我国“中心土地互动”决策过程研究_国务院关于加强节能工作的决定论文

中国“央地互动型”决策过程研究，本文主要内容关键词为：互动论文,中国论文,过程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      1 问题的提出

      在绿色低碳发展的背景下，围绕绿色低碳政策的分析产生大量文献，形成多维度的研究成果体系。从研究类型看，既有分析管制政策[1]，也有评估经济政策[2-3]；从研究思路看，既有对政策的理论基础和相关规则开展规范分析4，也有对政策效果进行实证研究[5-6]。总体上，尽管这些研究视角各有差异，但大都是采用经济学分析思路，分析“何种政策是最优的”。

      但是，经济学思路的局限性在于，一方面它无法准确货币化环境价值和代际关系，这一问题已导致不同学者对各种模型中“折现率”的取值争议不断[7]，另一方面无法充分刻画决策者有限理性的特性。一个重要的事实是，经济学意义上的最优政策方案不一定能成为正式政策，因为政策制定过程并非必然是择优的[8]。理论上，政策周期的各个环节都存在博弈空间。因此，除了研究“何种政策是最优的”，还有必要从公共管理和政策过程视角分析“绿色低碳政策是如何出台的”等问题。但是，过往研究很少关注这一问题。

      应当认识到，新中国成立以来，虽然屡经波折但仍成功应对了各时期的考验，其中一个重要原因是独具活力和高适应性的政治体制和决策机制[9-10]。当前，中国正面临全球有史以来最为严峻的资源环境挑战，能源消费和碳排放高居世界第一，环境污染严重[11]。为此，我们必须理解中国的决策机制，探讨其是否能做出高质量的决策，有效应对资源环境挑战，最终引领中国走向绿色低碳发展。

      “十一五”以来出台的节能政策，为我们讨论上述问题提供了一个很好的案例。本文将围绕中国节能政策的制定过程开展分析，观察其出台过程。特别地，本文将聚焦于政策制定过程中的中央和地方关系。在绿色低碳领域，中央和地方通常被认为是具有不同利益取向的两个主体[12-13]，因此，研究决策过程中的中央和地方关系，并分析其是否有利于节能政策的科学制定，对理解中国政策制定机制具有重要意义。

      2 文献梳理

      长期以来，中国政策制定过程一直吸引国内外学者开展研究。根据政策制定参与主体的不同，已有研究大致可分为三类。第一，聚焦于官僚体制内的部门关系，分析部门官僚主义对决策机制的影响，其中最具代表性的理论是“碎片化威权主义”[14-15]。该理论认为改革开放后中国政策制定不再高度集中于少数领导人，而是各主体相互妥协的结果，即由于决策权力被不同官僚部门所分割，政策制定成为相关部委进行讨价还价的结果，缺乏协调性成为基本特征[16]。第二，关注政策制定过程中的国家和社会关系，研究体制外社会精英或公众媒体对政策过程的参与和影响。这些研究反思了西方学界常用的“封闭”和“冲突妥协”等观点，转而强调中国日益开放的决策环境，以及各主体为解决公共问题的努力和有限理性成分，代表性研究有“上下来去”模型[17]、集思广益型决策[18]等。第三，从央地关系的角度分析具有不同阶层特征的参与者在政策制定过程中的作用，这是理解中国决策机制的重要内容[19]，也是本文的研究视角。

      与官僚部门和体制外各主体相比，地方政府在中国政治体系中占有独特的地位。一方面，作为中央政府的代理人和国家政策的执行者，地方政府理应参与到中央决策过程中，否则中央政策很可能存在“不接地气”、难以有效执行的问题[20]，此类例子一直普遍存在。另一方面，改革开放经验显示，在适宜政策的引导下，地方将迸发出强大的改革动力和创新活力；而他们所取得的成果，是中央决策的重要学习来源和改革的重要推动力[21]。这些特性使得地方政府成为影响中央政策制定的重要而特殊的主体。

      在决策过程中的中央和地方关系研究上，Heilmann从央地学习合作的角度提出了分级制试验模型，认为在中央富有远见的控制下，中国通过“分级制试验”将地方经验上升为中央政策，进而推进经济转型和改革[22]；也有研究不赞同“中央具有超强认知能力”的假设，提出中央选择性控制政策试验模型[23]；王绍光依据学习的推动者和学习源区分出四类学习模式[9]。还有一些研究更加注重中央和地方之间的对立博弈，如由于中央和地方的利益取向不一，再加上各省诉求不同，导致决策过程中国家和省级政府经常出现“一对一”谈判[24]，许多国家政策统筹不足，区域碎片化特征明显。Zheng则总结出央地互动的三种机制性因素：强制、讨价还价和互惠[21]。

