我国“十五”期间的经济发展与财政政策选择，本文主要内容关键词为：财政政策论文,经济发展论文,我国论文,十五论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、对最近两年积极财政政策的评析
针对内需不足问题，1998年中央采取了以增发1000亿国债扩大政府基础设施投资为主要内容的积极财政政策。1999年，继续这一政策，发行国债1100亿元，用于基础设施建设、国有企业技术改造贷款贴息以及增加低收入者的收入等。成效是显著的。积极财政政策当年大约拉动经济增长1.5个百分点。然而，积极财政政策的初步执行结果离拉动民间投资和消费的预期目标还有一定的距离，主要有以下原因：
1.国家财政能力的制约。①扩大国债规模面临着当前财政债务依存度和国债偿债率都偏高的问题，中央财政债务依存度1997年已高达57.77%，这意味着中央财政支出的一半以上是靠举债来维持的。同时，国债的偿债率也相当高，1997年已达23.3%。②减税的空间有限。简单地一次性减税，既消弱政府尤其是中央政府业已弱化了的财政能力，又由于许多企业亏损，减税实际上只是减少欠税，其乘数效应要大打折扣。
2.制度性约束。①中央政府的开支更多地受平衡财政预算和不允许向中央银行透支的约束，使政府通过扩大开支、直接干预和刺激经济的能力受到一定程度的削弱。②分税制的建立逐步确定了中央和地方的财权，在很大程度上削弱了地方与中央在财政收入分享比例上存在的“讨价还价”机制，使地方政府的行为目标和方式发生了很大的变化。③财政风险的制约，这集中表现在连年财政赤字和债务膨胀的危机。④随着金融调控体制的建立和完善，各级政府通过银行融资，以弥补其财务不足的渠道在很大程度上被阻断。⑤体制改革方向的制约，我国的公共投资效率较低，计划体制尚未消除，大规模使用财政政策最大的危险莫过于有可能强化计划体制，导致原体制复归。
3.结构和效益制约。由于低效重复建设、无效投资现象严重，当前的结构不合理及由此引起的效益下降令人担忧，集中表现为资本产出率急剧下降，1986-1996年期间中国的资本产出率年均下降速度为0.7%。
4.在经济出现相对过剩的情况下，以基建为主的扩张性财政政策乘数效应受到一定的限制。①财政投资占社会总投资的比重持续下滑，限制了财政政策作用的发挥。②由于国家投资主要集中于基础设施建设领域，对产业结构升级的带动作用并不突出，企业的生产经营环境和状况并未因政府投资的增加而得到明显的改善，财政投资未能有效地拉动民间投资。③由于收入预期下降、支出因素增加，居民的边际消费倾向有所减弱，而边际储蓄倾向则有所增强，投资的增长未能带动消费的相应增长。
从政策的连续性方面考虑，我们认为：积极财政政策的短期调节已经进入了中期调整的态势。借鉴近年积极财政政策的经验，同时考虑到上述制约因素的存在，“十五”期间积极财政政策的构建应处理好以下几个关系：①积极财政总量政策和结构政策的关系；②积极财政政策和制度（体制）创新的关系；③积极财政政策和财政周期性平衡的关系；④积极财政政策的短期效果和长期发展的关系。只有这样，“十五”财政政策的积极作用才会完全显现，财政政策的可持续发展才有保证，经济发展才会走上良性循环的轨道。
二、“十五”期间财政赤字和国债规模的控制
“十五”期间我国财政赤字和国债规模控制的基本取向是：适度缩小财政赤字的规模，进一步调整和完善国债市场，实行适度的国债调控政策，兼顾财政的周期性平衡。具体而言有：
1.加强财政赤字的规模控制，特别在“十五”后期应适度缩小赤字规模。作出这种判断的理由在于，“十五”期间财政收入规模的总量提高是经济发展的必然；“十五”期间财政收入规模占国内生产总值的比重随着收入形式的规范化也将有个提高的过程。如表1所示：
