论农地适度非农化机制与制度创新——基于中国城镇化中农地过度非农化的现实背景，本文主要内容关键词为：农地论文,非农化论文,中国论文,城镇化论文,制度创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
当前，城镇化已成为推动中国经济持续、快速发展的重要动力之一。然而，城镇化的快速发展必然会引起大量农地向非农部门转移。据不完全统计，中国自1978年到2007年底，已累计有600万公顷优质耕地被转变为非农用地，平均每年就有20余万公顷农地非农化，而且农地非农化的趋势还在加剧①。根据《全国土地利用总体规划纲要》的推算，2008～2030年间，中国城镇化导致的非农化农地增量还将超过250万公顷。
毋庸置疑，中国改革开放30年取得的举世瞩目的经济发展，不仅得益于市场化取向的制度变革所带来的生产激励和资源配置效率的改进，而且得益于农地非农化支撑的城镇化与工业化进程。国家统计局（2009）的资料显示，1978年中国国内生产总值（GDP）为3645.2亿元，到2007年增长到246619亿元，剔除物价上涨因素，年均实际增长9.6％；在国民经济结构中，农业产值比重从1978年的28.2％下降到2007年的11.7％，第二产业与第三产业产值比重从1978年的71.8％上升到2007年的88.3％。同样地，在此期间，中国城市（指地级以上城市）从193个增加到286个，镇的数目从2173个增加到18890个，城镇人口从1.7亿增加到5.94亿，城镇化率已从1978年的17.92％上升到2007年的44.9％。由此不难推断，中国经济的快速发展大大得益于城镇化的加速和城镇中第二、第三产业的成长。基于经济发展的客观需要，未来20年中国的城镇化还将加速。据国务院发展研究中心预测，到2020年，中国的城镇化率将达到60％，从而达到中等发达国家的水平②。
虽然中国过去由农地非农化支撑的城镇化带来了显著的经济绩效，但与世界其他国家相比，中国的农地非农化质量（主要取决于城镇化与工业化质量）并不高。首先，土地的城镇人口承载力偏低。在1990～2006年间，全国城镇建成区面积增长了1.9倍，年均增长6.8％，而同期城镇人口年均增长仅有4.1％，非农业人口人均城市建成区面积由80平方米增加到140平方米，而世界平均水平为83平方米，首尔为55平方米、东京为66平方米，开罗为31平方米（曲福田、高艳梅、姜海，2005）。其次，城镇化中的农地过度非农化现象严重，不少地方被征用的土地大量闲置。国土资源部等五部委的联合监察报告显示，在2004年全国开发区的清理整顿中，遭遇撤并整合的开发区就达到4735个，撤并率高达70.2％。另据笔者调查，目前在西部地区一些城镇被征用土地的闲置率仍高达20％以上。第三，农地非农化引致的失地农民问题仍然十分突出。目前，中国农地非农化形成的失地农民总量约有4000万～5000万人，预计到2020年，还会有4000万人进入失地农民的行列（王定祥、李伶俐，2006）。由于自身素质、体制和管理等多方面的原因，一部分农民失地又失业，成为新的困难群体和威胁社会稳定的新隐患。这些事实表明，中国城镇化中的农地非农化问题必定是一个值得关注的现实课题。
在土地资源极为稀缺的中国，如何推进农地适度非农化，协调好农业用地与非农用地的矛盾，实现城乡和工农协调发展，是政府现阶段面临的重大政策问题。本文试图对这一问题展开研究，以期找到中国农地低效非农化的真实原因，并为构建中国农地适度非农化机制提供理论依据与政策支持。本文后续结构安排如下：第二部分分析农地非农化中的市场失灵与政府失灵，第三部分是农地适度非农化机制的理论内涵，第四部分是中国农地适度非农化机制的构建，第五部分是中国构建农地适度非农化机制的制度创新，最后部分是本文的结语。
二、农地非农化中市场与政府的失灵
农地非农化过程实质上是土地资源从农业部门向非农部门转移与重新配置的过程。在这一过程中，虽然市场与计划（政府机制）都是现实中常用的配置手段，但它们是否会存在失灵？是否能够实现农地适度非农化配置的目标？这些问题至今仍是值得探讨的理论问题。
（一）农地非农化中的市场失灵