      具体到绿色低碳发展和节能政策制定领域，目前有少数研究开展了分析，但仍存在很大的局限性。有研究考察了“十一五”节能目标分解过程，认为中央在分解过程中没能充分考虑地方意愿，试图由此解释2006年我国节能目标未能实现的原因[25]。然而，到“十一五”末，几乎所有省份的节能目标都实现了，这一事实与该研究出发点并不相符。马丽等分析节能目标责任考核政策，认为源自省级政府的政策实践是中国节能目标责任考核政策的主要学习源，为国家政策出台提供了参照[26]。而本文的分析将显示，中国节能目标责任考核政策的建立是一个中央主导的过程，地方实践没有直接影响到中央决策。

      综合看，已有研究为我们理解政策制定过程中的央地关系提供了一定的基础。但是，要全面概括政策制定过程央地互动的基本特征，仍然是一个有待解决的问题。第一，现有文献大都从各自角度对中央和地方在决策过程中的互动开展研究，研究视角各有侧重，但相对系统的阐述分析却比较缺乏。第二，针对节能政策制定过程的研究存有不足，很大原因在于其研究方法的局限性。无论是宋雅琴还是马丽等的研究，都没有采用访谈等方法深入了解节能政策制定过程，而是根据外部信息来推测决策过程中各个主体的考量。然而，正是这种方式影响研究结论的客观性。

      本文是试图填补上述空白的一个尝试，旨在通过构建政策制定的央地互动理论框架，分析节能政策的制定过程，评估中国决策机制对科学制定节能政策的作用。为了方便，本文将这种强调央地互动的决策过程概括为“央地互动型”政策制定过程。本文的基本框架如下：接下来的部分介绍“央地互动型”政策制定过程，据此对节能政策制定过程开展案例分析，讨论在一个双方利益有所不同领域的政策生成过程；然后，在观察现实的基础上，指出存在三种完全不同的央地互动模式，并探讨“央地互动型”政策制定的作用及挑战。

      3 理论框架与研究方法

      3.1 “央地互动型”政策制定过程

      尽管许多研究强调决策过程中央地互动的重要性，但其内涵及边界仍未得到明确的界定。一般而言，任何国家政策都会经历“政策制度—政策执行—政策评估”等环节，如果政策成本太高，被证明不符合地方实际情况，中央就会调整已有政策。广义上，这种政策制定过程就体现了央地互动的特征。而狭义上，“央地互动型”政策制定是指为制定某项政策，中央和地方之间利用种种沟通互动机制，力求找到适合国情的政策方案。本文采用的界定侧重于狭义上的定义。

      在西方公共管理学意义上，政策制定过程是指为解决某个社会问题而提出一系列可接受的方案或计划，并在此基础上形成正式政策的过程。传统的政策过程阶段论认为政策制定过程包括议程设定、方案规划和政策合法化。但显然，考虑到决策过程中频繁的中央和地方互动，传统理论很难完整描述中央-地方行为交互视角下的政策制定过程。图1所描述的政策制定模式是在政策过程阶段论的基础上，考虑各个环节可能的央地互动，并综合本文和已有研究[9，22]所建立的。“央地互动型”政策制定过程大致包括以下环节。

      首先，在任何一个体制下，政府不会无任何依据就把某项制度作为公共问题的解决方案。一般而言，政府需要一个学习来源告诉他某项制度可以解决公共问题[9]。学习来源既包括理论研究成果，也包括领导人的个人经验，以及本国制度遗产、国际经验，当然也包括地方实践。这些学习来源为政府提供政策选项，促使决策者在适当时候设置政策议程。

      政策议程是指某个社会问题或政策选项被决策者所重视并准备采取行动予以解决的过程。由于政府资源有限，一般只有部分公共问题和政策选项能成为政策议程[27]。政策议程既可以由决策者推动，也可以由政策专家、媒体等推动。

      在中央决定要解决某项公共问题后，形成备选方案成为核心工作。中央会根据问题的挑战性做出不同的选择。对于那些暂时不能进行全国推行的政策，中央将开展地方试点，进行系统性政策试验，此时中央和地方之间往往有着频繁交流。第二种情况是，地方政府注意到中央政府设定政策议程，在缺乏中央指导的情况下先行进行探索。此时，中央和地方的互动并不必然存在。无论如何，它们都将为中央出台全国性方案提供多项选择。第三种情况是中央通过召开座谈会、开展调研等方式了解地方需求与意见，从而为起草方案提供素材和信息支持。不过，这些情况都不是必然发生的，很多时候中央会直接进行方案编制。

      接下来，相关机构起草正式文件。在某些时候，重大文件起草组也可能会有来自地方的成员。草案形成后，将由各部委、地方政府进行审阅和协商，或者对外公开征求意见。地方政府会评估中央意愿以及政策方案是否会损害本地利益，然后向中央反馈意见：中央会根据地方政府的反响采取不同的策略选择，或者部分吸纳地方政府意见，或者采取劝说、讨价还价等方式推行政策。政策最终会被中央政府通过，然后在全国范围内执行。