表1 改革以来财政收入占GDP比重变化(%)
1979 1985 1990 1995 1996 1997 1998 1999 2002
（预计） （预计）
28.4 22.4 15.8 10.7 10.9 11.6
12.4 13.2 20
资料来源：《中国统计年鉴1999》，中国统计出版社1999年版；1999和2002年的数据引自有关报刊杂志。
在此基础上，我们对“十五”期间财政赤字规模作出如下预测：①“十五”头三年（即2001-2003年）财政赤字规模基本保持不变以支持积极财政政策的继续实行。从中期发展看，每年保持一定的赤字规模是国民经济发展所必须的，而且对财政风险影响不大；从可行性讲，这一时期财政收入比重将会有相当提高，有助于保持财政赤字规模和继续实行积极的财政政策。②“十五”后两年（即2004-2005年）每年压缩200亿左右财政赤字，适度缩小财政赤字规模。得出这样的认识，主要是基于对宏观经济形势和财政收入形势的判断，以及此时财政政策的走势应有重点地侧重于财政的适度周期性平衡。
2.国债政策面临一个结构调整和加强管理的问题。首先，调整优化国债的期限结构，适当增加中长期国债的种类。考虑到“十五”期间仍然面临较大的债务还本压力，国债发行应主要以中长期付息国债为宜。其次，加强国债管理，实行国债的动态化监测。“十五”期间对国债规模的控制既要实行年度国债发行额的规模监控，又要注意防止国债余额的快速上升。国债的动态化监控关键是控制包括利息支出的中央财政赤字率，在此基础上注意研究分析国债利率与经济增长率的关系，防止债务危机和财政风险的发生。
三、“十五”期间积极财政政策的调整思路
“十五”期间最大的任务仍是扩大内需，积极财政政策的作用仍不可低估，问题的关键在于财政政策运用的规范和协调。具体思路如下：
1.加快费改税步伐，逐步实行预算内外收支统管，在不提高企业与家庭总体税赋的前提下，逐步提高财政收入占GDP的比重。实际上费改税的过程也是一个制度规范以形成良好宏观运行环境的过程，其减轻微观主体实际负担的作用较为明显。
2.短期内增发国债空间不大，但由于“双低”因素的影响，以财政赤字扩大公共开支一定要适时适度。因此，在短期内为了拉动经济增长，可以适当扩大国债规模。从长远看，国债规模的扩增必须纳入“提高两个比重，振兴国家财政”的统一部署之中，并相应优化国债的期限结构和品种结构。
目前，可以考虑继续让商业银行或保险等非银行金融机构成为认购国债的主体，这对于改善这些机构的资产质量、提高资产的流动性、降低金融风险有益处，从中央银行的角度看，一个活跃且大容量的国债市场有利于加大公开市场业务中货币政策工具的有效性，而对国家财政而言，无论从筹资成本、入库速度，还是从减少社会震动程度着眼，以金融机构为主要的应债主体，显然都是最优的选择。
要从降低中央财政国债依存度出发来改革国债政策。由于中央财政的债务依存度相当高，可考虑由中央代理地方政府发行基础设施建设特别债券，由地方政府承担债务还本付息的责任。甚至可以考虑适当允许地方发行一定数量的地方政府债券。
3.全面减税条件不具备，结构性减税可以尝试。目前可以考虑：①豁免“放小企业”旧欠税款，这样一方面可以缩短产权转移的时间，尽快完成转制任务。如果通过豁免搞活了企业，还能增加税源，创造就业机会。②给高新企业减税。通过对高新技术产业制定统一的税收优惠政策，以创造更多的就业机会，刺激经济增长。③适当提高机电等产品的出口退税率，以扩大外贸出口。
4.财政贴息运作空间较大。运用财政贴息方式进行政策性融资，可带动社会资金的大量投入，起到“四两拨千斤”的作用，还能体现国家产业政策，弥补项目直接经济效益方面的缺陷。
5.适当提高公务员和一些财政必保部门职工的工资，同时加大财政转移支付力度，灵活运用针对某些社会群体的财政补贴以及通过保障低收入者的最低生活、福利水平，以防止社会购买力的过度萎缩，确保社会和人心的稳定。
