营性建设用地入市变成了单一的“城市规划区外的农村集体经营性建设用地人市”，这与当前土地改革的初衷是否相合，还是有待讨论的。
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三、“小产权房”能否转正的问题
从严格执法的角度讲，“小产权房”是违法建筑，其产权是难以转正的。但现实地看，我国之所以涌现出大量的“小产权房”，完全是不合理的用地制度造成的。因而在当前的新一轮土地改革中，如果不能正视和彻底解决“小产权房”问题，就难以说改革是成功的。有人建议，小产权房用地不能直接放开交易，而应当采取补办集体用地出让手续，补缴出让金，办理集体住宅用地出让使用权。⑧ 另有人认为，应当按照尊重历史、承认现实的原则，在不违背公共利益的前提下，对历史形成的农村集体经营性建设用地，可在依法补办农用地转用手续后直接人市。④ 还有人更是直截了当地指出，应直接承认“小产权房”为集体土地上的商品房，无须缴纳土地出让金，在补交必要税费的基础上应对其直接予以确权发证。① 以上这些主张和建议，实际上都是在认为“小产权房”应当有条件地合法化的基础上提出的。笔者认为，既然对集体经营l生建设用地人市后可以进行房地产开发不作禁止，那么对于既存的“小产权房”应如何处理，就是改革中必须面对的一个现实问题。对“小产权房”全部予以拆除或者全部予以没收，毫无疑问是行不通的。因而笔者主张，对于“小产权房”应分门别类地进行处理，对于符合规划、建筑质量合格的部分，应作合法认定，发给集体所有土地上房屋产权证书；对于不符合规划要求、建筑质量不合格的部分，不作合法认定，直接定性为违法建筑予以拆除。同时笔者认为，对于已经出售的“小产权房”，在拆除时应给予原购买价的补偿，因为“小产权房”的形成与地方政府的懒政甚至怂恿是分不开的，政府应为此付出一定的财政代价，而不能无视购房者的信赖利益和财产权保障。
四、宅基地使用权应如何改革的问题
有人主张，集体建设用地使用权包括集体土地出让使用权和划拨使用权两类，因而《物权法》应当取消宅基地使用权的用益物权设置，将其改造为集体住宅用地划拨使用权。②笔者不赞同这一主张。首先，“划拨”只是国有土地利用的一种方式，集体所有土地上不存在“划拨”使用的概念，并且也不宜将这一概念移用于集体所有土地。其次，宅基地使用权是农民作为集体成员所享有的一种土地所有者权益，使用宅基地建房是其行使集体土地所有权的一种表现，根本就无需再加人类似“划拨”这样的环节。再次，宅基地使用权被作为一类用益物权规定，这一立法成果来之不易，其也是农民直接享有的两大土地权利之一，因而绝不能轻言取消。最后，笔者主张，在农村集体经营I生建设用地人市改革中，不能为了新增建设用地而强迫农民上楼，不能强制性地推行“合村并点”项目，不能盲目地建设所谓的“万人社区”，也不能以新农村建设之名而侵占农民的宅基地权益。我国农村居住格局、宅基地利用方式和宅基地面积等的形成，是自然的和有其合理性的，在现有情况下，要把农村的居住方式改变为城市里的公寓方式是绝对行不通的。
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[6]屠永坤.集体土地流转的必要性与亟待解决的几个问题.“征地制度改革与集体土地流转”学术研讨会论文集（上册）.中国会议，2005.12.
论文作者:朱芳莹
论文发表刊物:《基层建设》2015年24期供稿
论文发表时间:2016/3/21
标签：建设用地论文; 经营性论文; 土地论文; 农村集体论文; 使用权论文; 宅基地论文; 产权论文; 《基层建设》2015年24期供稿论文;