      最后，政策出台并不意味着政策制定过程就结束了，因为在政策执行阶段，地方政府可能又会向中央反馈意见。此时地方对中央政策的影响主要有两种方式：一是推动政策进一步完善，实现政策的增量式调整；二是地方政府在政策执行过程中进行了制度创新，产生很好的效果，从而使得地方的政策实践成为全国性政策，实现政策的颠覆性调整。

      需指出的是，图1描述的政策制定过程把所有中央和地方互动环节都考虑进来了。但现实中，中央和地方的互动不是必然发生的：某些时候中央可能会直接出台政策，有些时候会与地方进行协商沟通。这使得政策制定过程中的央地互动模式具有多样性，在不同情况有不同的表现。这一点，在接下来的分析中会得到进一步证实。

      3.2 研究方法和资料来源

      本文将深度访谈和资料分析作为主要的研究方法。除了利用政府政策文件、网络报道、主流媒体等公开资料之外，作者对中央节能政策文件主要参与人进行了深度访谈。访谈对象在节能政策文件起草中扮演重要的角色，很多时候他们亲自承担相关文件的起草工作，熟悉节能政策变迁的前因后果。通过访谈，本文收集的一手资料主要包括“十一五”国家节能目标的制定过程、重大节能政策制定和实施过程中中央和地方的互动情况等。

      

      4 中国节能政策的制定过程

      管理中国这样一个大国，对任何政府都是一项挑战。为应对能源消费增长过快的形势，2005年国家决定实施节能减排行动，从而驱动一系列大规模、无数主体卷入其中的政策生成活动，输出了无数的政策文本。其中，最为核心的制度安排把地方政府作为节能责任主体，由三项核心任务构成：第一，确立节能目标及进行地区分解；第二，编制节能目标考核办法；第三，引入节能量交易等灵活机制。本文的案例分析将围绕这三项政策的制定过程开展。这三项任务再加上统计核算制度，构成一个完整的引导和约束地方政府行为的制度体系，对实现节能目标有着至关重要的作用。

      4.1 第一环节：确立节能目标并进行地区分解

      “十五”时期中国步入二次重化工业化阶段，能源消耗迅速增加，引起煤电油运全面紧张，构成节能减排行动的战略背景。2004年国家发改委编制了《节能中长期专项规划》（发改环资[2004]2505号），这是首份把降低能源强度作为目标的政府文件，它的贡献之一是让高层领导人接受“单位GDP能源消耗下降率”这一指标①。2005年2月，《“十一五”规划建议》起草小组成立，国家发改委环资司的有关人员是成员之一②；起草过程中，“节约能源作为科学发展观抓手”的思路得以确立。在目标设定时，最初研究建议是16%，但上报到起草组时被提高到18%，而在高层讨论时被提议为20%；但各方也认识到实现该目标难度很大，因此规划建议的写法是“单位GDP能耗下降20%左右”。进一步，2006年3月“十一五”规划纲要把节能目标定位为约束性指标。上述过程大致反映国家“十一五”节能目标的制定过程。

      在中国，地方参照中央文本来编制本地文本是通行做法。2005年10月《“十一五”规划建议》出台后，大部分“地方党委对五年规划的建议”以及“地方五年规划”都列出了量化的节能目标。各省市中自主规划的节能目标跨度从-7.5%到30%不等，其中4个省市高于20%，15个省市为20%，12个低于20%③。地方政府设定节能目标有多种考虑，一方面要评估自身节能潜力，另一方面还要考虑中央政府的意愿，如部分设定20%节能目标的省份认为，从政治上考量，参照国家目标来设置本地节能目标是最为妥当的做法；同时，也有地方政府错估了中央重视程度，目标设定非常随意④。无论如何，这些事实显示节能目标的地区分解早就开展了，尽管这缺乏中央政府的统筹部署，其目的也不是围绕国家20%节能目标的实现，而是地方政府对中央文件框架的复制。

      中央层面要求进行地区分解的正式文件是2006年3月出台的“十一五”规划，提出单位GDP能源消耗等指标要分解落实到各省、自治区、直辖市。2006年8月，国务院发布《国务院关于加强节能工作的决定》（国发[2006]第28号），授权国家发改委负责分解操作。可见，节能目标分解的议程设定时间要晚于地方政府的自主行动。

      国家经审议发现地方节能目标的加总并不能确保国家目标的实现⑤。为此，国家发改委决定调整地方节能目标，基本思路如下：对于等于或高于20%的目标给予确认；对低于20%或没有提出目标的，将与其协商确定节能目标。从最终调整结果看，除西藏外，其他省份的节能目标都被提高了，这反映出中央政府在一定程度上扮演着强势集权的角色，地方最终服从中央意志。如，广东的规划目标是13%，理由是该地区企业已采用先进节能技术，进一步提高节能目标的成本较高。尽管广东省成立专家委员会来论证自身潜力并支持13%的目标，但是中央依然坚持要求提高节能目标，最后广东把目标提高到16%[29]。