6.政府进行的公共投资要实施公开招标制度（即政府采购制度），要鼓励和引导非公有制经济的参与，以提高公共投资的效率。
7.调整、优化财政支出结构，逐步解决国家财政“越位”与“缺位”的矛盾。一是配合机构改革，清理和压缩过度膨胀的行政性管理经费。二是配合国企改革和农产品供求关系的改善，逐步减少企业经营性亏损补贴和价格补贴。三是国家财政逐步退出在竞争性领域的相关支出。
四、“十五”期间财政支出政策的重点
消费需求、投资需求和出口需求的扩大，是拉动经济增长的三辆马车。消费需求和出口需求，都属于最终需求，只有最终需求增长了，经济持续发展才有保证。投资需求则可以倍数扩张最终需求。据此分析，“十五”财政支出结构的调整方向主要是如下几块：
1.教育。中国必须在广大农村真正实行九年制义务教育。教育投资是立国之本，国家财政的教育投资将会置换出居民被占用的消费资金。在此基础上，扩大社会办学的范围，采取宽进严出的政策，增加各类专业学校的在校人数，这样不仅有利于扩大内需，缓解就业矛盾，而且提高了劳动者素质，可以从根本上改变经济增长乏力问题。
2.社会保障。社会保障体系的建立和完善有利于形成居民良好的消费预期，并最终构建稳定的社会制度环境。国家在规范社会保障收入来源甚至变现一部分国有资产的前提下，大幅度增加社会保障支出，解除居民的后顾之忧，可以大大增加居民的即期消费，进而带动经济的增长。
3.增加农民收入，启动农村市场。如何增加农村居民购买力呢？首先应切实减轻企业和农民负担。取消不合理的收费等非税负担，对于不合理的收费项目坚决取消；同时降低保留项目的收费标准，对该保留的收费项目必须采取降低收费标准的措施。其次扩大对农用生产资料的补贴，使农民减少生产成本，扩大纯利。再次国家投资的基础设施和项目的建设应尽量招收农民工，直接增加农民收入。另外，要改善农村的基础设施，特别是电力设施，比如农村电网的改造，这是刺激农民增加消费的一个基本条件。
4.加大对信息产业的诱导性投资。世界范围内正在进行经济结构的调整，发达国家的经济结构已经发生了变化，主要表现在新兴产业的确立，特别是信息产业的发展很快。伴随着这种趋势，发达国家出现了企业购并高潮，使得发达国家企业控制市场的能力和研究开发的能力大大提高。在这种前提下，财政政策积极地加大对信息产业的诱导性投资，促进产业结构的升级，并由此带动市场微观主体的介入，意义十分重大。
还要强调的是，既然目前我国的经济主要是结构问题，就不但要采取需求方面的政策，还应采取供给方面的政策，不但要采取总量政策，还要采取结构政策。美国自30年代起运用凯恩斯的需求政策，产生了一定的作用，到七十年代，随着“滞胀”的出现，凯恩斯主义不太灵了，里根总统采用供给学派的政策建议，适时地利用当时许多发展中国家改革开放的机会，把过时的产业和技术转移到这些国家，自己大量转向高新技术产业，特别是信息产业。这实际上也是一种结构的调整，带来了后来美国经济的持续发展。
五、“十五”期间财政制度创新的着力点
1.全面推行政府采购制度，大力提高政府公共支出的效率。政府采购是政府购买商品和服务的行为，是建立公共财政新框架的重要内容之一，也是市场经济下财政加强公共支出管理的有效手段。它有利于规范政府行为、提高公共支出效率、强化政府宏观调控、开拓国内国外两种市场，可谓一举几得。为此，制订《政府采购条例》，建立政府采购的信息及指标体系等，使之一开始就有法可依，有章可循，行为规范，管理科学。