市场经济条件下，市场机制作为农地非农化配置的一种最基本的手段，是通过农地非农化价格的变动和农地非农化市场利益主体的行为选择来实现的，并且其最终效果还取决于农地产权制度②的清晰性。在农地产权私有的条件下，农地主人（地主或农民）拥有包括所有权及其衍生出的使用权、转让权和收益权等一系列土地权利。在农地非农化过程中，农地主人会视农地为独立的私人生产要素，以农地非农化收益最大化为目标，要么将农地按市场价格转让给非农用地单位，要么以农地资本化的形式入股，凭其入股权证永久分享红利。如果农地非农化的收益无法弥补放弃农地的机会成本（即农地持有期的农业收益），农地主人就有权拒绝参与农地非农化进程。在此情形下，农地主人与非农用地单位处于平等的谈判与交易地位，农地非农化是否能最终交易就取决于双方的讨价还价和能否最终达成令各方均能接受的交易价格。可是，依靠纯市场机制推进农地非农化配置是否能够达到帕累托最优效率？答案是否定的，因为纯市场机制存在以下两类“市场失灵”。
1.第Ⅰ类市场失灵。
在农地非农化中，如果农地主人有权自主决定农地的转让，他就会成为独立的交易主体，与非农用地购买者在市场上讨价还价，由此展开利益博弈。当农地主人在利益博弈中占上风时，第Ⅰ类市场失灵就会出现（这在土地产权完全私有的情形下表现尤为突出）。这是因为，在完全信息条件下，由私人从事的农地非农化开发活动存在着免费“搭便车”现象。也就是说，部分农地主人在获取相关区域的农地非农化开发信息后，总会与非农用地购买者讨价还价以抬高农地的出售价格，即便无法达成交易，农地主人也同样可以享受到其他农地非农化开发和投资所产生的区位效益。由于农地非农化主要发生在城郊地区，城郊地区任何相邻的两块农地之间都存在高度的依赖性，在交易过程中邻里的选择往往会影响到非农用地购买者或租或买的决策，这就是“邻里外部性”（neighborhood externalities）。邻里外部性是产生邻里不确定性和相应邻里预期的主要原因（史大平、王定祥，2006）。如果这种邻里预期是对邻里双方彼此农地非农化的积极判断，即双方都预期对方会同意参与农地非农化，并希望从中获取外部经济效益，那么，在这种情况下，邻里之间于是形成了如图1所示的类似“囚徒困境”的博弈现象。
图1 市场交易机制的失灵：不同土地产权主体间的博弈
假设存在两个农地产权所有人，分别以A和B表示，他们都有选择和不选择农地非农化交易的法定权利。为了分析的方便，先假定两块农地的农业收益均为4％，即如果他们不进行农地非农化交易，那么仍能持续获得4％的农业收益。假定双方都决定同时出售土地，他们均可获得8％的农地非农化收益。而事实上他们很难做出同时出售土地的决策。这是因为，当农地产权所有人B决定参与农地非农化交易后，其农地的用途就会转换成城市和工业用地，具有更高的收益；农地产权所有人A预期能从对方的农地非农化交易中获得更多的升值效用，因而不会及时做出农地非农化决策。由于对方的农地非农化吸引了更多的人流、物流和大量的资金，从而农地产权所有人A的土地价格飙升，并使其农地非农化回报率上升至10％。此时，农地产权所有人B会受到农地产权所有人A“邻里负效应”的影响，加上农地非农化的机会成本，合计的结果是农地产权所有人B的农地非农化回报率最终下降至3％。这个结论同样适用于农地产权所有人A参与农地非农化而农地产权所有人B“搭便车”的情况，这时农地产权所有人B可以从中受益。显然，A、B两个农地产权所有人之间博弈的最终结果是，双方为了回避可能造成的损失，最终都做出不进行农地非农化的决策，从而无法实现农地适度非农化目标进而阻碍城镇化进程。除非A、B两个农地产权所有人之间达成某种联合行动的协议。但是，双方实现协作的可能性微乎其微，其原因有以下两个方面：一是A、B两个产权所有人在已知将获得较高农地非农化收益的情况下，会向对方展开收购，为了反收购，农地产权所有人之间必然会相互封锁信息；二是即使A、B两个农地产权所有人之间能够达成协议，但要使多个农地产权所有人之间达成合作协议却是十分困难的。所以，在这种情形下，农地非农化不足、从而阻碍城镇化和工业化进程的情况就必然会发生，这就是第Ⅰ类市场失灵。
2.第Ⅱ类市场失灵。