      经过中央与地方的协商谈判，国家发改委向国务院报送《关于报请审批下达〈“十一五”期间各地区单位生产总值能源消耗降低指标计划〉的请示》（发改规划[2006]1816号），并在2006年9月获国务院批复。这标志着这一阶段节能目标地区分解已经完成。但到2008年节能目标考核后，吉林、山西、内蒙古等三个节能目标较高的地区，意识到实现节能目标的艰巨性以及国家对节能工作的重视，又与国家发改委协商沟通以调整目标⑥，最终他们的节能目标都由最初的30%、25%、25%调整到22%。图2给出了具体的过程。

      

      4.2 第二环节：编制节能目标责任考核实施办法

      目标责任制源于计划经济时代的“定计划、下指标、评先进”模式，核心是通过“晋升—惩罚”机制督促地方官员完成目标[30]，是我国压力型体制的重要手段。“十一五”期间，进行节能目标的地区分解、明确节能任务，仅仅是第一步举措；接下来，中央需要出台详细方案把节能任务完成与否与地方官员最为关心的政绩考核挂钩，从而引导地方工作。

      从公开文件看，较早把目标责任制引入到节约资源能源领域的是2005年7月《国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》（国发[2005]21号），文件提出“健全干部考核机制，将资源节约责任和实际效果纳入各级政府目标责任制”。《“十一五”规划建议》提出20%节能目标后，中央政府决心把五年规划和干部考核结合起来，以增加规划的效力和约束性。因此，“十一五”规划纲要提出“约束性指标具有法律效力，要纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核”。随后，《国务院关于加强节能工作的决定》和《节能减排综合性工作方案》）令有关部门抓紧制定节能目标责任考核实施办法。

      中央对省级政府的节能目标责任考核办法由国家发改委负责制定。国家发改委首先委托一家研究机构开展“建立能效目标的工作责任分解和考核评价体系”研究，并在2006年形成报告，重点在考核指标选择上进行了讨论；在此基础上，国家发改委开始编制“建立节能目标责任制和评价考核体系实施办法”，确立了考核办法的基本框架，明确了节能目标和节能措施两类考核指标，其中措施类指标反映中央希望地方实施的政策措施。此后，由于考核指标牵扯到部门职能、地方实践等问题，因此国家发改委开展为期一年左右的意见征询和反复修改，多次征求党中央、国务院有关部门、各地区政府的意见，力求进一步完善考核办法。

      由于压力型体制的特征，省级政府往往也会出台本地区的考核办法，把中央施加于自身的压力进一步传导至辖区内的市级政府。其中，部分省级政府等待国家方案出来后再制定本地区方案，还有一些地方政府比较积极，率先制定发布了本地区的考核办法。例如，2006年12月山东出台了《山东省节能目标责任考核办法》，此后云南、陕西、山西、重庆也陆续出台考核办法。对比这些政策文件与国家文件，可以发现相似程度很大（表1）。

      

      那么，是否可以认为这些先行先试的地方考核办法直接支撑了中央政策的制定？结论是否定的。从地方角度看，调研结果显示有些地方是基于自身研究形成的，也有些地方是在中央的征求意见稿的基础上调整并先行发布的。因此，中央和地方的考核办法之所以相似，部分原因是地方政府学习参考了中央的意见征求稿，而不是相反。从中央角度看，由于种种原因，国家发改委在方案编写和修改过程中基本上没有参考这些地方的节能目标考核办法④。

      但是，我们也不能否定地方对中央决策的影响，因为在决策后期即征求意见环节，中央和地方进行了互动沟通，促使节能考核办法不断完善。例如，早期方案中有一项考核指标是“建立节能资金投入机制”，但最终发现大多数地方政府已经建立节能资金投入机制；出于更好引导工作的考虑，考核办法增加了一项指标，要求“节能资金投入逐年增加”⑨。

      经过多次论证和修改，2007年11月国务院下发《单位GDP能耗考核体系实施方案》，指出各省级人民政府的节能考核结果将作为政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。该方案把省级政府是否完成节能目标和落实节能措施与当地主要官员的政绩考核挂钩，激励了地方政府的积极性，产生了很好的效果。此后，中央也根据执行情况，调整节能考核实施方案，如“十二五”考核办法中增加了“节能目标进度”指标，根据国家住建部门的建议增加了建筑方面的考核指标等。具体的过程可参见图3。

