促进我国旅游业发展的税收对策研究，本文主要内容关键词为：税收论文,促进我国论文,旅游业发展论文,对策研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
旅游业是一个土地密集型、生态密集型、文化密集型、消费密集型和劳动密集型的“无烟工业”和服务行业。据世界旅游组织预测，在今后的20年内，中国旅游业将以7%左右的年增长率迅速发展。到2020年我国将成为世界第一大旅游目的地国，年接待游客1.37亿人次，占世界市场总份额的8%；中国还将成为世界第四大出境旅游的客源国，每年出境游客上升到1亿人次，占世界出境份额的6.2%。世界旅游理事会专题报告指出，到2010年中国旅游业将为GDP贡献3万多亿元，为我国创造庞大的财富，旅游业直接就业人数达1900万，间接就业人数达6900万，未来十年所吸纳的就业人数将排在各产业之首。正是由于有着如此乐观的发展前景预期，党中央、国务院高瞻远瞩不失时机地提出了把我国建设成世界旅游强国的奋斗目标，并在国家《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》中把旅游交通等基础设施建设、重大旅游度假项目和专项旅游项目建设、大型旅游资源综合开发项目建设及旅游信息服务系统开发作为重点鼓励发展的服务业。随着这一目标的提出，旅游作为新的经济增长点的行业特性不断显现，通过旅游业发展带动当地经济、调整产业结构已成为各地的普遍选择。
应当肯定，这些年我国旅游业之所以取得了前所未有的长足发展，国家采取的税收优惠政策功不可没。但如果从世界旅游强国和怎样将旅游资源优势转换为产业优势和竞争优势的高度来分析和评价当前的旅游税收政策，我国现行税制对旅游业的具体优惠措施还是不系统、不明确的，仍存在一些问题：一是旅游税源基础相对薄弱；二是税收优惠方式特别单调；三是地区间优惠极不平衡；四是内外资优惠差别大；五是以费挤税问题较突出；六是特殊领域优惠仍属空白；七是优惠深层次辐射力不够；八是歧视性税收政策依然存在；九是旅游出口产业优惠不够突出；十是征收管理漏洞时有发生。尽管如此，我们也要清醒地认识到：未来十年是旅游资源开发和旅游业发展的黄金时期，只要我们能从所拥有的旅游资源优势和有利条件出发，站在建设世界旅游强国和全国旅游生产力布局优化的战略高度，扬长避短，遵循可持续发展、突出精品和产业联动开发以及市场导向原则，实施政府主导型旅游开发战略，实事求是地制定有利于国家旅游资源开发和旅游业发展的产业政策和财税政策，就一定能够把我国建设成特色鲜明、山川秀美、世界知名的生态旅游目的地和世界旅游强国。产业竞争力理论告诉我们，一国或地区所拥有的资源优势如果不能设法转换为产业优势和竞争优势，再好的资源优势也将会在日益激烈的市场竞争中慢慢地丧失其优势，甚至变为劣势。我国现有的旅游资源优势能不能转换为产业优势和竞争优势，关键取决于国家能否在实施政府主导型旅游业发展战略的过程中创造出更好的政策优势，通过搭建政策优势平台，作为旅游资源优势转换为产业优势和竞争优势的桥梁。因此，要制定国家旅游资源整体优势转化为产业优势和竞争优势的税收政策。为推动国家旅游资源开发和旅游业的大发展，我们在税收方面提出以下政策性建议：
一、尽早研究制定国家生态旅游的税收政策，加强税收政策与国家旅游、生态保护政策的配合，促进国家旅游资源的合理开发