在上述农地市场化交易中，即便是通过市场能够达成交易，但由于农地非农化交易价格最终取决于农地的价值，市场决定的农地非农化交易价格只会考虑农地的经济价值（即农产品价值），不会考虑农地所拥有的生态与景观功能、食物安全与世代公平等生态价值和社会价值（曲福田、冯淑怡、诸培新等，2004），因而农地非农化市场价格会始终低于土地的全部价值。在图2中，AC代表农地非农化市场需求线，MPC代表农地非农化的边际私人成本，MSC代表农地非农化的边际社会成本。基于利润最大化目标，市场只能够根据边际私人成本线MPC和市场需求线AC相交的点M来决定交易价格和交易量。此时，市场决定的价格为
，交易量为
。如果基于社会福利最大化目标，农地非农化交易的价格和数量应当根据边际社会成本线MSC和市场需求线AC相交的点
来决定。此时，农地非农化交易价格应是
（称为社会价格），交易量应是
，社会总福利为OA。在这里，本文把社会价格决定的农地非农化交易量称为“农地适度非农化量”，即图2中的。显然，由市场机制决定的农地非农化价格（即市场价格）明显低于社会福利最大化目标下的农地非农化价格。较低的农地非农化市场价格，必然会激励非农用地单位产生大量购买农地和粗放利用土地的过度偏好，从而使农地非农化市场交易量远超过社会福利最大化目标下的交易量的水平。与社会福利最大化目标相比，市场价格主导的农地过度非农化量为－，从而导致农地非农化配置的效率损失。在社会福利最大化目标下，如果要实现图2中市场价格决定的农地非农化量，就需要将农地交易价格确定在
的水平。显然，相同的农地非农化量，市场价格只有，远低于社会价格，价格差为－，形成了面积为M
的社会总福利损失。由此可见，由市场价格主导的农地非农化配置存在着巨大的效率损失，这就是第Ⅱ类市场失灵。
图2 市场价格机制在农地非农化中的失灵
以上分析表明，在市场机制主导的农地非农化配置中，第Ⅰ类市场失灵与第Ⅱ类市场失灵存在显著的区别：第Ⅰ类市场失灵主要是由农地非农化市场交易主体的行为选择决定的，是市场交易机制在利益博弈中发生的失灵，它会导致农地非农化不足，最终阻碍城镇化和工业化进程；第Ⅱ类市场失灵则是由农地非农化市场价格机制主导的，是由于农地非农化市场价格偏离了农地非农化社会价格，它会导致农地过度非农化，浪费大量土地资源，最终损害农业和全社会的福利，并可能带来低效的城镇化和工业化进程。
（二）农地非农化中的政府失灵
无论是在农地产权完全私有还是在国家和集体所有的情形下，为了实现既定的经济发展目标，政府均可凭借其特有的政治强权对农地非农化进程产生深刻的影响，甚至直接对农地进行非农化配置。只不过，在农地产权完全私有的条件下，《宪法》对政府的农地征用范围与权限有严格限制，政府对农地非农化进程的影响会远低于农地产权为国家或集体所有时的情形。这是因为，如果宪法规定农地所有权属于国家或集体，这就意味着作为代表国家的政府可以很容易地根据自己设定的经济发展目标确定土地征用的数量和范围，政府对农地非农化配置的权力空间更大，从而对农地非农化进程产生更大的影响。例如，中国大约有3／4的农地非农化都是由政府主导的，这主要是因为在农地集体所有的制度框架下政府征用农地和储备土地比较容易；并且，对农地的征用和非农化配置，已成为不少地方政府积聚财政收入的重要源泉，因而引发了地方政府对农地征用的过度偏好。
图3 市场与政府机制主导的农地非农化效率损失的比较
于是，这里接着要讨论的问题是，政府机制主导下的农地非农化配置是否也存在失灵？政府在实现农地非农化配置效率方面是否比市场机制更优越？对这两个问题，本文借助图3进行分析。在图3中，同样地，代表农地非农化社会价格，代表由社会价格决定的农地适度非农化量，代表农地非农化市场价格，且＜，代表由市场机制配置形成的农地非农化量。在政府介入的情况下，政府有关部门就有可能为了追求自己的政绩目标而将政治权力凌驾于土地所有权之上，将农地强制性地推向土地市场进行非农化配置。在此时的交易中，作为交易一方的农民处于无决定权的弱势地位，作为交易另一方的政府则处于交易的强势地位。这种不对等的交易必然会进一步扭曲农地非农化价格。在中国，土地征用与配置权集中在地方政府手中，在追求政绩的利益动机驱使下，各地为了吸引和利用更多的外资，总是竞相给予非农用地单位更多的优惠政策（包括以更低的价格出让土地甚至无偿划拨土地），从而使农地非农化价格由市场价格降至官方价格的水平，农地非农化数量则由增加到
。此时，农地非农化配置效率达到最低，社会总福利损失为G