      4.3 第三环节：创新实现机制，引入节能量交易制度

      在我国政治体制下，目标分解以及责任制已经能够驱使地方政府产生节能的动力。但行政措施若缺乏市场手段配合，仍是计划经济的行为，难免带来一系列问题。“十一五”末期部分地区为完成节能目标采取了“拉闸限电”等极端措施，干扰了正常的生产生活，在全社会产生了广泛质疑。因此，创新节能目标实现机制，引入节能量交易等灵活机制成为重要选择⑩。实践中，节能量交易的探索始于“十二五”时期。

      地方的节能量交易实践要超前于国家行动。2011年3月，针对地区间能耗差异大、节能与发展矛盾突出的挑战，山东省烟台市在省政府支持下出台节能调控与区域能耗量交易政策，允许不能压缩存量能耗消化增量能耗的县市区，经批准可与有能力分摊增量能耗的县市区实现县域间交易。2011年底，烟台市政府组织节能目标压力巨大的栖霞市和节能潜力较大的招远市签订了5万吨标准煤的能耗量交易协议，这是我国首笔节能量交易实践。截止到2013年底，烟台市已实现35万吨标准煤的交易(11)。应当说，这是地方政府的一项创新性较强的节能政策。

      在中央层面，许多智囊机构通过调研地方和国外经验，建议重视灵活机制的重要性。他们通过研讨会、上报政策建议等促进信息交流，如2011年5月召开“节能量交易机制国际研讨会”，邀请了110余名代表参加，其中包括节能量交易主管单位的国家发改委环资司官员，以及烟台市相关负责人。受益于地方实践和种种努力，2011年10月《“十二五”节能减排综合性工作方案》提出研究建立合同能源管理项目节能量审核和交易制度。党的十八大报告、十八届三中全会进一步强调要探索节能量交易。节能量交易制度最终上升为中央政策，成为碳排放权交易之外的另一种资源环境市场交易机制。

      在中央设定议程后，山西忻州、山东等陆续开展了节能量交易。2013年6月，山西忻州发布《忻州市节能量交易实施方案》（忻市政办[2013]88号），对交易对象、交易价格等做了规定。2013年11月，山东省发布《山东省节能量交易管理暂行办法》（鲁经信资字[2013]569号），并在2014年5月组织开展了节能量交易制度研究。不同的是，山东省节能量交易对象是重点用能单位等市场主体，而不是地方政府。

      当前，中央层面的节能量交易实施办法仍在制定当中，推动建立全国性的交易市场已成为基本方向。但灵活机制的建立将是一个极其复杂的过程，需要时间进行磨合和探索。同时，一些争议仍存在，特别是为了处理好节能量交易和碳排放权交易的关系，国家发改委环资司和气候司成立一个联合工作组来研究此事(12)。图4给出了节能量交易制度的制定过程。

      

      

      5 关于“央地互动型”政策过程的讨论与分析

      由上述分析可见，央地互动广泛存在于政策制定的各个环节，使得中国政策制定呈现“高层驱动、行政主导、央地互动”的特点，即政策议程一般由中央高层设定，而后行政系统主导政策方案规划，并通过中央与地方互动促进政策的出台。本部分将基于案例分析进一步指出，尽管中央和地方互动成为政策制定的共性特征，但央地互动模式是多样的，并分析央地互动对政策制定的支持作用及存在的问题。

      5.1 决策过程中的央地互动模式

      所谓央地互动模式，是指作为政策制定的参与者，中央和地方在不同因素的考量下，围绕政策制定而开展交流互动等行为的总和。政策制定过程中，传统的央地互动模式是两者没有互动，即中央政府掌控决策权力，决策过程简化为“中央设定政策议程—中央起草政策文件—政策出台”，我们将其称为“中央决策—地方执行”分工模式。

      基于案例研究，我们发现在传统的分工模式外，决策过程中至少存在三种不同的央地互动模式，本文分别称之为“央地协商下的妥协模式”、“中央主导下的寻优模式”、“地方实践注入中央政策的学习模式”。三种互动模式下中央和地方的行为特征完全不同。

      5.1.1 央地协商下的妥协模式

      “十一五”节能目标地区分解具有中央和地方多轮协商、不断相互让步的特点。我们将这种央地互动下的政策制定总结为“央地协商下的妥协模式”。

      该模式下，中央和地方之间往往面临利益冲突较大、整体利益与局部利益难以协调的问题，因此中央需要和地方进行谈判、协商和妥协，目的是通过交换思想寻找利益结合点，增强双方共识。此时，地方意见在多大程度上被吸收，取决于中央与地方的协商结果而非中央单方面的考虑。通常情况下，中央和地方的分歧往往不是通过一次协商就能解决，而需要进行多轮谈判。特别是，由于谈判内容事关利益，需要高级别官员的最终拍板，因此一旦低级别的官员无法解决分歧，高级别官员就会卷入其中，进行直接对话。这构成妥协模式的重要特征。