2.健全复式预算制度，强化预算约束机制。我国复式预算已经确定实行“三式预算”：政府公共预算、国有资本金预算、社会保障预算。公共预算应保持收大于支，差额转入国有资本金预算，以加大重点产业、高新技术产业的开发力度。社会保障预算属于专门预算，收支均有专门来源和专门用途，余额的一部分可用于购买政府国债。至于财政投融资预算，在条件具备时，也可纳入预算体系，将“三式预算”，扩展为“四式预算”，这是公共财政新框架进一步发展的可能选择。通过复式预算的依法运行，强化全程预算的约束机制，进一步提高预算的权威性和严肃性。
3.建立规范的转移支付制度，实现地区公共服务的均等化。当今世界各国推行转移支付制度有三种类型，一是美国为代表的补助金制度（含一般补助和专项补助）；另一种是德国为代表的财政平衡制度（含横向、纵向平衡的转移支付）；第三种是日本为代表的税收返还制度（设立三个税种专司税收返还，进行转移支付）。我们必须从国情出发，吸收国外的有益经验，按照中央对地方转移支付资金遵守公平、公正、公开原则，努力实现公共服务均等化目标，这是缩小地区差距，提高社会福利水平，确保人民生活改善的重要调节方式。
4.改革国库管理体制，建立国库单一账户管理体系。实践证明，国库管理是政府公共财政管理的基础性环节，为适应预算制度、金融体制的新发展，必须修订原有的金库条例及实施细则，建立国库单一账户体系，形成国库管理的新体制和新机制。
5.完善外债管理制度。具体内容包括：要适应经济形势的发展和遵循国际惯例，重新定义管理性外债的概念，将外资银行及非借入外汇形式形成的外债纳入外债管理和统计之中，真正建立统一规范的外债管理体制；将外债监管的层面扩展，而不应仅局限于政府外债和其他国有部门外债，这能有效地控制外债规模，使外债的使用结构合理化；从中央到地方，要在努力提高外债使用效益的同时，建立外债偿债基金，以消除外债偿还和周转的困难，维护国家整体债信，同时，要建立有效的借债风险责任机制；尽量避免或杜绝借入外债弥补财政经常性预算赤字的行为。
六、关于财政政策与货币政策的协调
1.财政货币政策应该服从、服务于整个国家的发展战略。现在对国家发展战略有三种说法：①大象战略；②开放融入战略；③多角发展战略。从经济学考虑，大象战略贪大求全，排斥分工，是不可取的，更多地要实施开放融入战略。财政与货币政策就要积极地促进这种经济与社会的开放与交融。
2.财政货币政策在经济社会中的定位要准。要突出一个思想：对财政货币政策在推动改革和经济发展中的作用要有客观的估价，不能估计过低，也不能估计过高。财政货币政策是有局限性的。财政政策更多地是政府行为，货币政策更多地是市场行为，因此要根据政府与市场的分工来协调财政货币政策。我国的积极财政政策之所以采取财政向银行发债的方式，原因就是：银行储蓄不断增长，贷款又没有出路，很多事值得干，如防汛工程、铁路等基础设施建设，又不适合银行干，所以财政向银行发债，解决银行的钱没有出路的问题。
3.要考虑“十五”期间影响财政货币政策的一些重大因素。①未来的经济形势究竟是通货紧缩还是通货膨胀？总的来说，全球经济是供大于求，生产能力闲置。当前的供给相当一部分是无效供给，相当一部分需求是没有支付能力的需求，要考虑经济周期对财政货币政策的影响。②要考虑证券市场的发展（允许国有企业炒股、允许股票抵押贷款）对财政货币政策的影响。③要考虑财政银行有多大的承受力。积极财政政策实际上是银行拿的钱，靠货币支撑，并不是银行贷款贷不出去，而是不知贷到哪里。④要考虑国际资本流动和人民币国际化（有些周边国家已用人民币结算）对财政货币政策的影响。
4.要加强财政货币政策在一些具体事务中的协调。例如利息税的开征，就体现了财政货币政策的结合。又如财政贴息，本金由银行提供，利息由财政补贴，把两类资金结合起来，对银行而言，降低了金融风险，对财政而言，起到了“四两拨千斤”的作用，这方面是可以大有作为的。
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