，大于市场机制主导下的福利损失
。即使是对土地使用者总体而言，直接损失也达到G
。与农地适度非农化量相比，农地过度非农化量为－，这就是政府失灵引发的农地过度非农化量，比市场失灵引发的农地过度非农化量－多出－。由此可见，与市场机制相比，政府主导的机制不仅没有改进农地非农化的配置效率，而且它引致的效率损失反而大于市场机制引发的效率损失。
三、农地适度非农化机制的理论内涵
（一）农地非农化中市场机制与政府机制作用的比较
以上理论分析表明，纯市场机制和纯政府机制都会使农地非农化达不到最优效率和社会福利最优化状态。市场既可能引致农地非农化不足，也可能引发农地过度非农化，市场失灵具有内生性，是由农地非农化市场制度本身固有的缺陷（即以追求经济利益最大化为唯一目标）造成的。而政府失灵只会引致农地过度非农化，并且是外生的，主要是由地方政府不适当地干预农地非农化市场而产生的。从对社会福利损害的轻重程度来看，农地非农化中的市场机制比政府机制更有效率，因而在关注农地非农化效率损失时，应当对政府失灵给予更多的关注。在中国农地非农化进程主要由政府主导的情形下，农地非农化的社会福利损失必然会更为明显。有资料显示，中国只有26％的建设用地采用招标、拍卖的市场化方式出让，其余约3／4的土地仍然沿用行政划拨、协议出让等严重扭曲农地非农化价格的计划配置方式（曲福田、冯淑怡、诸培新等，2004），这显然成为中国不少城市无效扩张和粗放用地的总根源。对中国这样一个耕地资源极其稀少、农地与非农用地矛盾十分突出的国家，政府配置土地的范围和权限显然不宜过大，否则会导致土地资源的过度浪费，进一步加剧土地供求矛盾。近10年来，中国土地市场的频繁整顿、各类工业园区的频频整治以及对地方政府建设用地审批权的冻结，都证明了政府失灵引致的农地过度非农化现象已到了十分严重的地步。
在农地非农化中，虽然市场机制和政府机制都存在失灵，但仍需辨证地看待和肯定两者的积极作用。
1.市场机制的积极作用。
众所周知，价格既是农地资源稀缺程度的信号，又是主导农地非农化配置的重要内生变量。尽管在农地非农化中会有农地的社会价格、市场价格和政府价格三种形式，且社会价格能够从社会福利的角度反映土地资源的稀缺性，但社会价格需要在市场价格的基础上进行民主协商，其价格形成的成本较高；而政府价格往往由于低于市场价格导致了更多的农地资源浪费，不可能真实地反映土地资源的稀缺程度；唯有市场价格能够通过市场招标、拍卖等公开竞价机制被有效地揭示和发现，从而能较为真实地反映土地资源的稀缺程度。因而市场机制的积极作用在于，它可以通过其低成本的价格形成机制和价格发现功能，较为准确地揭示土地资源的稀缺程度，并在商业性农地非农化配置中发挥基础性作用。
2.政府机制的积极作用。
政府虽然无法在真实的农地价格形成上有所作为，但是仍能发挥其积极作用：不仅可以利用其“公共管理”和“信息提供”功能对农地非农化用地总量和结构进行规划，使农地非农化配置的空间结构更趋于合理，而且可以利用其利益协调功能对不同土地产权主体之间的利益纠纷进行仲裁，以维护土地市场交易秩序。更为重要的是，市场机制无法在公共性农地非农化中发挥基础性作用，政府却能有效地弥补市场在这一方面的缺陷。例如，城镇化进程中的公共基础设施用地，就不能通过市场机制来主导农地非农化配置。公共基础设施的效益存在明显的外溢性，这使得城镇没有任何私人用地单位愿意向社会提供公共基础设施，从而也不可能出价向农地产权所有人购买土地。相反，向社会提供公共基础设施是政府的基本职责，政府既可以凭借其特有的政治权力向农地主人强制征地，又可以凭借其雄厚的财政实力向农地主人购买土地。可见，就城镇化中的公共性农地非农化配置而言，政府机制就比市场机制更有效率，因而目前不少西方国家总是将政府的征地范围和征地权限限定在城镇公共用地领域。
（二）农地非农化中政治协商制度的引入及作用