      作为约束性指标，节能目标能够对地方经济增速形成一定约束，因此中央和地方的分歧较大，这种特征导致中央和地方在“十一五”节能目标分解过程中不断协商让步。起初由于没能得到研究支持等原因，中央有意或无意地放弃了先行提出各地区节能目标的权利，改由地方自己提出；而后中央与地方就目标开展谈判，并利用中央权威促使部分地方提高节能目标[25]；但在执行过程中，中央又一次对部分地区做了让步。此外，我们也发现，这一过程中参与央地互动的官员的行政级别不断提高，如省发改委与国家发改委环资司难以协调意见时，省领导将来京与国家发改委领导协商节能目标(13)。

      需要指出的是，目标分解未得到足够研究支撑的原因之一是学术研究相对滞后。图5给出了知网上搜索相关论文的数量，从中可知相关文献直到2006年之后才增加，其中关于目标分解的论文到2008年才开始出现，反映学术研究缺乏前瞻性(14)。

      

      5.1.2 中央主导下的寻优模式

      在国家节能目标考核办法编制过程中，地方虽有所参与但基本上由中央主导政策制定过程，中央地方之间的互动主要以获取决策信息、提高政策质量为导向。我们将这种央地互动下的政策制定总结为“中央主导下的寻优模式”。

      该模式下，中央和地方开展互动的目的是解决中央和地方之间的信息不对称等问题，从而提高政策科学性。中央政府有限度地开放了决策过程，通过在起草政策文件前收集信息和了解地方需求，或者在决策后期“向地方征求意见”等方式，增加政策制定的信息量。对地方政府而言，为避免不合理的中央政策所带来的负面影响，地方也愿意提供决策信息，来帮助中央制定更为科学的政策，并借此反映自身利益诉求。但通常，地方意见在多大程度上被吸收，主要取决于中央单方面的考虑。

      从考核办法出台过程看，央地互动主要在政策制定后期阶段。尽管一些地方政府先行出台了地方版考核办法，但中央已经在学术研究的基础上独立形成征求意见稿，然后广泛征求包括地方政府在内的各方意见。因此地方实践并不是中央政策的学习来源。这一结论与马丽[26]不同。

      5.1.3 地方实践注入中央政策的学习模式

      节能量交易制度设计是中央地方不断学习互动的过程，地方实践对中央政策制定和出台产生较大的影响。我们将这种央地互动下的政策制定总结为“地方实践注入中央政策的学习模式”。

      该模式下，中央和地方互动的结果是来自地方的地方政策实践和经验，经过种种渠道被中央采纳，从而上升为国家政策。中央对地方经验的学习和吸纳可以发生在政策制定的多个环节：如在议程设定时，中央认同某些地方为解决本辖区的棘手问题而自行开展的政策实践，决心制定全国性政策，将其推广至全国范围；或者设定议程后，由于政策较复杂，中央不具备制定全国性政策的能力，因此开展政策试验，不断积累经验和教训，并通过交流促进切实可行的地方经验注入中央政策文件；等。与寻优模式相比，该模式更强调中央和地方之间的学习、合作、自下而上的输入等特征。央地学习互动的重要基础是地方政府具有积极主动的实践精神。

      在节能量交易上，地方实践是中央制定政策的重要学习源。在中央决心建立节能量交易制度之前，就有一些地方政府开展节能量交易实践，从而为中央设定议程提供了参考；而后更多地方开始探索节能量交易，并取得了诸多进展。地方积极主动的创新举措，再加上中央和地方之间的密切交流，共同促进了政策的制定。与目标责任制相比，地方以更为直接的方式影响中央决策。

      总之，政策制定是一个充满沟通协调的央地互动过程。但这种央地互动，既不完全是自上而下的过程[31]，因为存在自下而上的输入机制；同时也不完全是共识决策，因为共识决策通常发生于同级别的部门之间[8]；更不完全是集思广益型模型[18]，因为寻优仅是央地互动的特征之一。央地互动模式的多样性表明我们很难再用地方分权或中央集权这种非此即彼的简单观点来理解决策过程中的中央地方关系。

      5.2 央地互动对政策制定的支持作用

      在传统的“中央决策-地方执行”分工模式下，政策质量完全取决于中央。然而，由于理论认知不完善和信息不全等原因，中央并不是“理性人”，因此该模式下政策质量难以得到保证。与之相比，“央地互动型”政策制定扩大了决策参与者的范围，改进了决策的程序，从而有利于政策的科学性和民主性。针对节能领域的案例研究也显示，央地互动在一定程度上支持了节能政策的科学制定，这主要体现在以下两方面。

      5.2.1 应对决策过程中的信息不对称和分歧等挑战

      中国幅员辽阔，各地区发展极不平衡，再加上“十一五”初期能源数据不完善等原因，中央很难全面掌握地方情况，并有效平衡各方利益，从而给节能政策制定带来巨大挑战。但通过广泛的央地互动，中央不断获得地方信息并寻找共识，为制定节能政策奠定重要基础。