国家旅游部门应加强对国家旅游资源开发的引导作用，对国内外的旅游形势和国内外游客旅游兴趣的趋向，进行综合分析，预测出国家旅游走势。根据国家的现有资源，为国家制定旅游资源开发的政策措施，促进各地因地制宜开发旅游资源。国家还应出台一些与之配套的税收政策，加强与旅游政策的配合，引导资金的投向，促进旅游资源的合理开发，避免各地相互效仿，搞重复建设。为配合发展特色旅游政策，旅游业营业税税率可降为3%征收；为鼓励企业不断推陈出新，促进旅游新产品的开发和旅游精品的推出，对企业开发的新产品，客流量年上升率在25%以上的，其支出可以全额在开始营业年度应纳税所得额中扣除。针对国家保护生态环境的政策，应鼓励发展生态旅游，对开发生态旅游的企业，可免征2至3年的企业所得税；对各企业开发的旅游景点内绿化面积达到80%以上的，对绿化的全部投资作为固定资产计提折旧，并允许企业加速折旧，折旧期限为3至5年；同时，还应在相关地区开征生态税，专门用于生态环境建设，保护现有的树木，为旅游业提供良好的生态环境。
二、对国家旅游可进入性差的问题要制定相应的税收优惠政策予以扶持
一是目前铁路、民航等基础设施建设的土地使用政策较公路更为优惠，为加快公路建设，公路应当与铁路、民航一样，免征耕地占用税和减免其他一些地方性税收。二是各地交通设施大部分为公益型与一般型项目，建成后维护与经营困难较大，国家应对交通企业调低营业税率，或在交通设施投产一段时间免征所得税，另外对交通建设需要进口的设备可免征进口税和增值税，对一些特定的公益型项目，如重要国防公路等，可免征营业税。三是交通设施维护与经营处在复杂的自然地理环境中，维护与经营成本较高，设施损坏程度较高，为保证设施技术改造与日常维护的顺利进行，应当适当提高交通设施的基本折旧率与大修折旧率。四是应鼓励入境旅游，对涉外旅行社，凡组织外国旅客到国内旅游的营业收入达到70%以上的，在2至5年内可免征营业税；对合资旅行社外资控股达到25%以上的可免征2年的企业所得税，2年后所得税按15%的税率征收（维持10-15年），对旅行社职工的工资支出可以据实在企业所得税税前扣除。五是推进国家入境旅游接待服务上档升级，应鼓励旅行社加大购置交通工具的投资，这部分固定资产允许企业加速折旧，折旧期为2至3年；鼓励旅行社对饭店、餐厅、商场等行业的投资，使旅行社能与这些行业联手经营，形成国家旅游吃、住、行、购物一条龙服务，对这部分投资可在企业所得税税前扣除。六是降低汽车运输票价，应取消汽车运输的各种收费项目，减轻汽车运输企业负担，尽快制定出燃油税的征收方案，开征燃油税；对小型的旅店、餐厅可在开业时给3至5个月的缓税期，缓税期限补交税款，以扶持他的发展，使旅游业成为国家经济的支柱产业。
三、按国民待遇原则的要求对内外资旅游企业实行统一的企业所得税制
国家发展旅游业，首当其冲是解决资金不足问题。目前我国居民储蓄存款余额已达8万多亿元，这是一笔可利用的重要资金来源，可以在地区实行税收优惠政策，改善旅游业的投资环境，吸引外资企业和国内社会各界的投资。对在我国境内开发旅游资源的内资企业和外商投资企业，在10-15年内企业所得税可降为15%的税率征收；对开发旅游景点的投资，可实行投资抵免政策，允许企业在开发的景点营利后，投资的20%可以抵免企业所得税。企业每个纳税年度发生的上述投资可以抵免的企业所得税额不得超过投资当年比上年新增的企业所得税额。当年新增税额不足抵免的其余额可以用以年度的新增税额延续抵免，但是抵免期最长不得超过5年。如果开发的景点不能盈利，就不能实行投资抵免；为鼓励企业对旅游业的再投资，促进企业的经营规模不断扩大，允许企业在税前提取一定比例的资金用于旅游资源的再开发。还应鼓励个人投资，对个人购买国家旅游企业的债券、股票的利息、股息红利所得免征个人所得税。