在确知市场机制和政府机制的积极作用后，就需要确定采用哪种机制有利于实现农地非农化社会价格。从理论上讲，基于民主制原则的政治协商制度有助于实现这一目标。广义的政治协商制度包括民主协商和议会议事等多个层面。民主协商、议会议事代表着社会大众的利益，发挥着民主的积极作用，使协商议事及其结果更具有客观性；并且，政治协商制度能够通过民主议事机制平衡和协调短期利益目标与可持续发展的长远目标之间的关系。在农地非农化中，政治协商制度决定的农地非农化价格不仅会考虑其经济价值，而且会考虑农地的社会价值与生态价值，因而其价格水平就可能逼近甚至可以直接代表农地非农化社会价格，由此可以促进农地适度非农化和城镇集约利用土地。当然，在农地非农化社会价格的决定中，政治协商制度不能孤立地发挥作用，它最终要依赖市场机制的价格发现功能（因为市场价格可以为民主议事机制确定一个参照价）和政府机制的信息提供功能（因为政府需要规划城镇的用地总量和结构）来协商定价。
但是，民主协商制度在农地非农化中也不是十全十美的，它也存在着一定程度的失灵。一方面，民主协商制度在决定社会价格时，需要搜寻农地非农化涉及的各种信息，其信息搜寻成本和议事成本过于高昂，极大地增加了农地非农化的交易费用，这将使其实现的社会福利目标大打折扣；另一方面，如果完全依靠政治协商制度主导农地非农化配置，不仅会因其较长的民主决策时滞拖延城镇化和工业化进程，而且会因为其僵化的价格形成机制和较高的价格水平，使市场机制对农地非地化的配置作用降低，也使政府机制配置农地非农化的积极作用受到影响，导致农地非农化的不足和城镇化进程的滞后。
（三）农地适度非农化机制的形成及内涵
基于上述推论，要真正构筑农地适度非农化机制，不仅需要引入政治协商制度，而且要充分发挥和协同利用市场机制、政府机制和政治协商制度在农地非农化中的积极作用。本文将由市场机制、政府机制和政治协商制度有机耦合而成的“三位一体”的混合机制称为“农地适度非农化机制”。但如何“耦合”，则需要视具体情况而定。在商业性农地非农化中，让市场机制发挥基础性作用，并通过政府机制和政治协商制度对其失灵加以弥补。譬如，政府在市场价格的基础上通过课征社会成本税和土地交易税，或者引入价格听证制度，召集利益相关者进行价格论证，对于涉及到地方经济发展全局的大规模占用耕地，可以由地方议会在市场价格的基础上进行民主协商决定，由此将土地市场价格尽量提高到包括社会价值和生态价值在内的社会价格水平，以消除市场失灵造成的农地过度非农化。而在公共性农地非农化配置中，政府机制就应当发挥主导作用，并依靠市场机制与议会机制对其失灵加以修正。在农地非农化总量控制与社会基准价格的确定中，就需要在市场机制和政府机制的协助下，发挥政治协商制度的积极作用。可见，无论是农地非农化总量调控，还是商业性和公共性农地非农化，市场机制、政府机制和政治协商制度都不能孤立运行，需要协同发挥作用。
四、中国农地适度非农化机制的构建思路
在中国，要实现城乡协调发展和农业规模经营，提高农业生产效率，就需要加快推进城镇化和工业化进程，将农村过多的人口转移到城镇落户就业。在可预期的未来十多年，中国要实现城镇化率上升到60％以上的目标，还将有大量的农地被非农化。为了遏制新的农地过度非农化趋势，抑制和消除城镇粗放用地和无效扩张，就需要建立起“农地适度非农化机制”。其具体思路体现在以下三个方面。
（一）建立以市场为基础、政府与政治协商制度为辅助的商业性农地非农化机制
首先，健全农地非农化交易市场，完善土地市场价格形成机制。目前，中国的农地非农化交易市场主要是城乡建设用地市场。该市场的参与主体基本上是城镇居民、地方政府和非农用地单位，而拥有农地使用权的农民却很少参与；同时，该市场被分割成城乡有别的“二元市场”，导致城乡土地同地不同价，农民与城镇居民享有的交易权利不对等，极大地阻碍了市场机制在农地非农化配置中发挥积极作用。要在中国建立起以市场为基础、政府与政治协商制度为辅助的商业性农地非农化机制，首先需要建立健全城乡统一的农地非农化交易市场，在符合城乡建设用地规划的前提下，让农民成为独立的交易主体，并使其享有与城镇居民同等的土地交易权利。其次，通过招标、拍卖、竞价等方式健全农地非农化市场价格形成机制，使农地非农化市场价格充分体现公开、公平、公正和有效的要求。第三，在商业性农地非农化的总体规划和利益协调中引入政治协商制度，通过民主程序修正规划和协调利益主体间的矛盾，督促土地市场价格向社会价格逼近。最后，政府可以设置一定比例的土地交易税以弥补被市场忽略的农地社会价值和生态价值。此外，政府还可以根据农地非农化交易所产生的土地增值额征收一定比例的土地增值税，增加地方财政收入，为地方政府建设失地农民社会保障机制提供足够的财力支持④。