      在目标分解上，国家必须采取公平和效率兼顾的原则，避免厚此薄彼和“搭便车”问题，才能确保国家决策的有效执行。显然，在“十一五”初期，该要求在一定程度上超出了决策者的能力。实践中，地方在中央文件的引领示范下先行提出了各自“十一五”节能目标，这让中央了解到地方对自身节能目标的期望。在此基础上，中央才能以20%的国家目标为基准，与那些节能目标低于20%的地区进行谈判。当然，由于决策支持不足，中央无法对来自地方的全部信息都进行有效过滤，这导致2008年部分地区再一次调整节能目标，从而凸显出政策制定严肃程度不够、朝令夕改的问题。但无论如何，在信息不足、研究支撑不够的情况下，通过中央和地方的持续互动进行节能目标分解，能够使双方意愿得到较为充分的表达，从而为实现节能目标奠定重要基础。

      节能目标考核办法的核心是指标选取和权重设定，主要反映中央期望地方落实推进的政策。逻辑上，这需要中央系统把握实现20%国家目标的政策框架，然后结合地方情况进行遴选，并根据重要程度设定权重。第一个问题通过研究机构的研究成果得到部分支持和解决，但后者往往需要地方信息作为参考，如地方都已执行的政策就没有必要再加以强调。因此，中央在形成草案后向地方征求意见，获得了大量地方信息，推动政策不断完善。

      5.2.2 超越政策者的有限理性问题，促进干中学

      由于决策者的有限理性以及认识的局限性，节能政策不可能一开始就有完善的总体设计。完善政策体系，既需要依靠理论创新，也需要在实践中发现新的政策选项。从这点看，政策制定应是一个开放的调查研究过程，有助于发现更多的政策选择。我们发现，“央地互动型”政策制定不仅能够有效帮助完善政策，还能够促进决策者发现新的政策工具，从而健全政策体系。

      在节能政策制定的实践中，我们看到在中央政府坚持节能不动摇的导向和激励下，地方开始探索新的节能政策工具，如有地方先行推进了节能量交易，从而为国家节能政策创新提供了重要的学习资源。不仅如此，在中央设定政策议程后，越来越多的地方开展了节能量交易，进行了多样化的制度设计。节能量交易制度极为复杂，需要探索社会主义市场经济下的总量确定及分解机制、价格形成机制、监管机制和统计核算机制等内容，同时还要与碳交易制度衔接，这些因素给中央制定政策带来很大挑战。这种情况下，地方实践将为推进全国性节能量交易提供经验和多种备选方案，从而支持中央政策的制定。此外，“节能目标完成情况预警机制”的建立也是自下而上的驱动结果。

      这些证据显示地方政府在绿色低碳发展领域具有广泛的创新精神。Heilmann通过研究早期案例指出，地方在提供公共产品方面具有明显的局限性[22]。但是，随着资源环境约束的凸显，地方政府执政理念发生重大变化，积极、主动探索生态文明建设模式成为地方的普遍选择。这些努力与中央需求以及自下而上的输入机制相互结合，使得地方实践被有机地整合进国家政策，并促进政策的不断改进。

      总之，“央地互动型”政策制定有效地推进了新型节能政策工具的发展。在调研过程，我们也发现决策者以此为自豪，强调节能政策制定过程中央地互动带来的“干中学”效应，提高了中央制定政策的能力。

      5.3 “央地互动型”政策制定的问题

      本文也注意到，当前“央地互动型”政策制定仍面临很多问题，存在改进空间。

      首先，“央地互动型”政策制定缺乏严格的正式性制度约束，使政策制定以及时间跨度呈现一定的随机性和不确定性。如政策制定缺乏定期审议制度，致使久拖不决。节能目标责任考核办法的意见征求足有一年时间，严重滞后于节能工作的需要。在这个意义上，2006年节能目标之所以未能实现，更为重要的原因应是各项配套政策措施未能及时出台。

      其次，央地互动过程中，来自地方的信息有很多的不确定性，不仅可能影响决策质量，甚至会误导决策。无论是寻优模式，还是妥协模式和学习模式，都有很多的因素影响地方信息质量。例如，部委在征求意见时，地方意见反馈往往由地方对口部门负责，既可选择召集平级部门共同商讨，也可选择将商讨的范围控制在本部门内。通常情况下前者得到的信息质量会更高，但实践中地方并不会次次都召集相关部门(15)；妥协模式下，地方为了获得更多利益，通常选择性地提供利于本地的信息；又比如，学习模式下地方可能会出于种种原因，过分夸大试点成果；到了推广阶段才发现不能在全国范围内实行，造成大量资源的浪费[22]。