四、将旅游业纳入增值税课征范围之列，并适应增值税转型需要实行消费型旅游增值税
作为一个服务性部门，尽管在实行消费性增值税过程中排名较后，但最终也会面临缴纳以应税劳务为征税对象的现实，从而导致中国旅游企业纳税结构的重大变化，这是一个具有重大研究价值和实践意义的新课题。事实上许多发达国家旅游业交纳的主要税种也是增值税。例如，在西班牙旅行社业增值税率为16%，餐饮服务、旅店服务、旅游者及行李的运输均适用7%的增值税，五星级、四星级饭店及旅店提供的混合服务如演出、迪斯科舞厅以及美容院都使用16%的增值税税率。我们完全可以借鉴国外旅游增值税已经取得的成功经验，将旅游业纳入中华人民共和国增值税条例的征收范围之列，并适应当前增值税由生产型转变为消费型的需要，真正实行消费型旅游增值税，并且我国对旅游业实行增值税后对旅游高消费项目及设施采取17%的增值税税率，对旅游文化建设及重点文物保护和生态旅游项目可实行13%的优惠税率。
五、建议在适当的时机开征中国国民出境特别税
世界发达国家一般都开征了两种抵押型税种或者准抵押型税种，即对旅行社征收增值税和对饭店业征收床位税。这两种税收都具有权威性、强制性和稳定性，旅游部门对其税收收入有较大的支配权，是政府扶持旅游业发展最为理想的税收举措。我国目前征收床位税条件似乎不太成熟，不仅税源不好控制，而且会对国内旅游业带来一些负面影响。但为了给旅游促销提供必要的资金来源，实现以旅游养旅游的目标，在对旅游业实行增值税的同时，开征中国国民出境特别税，凡中国公民不管是公费还是自费到国外的，由国家税务局在机场和边境口岸对每位出境者征收200元的出境特别税。该税种为中央地方共享税种，同时为中央和地方筹措旅游促销资金，该税种由国家税务局负责征收，中央地方各按50%的比例分成，中央地方各自取得分成收入后要拿出三分之二的部分返还给各级旅游部门，由各级旅游部门负责支配使用。
六、适当降低旅游企业营业税税率，并扩大优惠政策的适用面
中国旅游业可享受的税收优惠政策主要集中在企业所得税减免上，而一些事关行业大局的税种如营业税减免优惠适用面却很窄，目前只集中在与旅游有关的文化领域，如展览馆、博物馆门票收入免征营业税，其他类型旅游企业营业税均没有任何优惠。建议国家适当降低旅游企业营业税适用税率，主要依据是：营业税是中国旅游业需要缴纳的主要税种，1999年，全国旅游涉外饭店、旅行社等19243家旅游企业共上缴营业税合计人民币63.06亿元，其中，旅游涉外饭店上缴营业税42.7亿元，因此，能否有所减免，将直接关系到旅游业能否轻装上阵、关系到税收优惠政策能否产生更大作用，而在其他方面的税收优惠，对切实推动和扶持旅游业均难以产生根本性影响。故而建议对1999年12月1日以前建成尚未出售的、购入的积压空置的宾馆饭店、度假村的商品房在2005年以前免征营业税。在旅游景点设立免税商店和免税商品，进一步发展主要旅游城市免税店业务。
七、树立旅游贸易税收理念，实行外国旅游者退税制度
就我国来说，入境旅游业是服务贸易的重要组成部分，也是中国国家最具有国际竞争力的产业，在赢得外汇收入方面与货物贸易没有本质的区别。然而，长期以来国际旅游业这个功能并没有引起有关部门的足够重视，旅游业没有能够得到外贸企业所享受的待遇和政策。近年来，外贸出口退税率不断提高，而在许多国家长期实行的海外旅游者退税制至今也不能在中国实行，这对于提高旅游购物比例、增加旅游外汇收入以及拓展旅游税基无疑是一个制约因素。因此，为鼓励海外游客在境内购物，增加我国旅游外汇收入，建议尽快在主要通商口岸城市实行“出境退税”机制，按照国际惯例，对海外游客在华购物退还增值税。