（二）构筑以政府为主导、市场和政治协商制度为补充的公共性农地非农化机制
城镇化进程中的公共用地，需要由政府集中从村集体和农民手中统一购买和配置，这既是政府的职责，也是政府可以实现的目标。首先，通过《宪法》等制度将政府的农地非农化配置行为严格限定在城镇公共性用地和准公共性用地领域。其次，对于城市准公共性用地，应将政府对农地的强制征用转变为向村集体和农民购买土地。这就是说，为了阻止政府机制过度非农化配置农地，一方面，政府应以市场主体的身份从农民手中购买土地，转换凭借政治强权强制征占农民土地的思维和做法；另一方面，政府购买农地必须经过民主协商机制，并参照市场价格确定一个公正的土地购买价格。这个购买价格应当接近市场价格。否则，对同一地段的土地，可能一些农民的农地将安排商业性用途，另一些农民的农地将安排公共性用途，导致拥有同一地段土地的农民得到不同的农地非农化价格，这显然是不公平的；况且，农地低价交易的农民将可能强烈抵制政府购买土地的行为。最后，对于城市纯公共性用地，政府可以采取现行征用机制，但应该提高对农地征用的补偿标准，可以通过价格听证会和参考市场价格确定农地征用补偿标准。同时，在各利益相关者参与的民主协商机制下，应该就为什么征地、征用多少土地、补偿标准和失地农民就业安置等重大问题进行充分协商和民主决策，以增强土地征用决策的民主化和透明化程度。总之，公共性农地非农化中，政府配置是基础，同时，还应通过政治协商制度的监督机制和发挥市场机制的价格发现功能，督促政府合理征地、用地和正确定价，规范政府征地、用地行为。
（三）建立以政治协商机制为主导、以市场和政府机制为辅助的农地适度非农化调控机制和社会基准价格形成机制
在农地适度非农化中，政治协商和民主议事机制可以在以下三个层面发挥作用。一是在宏观层面，由全国人大对农地非农化总量和进程进行核准，并对农地非农化配置的质量进行全面监控。其理由是，农地非农化配置是一个涉及土地资源可持续利用的问题，必须符合国家可持续发展的长远利益目标；而政府部门配置农地虽然也会顾及土地可持续利用的长远目标，但在实际操作中往往有很大的追逐短期利益的倾向，其农地非农化进程和质量可能与国家土地可持续利用目标相冲突，因而宏观层面的农地非农化监控应纳入民主议事制度框架中。这样，中央政府及国土资源部应当向全国人大报告农地非农化的所有信息，以便全国人大（甚至包括全国政协）对全国的农地非农化数量、质量、进度等进行全面监督。二是在中观层面，参照宏观层面的做法，地方人大、政协对当地的农地非农化价格、数量、质量、进度进行直接的监督，并根据市场价格信息和政府提供的信息综合核定本区域的农地非农化社会基准价格⑤。这个基准价格，可以用来影响农地非农化市场价格的形成，最终将国家承担的农地非农化社会成本予以弥补。三是在微观层面，涉及具体某一地段的土地征用和农地非农化交易，在充分发挥市场机制作用的同时，通过人大代表、政协委员、失地农民参与和各方利益代表共同协商，最终确定一个令各方均可以接受的土地交易价格。
五、中国构建农地适度非农化机制的制度创新
要在中国构筑起农地适度非农化机制，并使其充分发挥作用，就需要有与之相配套的制度安排，这就需要从以下几个方面着手推进相关制度创新。
（一）改革农地产权制度，赋予农民依法拥有农地非农化交易的权利
中国现行土地制度规定农村土地实行集体所有，在集体所有制和家庭承包制下，农民只拥有土地的经营权、使用权和部分收益权，并不拥有完整的土地产权，这不仅影响了农民对农业的持续投资（Jimenez,1984; Michael,1996; Hunan,Guo and Scott,2001；姚洋，2004），还会使农民无法行使其对土地征用的决策权、谈判权和监督权，进而激发地方政府在缺乏有效产权主体约束的情况下形成对土地的过度征用。虽然2009年正在酝酿中的《土地管理法》（修订草案）拟扩展农民的土地权利，允许农民依法转让、抵押、出租土地，但其土地权利基本上仍限定在农地的农业用途范围内，农地的非农化交易权利仍然受到一定限制，并且城镇建设用地仍被规定需要通过政府对农村集体土地的征用来获得，这意味着政府主导的农地非农化配置模式并没有从根本上得到改变。