我国孤残儿童福利保障政策的评析与展望，本文主要内容关键词为：孤残论文,福利论文,儿童论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
孤残儿童是儿童中最不幸和最脆弱的群体，包括父母双亡的孤儿，被父母遗弃的弃儿以及患有各种残疾的缺陷儿童①。2005年全国首次孤儿状况摸底调查结果显示，我国孤儿总数为57.3万人②。2006年第二次全国残疾人抽样调查显示，0～14岁的残疾人口为387万人，6～14岁学龄残疾儿童为246万人③。孤残儿童最弱小、最困难，最需要社会的关心和爱护，保障他们的权益是我国社会福利，特别是儿童福利的重要内容。党和国家一直非常重视儿童福利事业，制定和实施了一系列的法律、法规、条例、计划等，从儿童需求的各个方面提供保护和照顾。
一、我国现行孤残儿童福利政策的体系
纵观中国孤残儿童的福利政策，大致可以分为4个部分的内容。第一部分是由全国人民代表大会通过的法律，如《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国婚姻法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国残疾人保障法》《中华人民共和国母婴保健法》等。上述法律虽然不是专门为儿童制定的，但其中都包含了儿童福利的相应条款。④
在第一部分的立法中，还包括一些以儿童为对象制定的专项法律，如《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》《中华人民共和国收养法》等。《中华人民共和国未成年人保护法》首次以国家基本法的形式提出对未成年人实施保护的相关规定，将未成年人的保护分为家庭保护、学校保护、社会保护及司法保护4个方面，确立了对未成年人实施保护的责任主体，并针对未成年人的特点提出国家应当保护的各项条款，涵盖了未成年人人身、财产和其他合法权益各个方面的保护。
《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》从“预防未成年人犯罪的教育、对未成年人不良行为的预防、对未成年人严重不良行为的矫治、未成年人对犯罪的自我防范、对未成年人重新犯罪的预防”等几个方面规定了预防未成年人犯罪的指导原则、具体要求和各项措施。
《中华人民共和国收养法》对“收养关系的成立”“收养的效力”“收养关系的解除”“法律责任”几个方面进行了规定，目的是确保被收养的未成年人得到正当抚养和健康成长，保障被收养人和收养人的合法权益。
第二部分是由国务院出台和相关部委颁发的各项行政法规，通常以条例、通知、意见、办法、规定的形式出现。其中属于国务院制定的有：《城市居民最低生活保障条例》《关于加快实现社会福利社会化的意见》《国务院关于加强未成年人思想道德建设的若干意见》《残疾人教育条例》等；属于部委制定的有：养育方面——《中国公民收养子女登记办法》(民政部)、《外国人在中华人民共和国收养子女登记办法》(民政部)、《家庭寄养管理暂行办法》(民政部)等；救济和福利方面——《关于加强孤儿救助工作的意见》(民政部等15个部委)、《关于进一步发展孤残儿童福利事业的通知》(民政部、国家计委、财政部、国家教委、卫生部、交通部)、《关于加强流浪未成年人工作的意见》(民政部等19个部委及社会团体)、《社会福利机构管理暂行办法》(民政部)、《中华人民共和国行业标准儿童社会福利机构基本规范》(建设部)；教育方面——《学校体育工作条例》(国家体委)、《学校卫生工作条例》(国家教委、卫生部)、《幼儿园管理条例》(教育部)等。此外还有各地方政府实施的一些社会福利政策，有些涉及儿童福利内容。如北京市于2007年9月开始启动的“城镇在校学生及学龄前婴幼儿和城镇无保障的老年人医疗保险”，就旨在解决城镇“一老一小”长期没有医疗保障的问题，是惠及儿童的又一项福利政策。
第三部分是国际公约和国家规划纲要。其中国际公约有1948年12月10日联合国大会通过并颁布的《世界人权宣言》⑤，1989年11月20日第44届联合国大会通过的《儿童权利公约》，世界儿童问题首脑会议1990年9月3日颁布的《儿童生存、保护和发展世界宣言》和《执行20世纪90年代儿童生存、保护和发展世界宣言行动计划》等⑥。国家规划纲要包括：国务院1992年2月16日颁布实施的《九十年代中国儿童发展规划纲要》，2001年5月22日颁布实施的《中国儿童发展纲要》(2001—2010)，2006年3月16日全国人大和政协两会通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》。
在《儿童权利公约》中有专门针对残疾儿童的保护规定，如第23条提出“缔约国确认身心有残疾的儿童应能在确保其尊严、促进其自立，有利于其积极参与社会生活的条件下享有充实而适当的生活”。并提出对儿童的父母和其他照料残疾儿童的人给予援助，援助的目的是“确保残疾儿童能有效地获得和接受教育、培训、保健服务、康复服务、就业机会和娱乐机会……”。