八、扩大对外开放度建立边境自由旅游贸易区的税收对策
今后应考虑选择一些口岸基础设施健全、旅游资源丰富、边境贸易繁荣的地方，批准设立边境自由旅游贸易区，实行类似自由港和自由加工区的税收优惠政策。边境自由旅游贸易区视同“境内关外”，进行全封闭管理，区内开展零关税税率自由贸易和旅游购物。还可以实行固定减半征收进口环节税政策，过去减半征收进口环节税是国家对边境贸易实施的主要优惠政策，发挥了较好效果，但政策期限短，缺少连续性，政策效应远没有实现。因此，建议国家将这一政策作为边境自由旅游贸易区的基本政策、固定下来不设期限，使其充分发挥效应。此外，要在边境自由旅游贸易区提高进口旅游商品的额度。因为随着近年来互市贸易的成本逐步增加和周边国家商品价格的上涨，国家规定的3000元内的免税额度明显偏低，故建议国家将边境自由旅游贸易区旅游互市贸易免税额提高到10000元，以适应旅游互市贸易的需要。
九、以清理乱收费为突破口，进行旅游业的费改税
通过对乱收费进行合理整顿，理顺分配关系。用相应的税收代替地方政府对旅游业具有税收性质的收费，进一步完善税制；将一部分非政府性收费转为经营性收费，界定、规范政府行为和市场行为；通过取消一些不合理不合法的旅游收费项目，增加税收收入规范分配秩序；通过对保留的少量政府性收费实施规范化的财政管理，加大监督力度。当然，费改税可能会增加了某个税种，但可以大大减轻企业负担。费改税并不是简单地把目前对旅游企业的收费项目全部改为税收，而是在清理整顿的基础上，区别不同情况，将那些性质与税收类似的并适合于征税的项目改为税收，纳入到统一的政府预算加以管理；将那些经营性收费从政府性外壳中予以剥离，还原经营性收费和市场原则的本来面目；另一些公共性收费项目如规费，则需要保留下来。各类旅游专项扶持资金，其收入数额较大，来源相对稳定，而且委托税务部门进行征收是一种具有准税收性质的收费，这些准税收包括：各地各类旅游专项扶持资金、经国务院批准而征收的旅游发展基金、国家旅游主管部门为稳步适度发展公民出境旅游而设立的中国公民出境旅游特别费。费改税后，应将各地小财政纳入大财政，把准税收性质收费项目分别并入中央税和地方税的同时应专款专用，以旅游养旅游。
十、对国家旅游教育与人才培训给予相应的税收优惠
旅游兴衰的关键是人才。可以说，旅游从业人员素质和创新技术水平的高低是旅游产业超常发展的决定性因素。针对我国旅游业发展人才相对不足和素质偏低的矛盾，应抓紧制定一系列包括税收在内的优惠政策，实施旅游人才战略工程，加快构建国家旅游教育与人才培养体系。对旅游学院或旅游学校办企业生产的应税货物，凡用于本校教学科研方面的，经严格审核确认后可以享受免征增值税的优惠待遇。对各省（市、区）人民政府及其旅游主管部门主办的以旅游为主题的报刊图书，包括随报刊销售的与书报刊难以分离的光盘、软盘和磁带等信息载体的增值税实行先征后退的办法。在旅游学院或旅游学校和其他教育机构所提供的教育劳务，学生勤工俭学提供的劳务免征营业税。大力支持国家地区旅游企业上市发行股票，凡国家地区旅游企业上市公司可以享受15%的企业所得税优惠税率。
十一、赋予地方政府必要的地方税税权