要促进农地适度非农化，首先需要改革农地产权制度：一是应修改《宪法》、《土地管理法》等法律，明确城市与农村土地统一归国家所有⑥，建立城乡一体化的土地所有权制度；二是在法律中明确规定，只要符合国家城镇化、工业化商业性用地建设规划，与城市居民一样，农民有权独立决定自己的农地是否进行非农化交易，并拥有农地非农化转让、出租、抵押、入股等权利；三是建立农民行使农地非农化交易权利的保障机制，包括土地管理制度修订中的农民参与机制和农地非农化交易中的农民维权机制、法律援助机制、纠纷仲裁与处理机制、信息提供与引导机制等，以避免农地非农化交易出现上文所分析的第Ⅰ类市场失灵，并确保绝大部分农地非农化交易收益归农民所有。
（二）改革农地征用制度，规范政府对农地的征用行为
目前中国城镇的公共用地和商业用地，都是由政府从农民手中强制征用，然后再划拨或出让给城镇用地者。政府的征地范围与权限不仅过于庞大，而且农地征用补偿标准也偏低。农地一经征用，虽然名义上国家是土地市场的供给者，但实际上是地方政府直接控制着土地的交易，并从中获得丰厚的财政收入，这就激发了地方政府不断征地的积极性。为了抑制地方政府过度征用农地，应采取以下措施规范政府对农地的征用行为：首先，参照大多数市场经济国家的做法⑦，在《土地管理法》等法律中对政府的强制征地行为和征地用途进行严格限制，将政府征地范围限定在城镇公共用地领域，在此基础上，建立起严格的违规征地责任追究制度，并由各级人民代表大会对征地过程进行监督。其次，改革征地补偿标准和办法。从长期看，为确保公平对待失地农民，就应运用能真实反映土地价值的补偿标准，这就有赖于利用土地市场机制和民主协商机制来揭示土地价值。在土地市场机制尚未发育成熟之前，以集体建设用地形成的市场价格为补偿基准可能更为恰当。要实现土地征用的公正补偿目标（即让被征地者的经济状况与征地前相同），应取消将补偿水平与所征土地的将来用途挂钩的做法。同一块土地，无论将来用于何种用途，都应当实行相同的征用补偿标准。此外，土地的补偿方式也应多样化，既可以采取现金补偿，还可以试验一些失地农民自愿参与的替代方式（例如土地资本入股、按股分红）。最后，在征地过程中引入民主协商机制。通过有效的民主程序，确保在对征地方案、征地价格、失地农民安置等重大问题的决策过程中都有各利益相关者参与和听证。
（三）改革土地管理制度，建立起有效的农地适度非农化宏观监控机制
根据《土地管理法》，中国履行土地管理职责的行政单位是国土资源部及各地土地管理机构。由于各级土地管理机构隶属于各级地方政府，作为同级政府的一个职能部门，地方土地管理机构的土地管理权还掌握在地方政府手中，上级土地管理部门对下级土地管理部门只有业务上的指导作用，很难对地方政府的征地、用地行为起到最终监督作用。这种体制上的缺陷，使得土地管理机构往往服从的是地方政府的利益目标，而不是主要服从中央政府的利益目标。在中央和地方“分灶吃饭”的财政体制下，有着独立财政利益的地方政府必然会设法绕开法律及中央政府的控制，大规模征用农村集体土地，使土地征用速度超过城镇经济发展速度，导致农地过度非农化。因此，要抑制地方政府的不良征地行为，改革土地管理制度势在必行。首先，要改变目前土地管理机构隶属同级政府管理的模式，建立独立于地方政府的土地管理组织体系，实行中央独立的垂直型土地管理体系。其次，要依托国土资源部建立农地非农化宏观调控机制。中央政府应赋予国土资源部农地非农化宏观调控职能，国土资源部可以依托设在各地的分支机构对各地城镇建设用地进行科学规划，合理核定农地征用指标，并对地方政府征地、用地行为进行监控，强化对非农化土地质量的评价和监管。最后，引入人大、政协等民主议事机制，对农地非农化进程、政府征用农地规模和速度、征地补偿标准、用地规划、用地质量和效果等进行有效监督，并对国土资源部门的农地非农化宏观调控效果进行评估和监督，促进国土管理部门更好地发挥土地管理和控制职能。
（四）建立起高效用地的机制和高效用地的激励与约束制度