      最后，政策制定的科学支撑不够。尽管中国政策咨询团体日益参与到决策过程，但本文发现，中国政策制定得到的研究支持参差不齐。在某种程度上，我们看到的是“政策带动研究，而非研究驱动政策”，相当一部分研究是在政策出台和国家提出明确需求后才逐步增多。然而，我们期待的是，通过前瞻性的政策研究，形成扎实的研究积累，进而指导和驱动政策的制定。显然，现实情况与此要求相去甚远。

      6 结论

      中国的决策机制是否能应对复杂的资源环境挑战？本文着重从政府的府际关系开展探讨，提出“央地互动型”政策制定理论框架，并以节能政策为例探讨“央地互动型”政策制定的效果及问题。本文主要发现如下。

      首先，中国政策制定具有“高层驱动、行政主导、央地互动”的特征，但根据中央和地方的行为特征和目的不同，决策过程中的央地互动模式是多元的。节能目标地区分解中的央地之间表现为协商妥协的关系；相较而言，节能目标责任考核办法的制定是一个中央主导下的寻优过程；而节能量交易制度制定过程表现出强烈的中央地方学习互动特征。

      其次，“央地互动型”决策过程在促进节能政策的科学制定方面发挥了重要作用。面对制定节能政策和健全节能制度体系的压力，国家通过央地互动有效应对了信息不对称等问题，并推动了政策的“干中学”。

      但是，我们也发现，由于制度约束不足、地方信息质量的不确定性、科学支撑不足等原因，“央地互动型”政策制定也存在不少问题，从而可能影响政策质量。

      从未来发展看，在党的十八届四中全会提出依法治国的背景下，完善决策过程、提高政策质量是大势所趋。中国需要规范化中央与地方关系协调机制，建立“行政决策程序法”等制度，并提高地方信息质量。在此同时，引入第三方力量，强化研究对政策制定的支持。更为重要的是，科学研究应当适度超前于政策需求，致力于指导和支撑政策制定，而不是尾随政策。

      ①作者访谈记录No.A01-20140808.2014年8月8日在北京访谈国家发改委某业务司官员。

      ②《国民经济和社会发展“十一五”规划建议若干问题学习读本》一书中，介绍了编写组成员，其中有国家发改委环资司相关人员。参见文献[28]。

      ③福建省未在五年规划纲要中提出自己的节能目标。

      ④作者访谈记录No.A02-20141113.2014年11月13日在北京访谈国家发改委办公厅某官员。

      ⑤也有一些政策建议上报到中央。参见《应尽快落实“十一五”规划约束性指标的约束机制》（国务院发展研究中心调查研究报告，2006年8月18日，第171号）。

      ⑥作者访谈记录NO：A01-20140808.2014年8月8日在北京访谈国家发改委某业务司官员。

      ⑦“十二五”时期，中央对节能目标地区分解模式进行了调整，首先委托一家研究机构形成初步分解方案，然后再与地方政府进行协商谈判；地方五年规划不再给出量化的节能目标，而表述为“达到国家要求”。在图中，表现为不再有“地方先行把节能目标纳入五年规划”这一环节。

      ⑧作者访谈记录No.A02-20141113.2014年11月13日在北京访谈国家发政委办公厅某官员。

      ⑨作者访谈记录No.A02-20141113.2014年11月13日在北京访谈国家发改委办公厅某官员。

      ⑩另一个央地互动带来的政策创新是建立了“节能目标完成情况预警机制”。一些地方认为，节能目标责任制的目的是督促地方更好地完成节能工作，而不是惩罚地方。为此，地方建议国家应配套建立预警机制，使得地方政府能够及时了解到本地区的节能进展，并据此做出相应调整。这个建议最终被采纳，促使国家发布“节能目标完成情况晴雨表”。此信息来自作者访谈记录NO：A01-20140808.2014年8月8日在国家发改委访谈国家发改委某业务司官员。

      (11)参见：http://www.shm.com.cn/ytrb/html/2014-06/09/content_3018283.htm

      (12)作者访谈记录No.A01-20140808.2014年8月8日在北京访谈国家发改委某业务司官员。

      (13)作者访谈记录No.A01-20140808.2014年8月8日在北京访谈国家发改委某业务司官员。

      (14)理论上，除了论文外，还有许多非公开的内部研究成果，因此只有把两者数据加总才能反映相关研究情况。然而，非公开资料一般侧重应用型和政策咨询研究，而目标分解作为极其专业的研究方向，通常需要方法学作为支持。一般而言，方法学研究往往更适合作为论文发表。因此，本文认为，论文数量这一指标足以反映相关研究情况。

      (15)该信息来自作者访谈记录No.A02-20150718.2015年7月18日在国家某高端智库访谈某学者。

标签：国务院关于加强节能工作的决定论文;  中国模式论文;  节能评估论文;