地方税是地方政府对地方经济发展进行调控的重要工具。但我国目前的地方税管理权仍高度集中于中央，省级政府只有个别税种起征点选择权和税率幅度的决定权，这种非常有限的税权使地方政府很难根据地方经济实际实施税收的区位调节，不能发挥税收因地制宜的调节功能和体现地区经济的特殊性，尤其是减免权限的上收，使地方政府调节经济缺少有效手段，对区域经济的奖励或限制政策无从体现，更谈不上对旅游业等产业结构的有效调节。建议对产业竞争力弱的地区给予较大的地方税收管理权，对地方税种中的一些中等分量的税种如城建税和城镇土地使用税可以在税额上确定一个幅度，由地方政府根据其自身需要和实际承受能力选择确定；对地方税种的一些零星小税种或对地区经济往来不发生重大而又明显影响的税种和针对地方自身特点开征的税种，其立法开征权应完全给地方政府。这样各地政府既可以根据当地旅游业发展的客观实际进行税收调控。比如，鉴于旅游车船公司的现状和特殊困难，建议对旅游车船公司的车辆实行税费减免，对进口大型旅游客车减半征收关税，对各地旅游景点使用的旅游缆车暂免征收车船使用税。
十二、采取得力措施，堵塞管理漏洞，加强旅游业的税收征管
一是加强旅行社财务管理。一方面，对旅游企业财务人员进行财务培训，督促企业财务人员自觉遵守财务制度和税收法规，要求财务人员持证上岗，并定期对财务人员的资格进行审查；另一方面要求旅游企业规范其财务制度，建账建制，记录完整，资料齐全，核算准确，真实申报成果，并依法纳税；对不符合要求的旅游企业采取公开曝光与税务处罚相结合的方法进行处理。二是规范旅行社发票管理。税务机关应为每一家旅行社建立发票台账，认真审查其发票填开范围与内容，掌握其发票填开金额。管理或稽查部门根据台账登记情况，核查其发票填开金额与账面收入是否一致，确定旅行社收入的真实性。同时，应加大对旅行社取得发票的核查力度，加强对旅游企业发生成本的承运部门、旅游景点的发票进行管理。三是制定旅游业税收管理办法。应针对旅游业定价弹性大的特点，税务部门应会同旅游局、旅游公司、旅游购物中心等旅游行政管理部门，掌握旅游行业的平均利润情况，测算出平均税收负担率，对企业所得税实行源泉监控，对账面长期亏损，达不到平均利润的旅游企业，应采取核定征收方式，并对毛利率进行核实确保营业税税基不受侵蚀。四是强化对导游的个人所得税源泉控管。对折扣、折让先进流出量加强管理，对直接受益的个人要求直接申报纳税，一旦发现问题马上加以规范并从重处罚，旅行社内部应加强对外派人员的个人所得税代扣代缴制度，加强内部监管。
十三、大兴调查研究之风，重视和做好旅游税收调研工作
世界旅游组织建议成立国际旅游税收理事会，由来自各行业和政府机构的代表组成，负责监督对旅游税收的持续研究和监控工作，从国家一级推动公营部门和私营部门间的合作。并以旅游税收为主题，定期就不同侧重点、不同层面组织召开各国政府间高层会议，共同探讨交流旅游税收的新情况、新问题、新趋势，集思广益，形成对策和方案。作为一个由来自旅行和旅游行业各部门首席执行官和高级管理者这组成的全球旅游性机构——世界旅行和旅游理事会还设有专门的世界旅游税收政策中心每年都在全球范围内精心筛选54个地域分布合理、代表不同旅游经济水平的旅游区，对其税收波动和新趋势进行及时跟踪与科学检测，通过汇总、归纳与分析，形成一份有典型、有数据、有分析、有过程的《旅行和旅游税收晴雨表》研究报告，不定期公开发表，供业内人士和旅游消费者参阅。与国际社会相比，我国旅游税收的调查研究工作明显属薄弱环节，为尽快提高旅游税收政策的透明度，加强旅游税收政策的国际合作与协调，我们建议中国税务学会和中国国际税收研究会要尽快设立相应的旅游税收研究分会或理论研究委员会，专门就我国旅游税收问题进行基础性分析和前景性预测，并定期发布中国旅游税收年度报告和地区报告，为各级政府决策和全世界来华旅游者提供最有权威性和时效性的研究报告。
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