农地高效非农化利用的标志是，在世界范围内可比的城镇经济参照系下，被考察城镇单位土地的经济产出率相对较高，即农地非农化的经济产出率较高。虽然城镇化是推进中国经济快速发展的重要动力，但没有第二、第三产业支撑的城镇化是空洞的城镇化，没有产业支撑的农地非农化是低效的非农化。把工业化为代表的产业发展作为农地非农化的驱动力，不仅可以促进土地产出水平的大幅度提高和农地适度非农化，而且还可以帮助解决失地农民的就业和生计问题。所以，中国各地的农地非农化必须以城镇第二、第三产业的同步发展为依托，用工业化、产业化推进城镇化和农地非农化，进而构筑起农地适度非农化的物质技术基础和高效用地机制。各地在农地非农化进程中，应尽可能使农地非农化与产业的培育和发展同步，以产业化为手段推进农地高效非农化和城镇化高水平发展。同时，为了鼓励城镇用地单位集约利用土地，政府应建立起有效的激励与约束制度：对粗放用地的城镇单位，应通过提高土地出让金或土地增值税税率或加大罚款力度等经济处罚提高其用地成本；对土地已进入城镇非农用地单位但长期处于闲置的情形，政府应对非农用地单位加收土地闲置费，以促使其加快开发和发展非农产业；对集约利用土地和土地经济产出率高的非农用地单位，应通过降低或免收部分土地出让金、降低土地增值税税率等予以鼓励。
六、结语
在改革开放的30多年中，中国的城镇化进程迅速推进，虽然有效地拉动了经济的快速增长，但也常来了农地过度非农化问题。本文在农地适度非农化的理论分析中，论证了纯市场机制和纯政府机制的失灵，并认为“市场机制＋政府机制＋政治协商机制”的有机融合是一种有效增进农地非农化效率的机制，本文将其称为“农地适度非农化机制”。中国构建农地适度非农化机制，应当针对不同性质的农地非农化情形，发挥好市场机制的价格发现功能，充分利用政府的公共职能和民主议事机制的客观决策优势，为不同性质的农地非农化制定合理的价格基准。中国现有的农地之所以有过度非农化现象，是因为农民的土地产权不完全、土地管理制度不完善、地方政府过度介入、农地非农化成本过低。要在中国构建起农地适度非农化机制，消除农地过度非农化现象，就需要进行必要的制度创新，具体包括：改革农地产权制度，赋予农民依法拥有农地非农化交易的权利；改革土地征用制度，规范政府对农地的征用行为；健全土地管理制度，建立起有效的农地适度非农化宏观监控机制和高效用地的激励与约束制度。
从本文上述讨论看，尽管农地制度改革的最终结果是赋予农民完全的地权（包括农地非农化交易权），并建立起市场、政府和政治协商制度“三位一体”的农地适度非农化机制，但这一机制的建立需要经历一个较为漫长的过程，需要增量改革和存量调整并重，才能既顾及当前目标，也顾及长远目标。所谓增量改革就是要通过逐步建立农地适度非农化机制和配套制度，使新增的非农化土地实现高效利用；而存量调整就是要通过加快产业发展和工业化进程，努力提高农地非农化的经济产出水平，以实现既有农地的适度非农化目标。
注释：
① 有关数据根据陈江龙、曲福田、陈雯（2004）和国土资源部网站提供的历年新增建设用地资料测算得到。
② 参见王梦奎（2005）。
③ 农地产权制度是一种对地权本身、地权交易及其实现形式等进行规定的制度。地权包括法律所有权、排他性使用权、处置权、转让权和收益权以及这些权利的可靠性（Chueng，1973；张五常，2001；姚洋，2004；关谷俊作，2004）。在这些权利中，只有土地转让权起着更为关键的作用（周其仁，2004）。
④ 非农化土地不仅包括城市商业、工业开发用地，也包括国家基础设施建设用地，后者价值一般远低于前者，而且也不存在可显示的市场价格。所以，在实际操作中，土地增值税的抽取应该只针对前一类用地，对于后者，则仍需要各地根据实际情况，由地方政府确定合理的补偿标准。
⑤ 这个基准价格可以根据经济区域的不同而有所区别。
⑥ 现行土地所有制的划分并不科学，为什么说城市土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地属于集体所有？集体的就不属于国家吗？况且，在市场经济时代，农村集体经济组织大部分名存实亡，如果仍然沿用二元土地所有制，既不利于统筹城乡土地资源配置，也不利于农民享有与城市居民同等的土地流转权利，更不利于消除二元经济结构。
⑦ 大多数市场经济国家的法律都对政府强制征用土地的范围和权限进行了明确的规范，征用范围仅限于明确的“公共利益”用地，并在法律中给出了详细的征地清单（中国土地政策改革课题组，2006）。
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