1991年3月中国政府签署了《儿童生存、保护和发展世界宣言》和《执行20世纪90年代儿童生存、保护和发展世界宣言行动计划》两个文件，做出了庄严的承诺。我国于1992年发布的《九十年代中国儿童发展规划纲要》，是中国第一部以儿童为主体，按照“儿童优先”原则，促进儿童发展的国家行动计划。提出了我国儿童生存、保护和发展的10个主要目标，并从人口和计划生育、妇幼保健与营养、生活与环境质量、基础教育与扫盲、社区和家庭保障、保护处于困难条件下的儿童、儿童权益保护几个方面提出了具体的策略和措施。《中国儿童发展纲要(2001—2010)》从儿童与健康、儿童与教育、儿童与法律保护、儿童与环境四个领域，提出2001—2010年的目标和策略措施。特别提出了要“坚持‘儿童优先’原则，保障儿童生存、发展、受保护和参与的权利……使困境儿童受到特殊保护”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出“坚持儿童优先原则，实施儿童发展纲要，依法保障儿童生存权、发展权、受保护权和参与权。改善儿童成长环境，促进儿童身心健康发展。完善孤残儿童手术康复、家庭寄养经费投入和艾滋孤儿救助机制”。
第四部分是孤残儿童保护行动计划，是可操作的实施方案，是对前面论述的一系列法律、法规、政策的具体化。如民政部组织实施的“残疾孤儿手术康复明天计划”，2004年5月启动，旨在为残疾孤儿实施手术治疗和康复矫治，至今已经取得了可喜的成绩，圆满完成了既定目标。另外，民政部决定在“十一五”期间实施“儿童福利机构建设蓝天计划”，资助地方政府在大中城市新建、改建和扩建一批功能完善、设施齐全、环境优美的儿童福利机构。力争从2006年开始用5年时间，从中央到地方投入资金60亿元，在全国大中城市建设和完善集养护、救治、教育、康复、特教于一体的儿童福利机构，为孤残儿童提供功能完善的福利服务场所和设施，为多种养育模式提供必要的依托和载体，辐射和带动社区孤残儿童服务的开展。⑦
二、我国现行孤残儿童福利政策的特点和问题
纵观上述儿童福利政策，可以发现，我国的儿童福利已经形成比较完备的政策体系，从最高立法机关确立的法律，到国务院和政府各部门制定的法规，再到国际组织和国际社会通过的国际公约和在此基础上形成的我国国家行动纲要，以及政府部门的具体行动方案，内容涉及儿童的抚养、教育、医疗、保护等各个方面，充分体现了儿童生存权、发展权、被保护权和参与权等基本权利。这些政策对推动我国儿童福利事业的发展产生了积极的影响。然而，仔细观察现行的儿童福利政策，不难发现在最高法律层面上，相当数量的法律只是在其中涉及儿童福利内容，如《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国婚姻法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国残疾人保障法》《中华人民共和国母婴保健法》等；在三部儿童的专项法律中主要关注儿童的养育和保护问题，如《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》《中华人民共和国收养法》等。可以说，满足儿童基本生存需要是国家立法最首要的目的。
在第二个部分的儿童福利政策中，既有在政策中涉及儿童福利内容的，也有专项儿童福利政策，甚至还包括针对孤残儿童的福利政策，如《关于加强孤儿救助工作的意见》《进一步发展孤残儿童福利事业的通知》《中国公民收养子女登记办法》《外国人在中华人民共和国收养子女登记办法》《家庭寄养管理暂行办法》等。这部分的政策规定所涵盖范围更加广泛和具体，包括儿童的养育、救济和福利、幼儿园和学校教育等。
儿童福利的国际公约直接促进和推动了中国儿童福利事业的发展，并按照国际社会的要求制定了我国的儿童福利发展规划。规划提出了儿童福利事业发展的具体目标和措施，是国家发展儿童福利的行动指南。经过不懈努力，我国于1992年发布的《九十年代中国儿童发展规划纲要》基本实现，目前正在执行第二个行动规划，即《中国儿童发展纲要(2001—2010)》，其中有专门关于孤残儿童社会服务和保护的内容⑧。
由民政部牵头实施的“明天计划”和“蓝天计划”针对孤残儿童的手术和康复、儿童福利的机构建设提出了具体的要求和办法，通过中央和地方财政资金投入，改善孤残儿童的健康状况和生活条件。这些项目的实行，使残疾儿童直接获益。
从基本法到行动计划，儿童福利政策体系视角从宏观到微观，内容从抽象到具体。儿童福利政策以法律形式确立了儿童应享有的基本权利，明确了儿童福利的内容、政府责任以及管理机构和行业标准，提出了儿童福利发展的目标和实现步骤，制定并实施了儿童福利(特别是孤残儿童福利)的具体行动计划。应该说，我国儿童福利的体系构架已经基本形成。
但儿童福利政策还存在一些问题。一是由于补缺型福利理念的影响，我国目前儿童福利政策分散，缺少统一规范，而且实际的、可操作的内容不足，政策的适应性不强。长期以来，我国实行的是补缺型福利，儿童、老人、妇女、残疾人以及低收入者是我国典型的弱势群体，是社会福利和社会救助关注的对象。目前我国已经有了老年人、残疾人和妇女社会保障方面的专项立法⑨，虽然也有针对儿童的专门立法⑩，但主要涉及儿童的保护、法律和养育方面，还远远不够。总体来看，原则性、一般性的法规较多，这种局面大大降低了政策执行的有效性，增加了执行的差异性。比如在现实中，当出现儿童权利受到侵害时，不少法律条文虽都有所涉及，但究竟该由哪个部门来处理，根据是什么，处理到什么程度合适，往往没有明确规定可以适用。(11)严格地说，至今我国还没有制定和出台统一的儿童福利政策，更缺乏儿童福利方面的基本法。(12)随着我国由补缺型福利向普惠型福利的转型，需要全面规范各种类型的福利政策。就我国儿童福利来说，需要通过一部儿童专门的综合性法律，如《儿童福利法》，全面规范儿童福利的各项内容，包括确保儿童基本生存和健康发展的各个方面。(13)
二是儿童福利政策执行的行政管理体制不顺，多头治理，缺乏协调、整合机制和问责机制。从我国儿童福利的制度安排来看，相关部门有国务院儿童少年工作协调委员会、民政、财政、发展改革委员会、卫生、教育、劳动保障、司法、建设等政府行政管理部门，以及共青团、妇联、残联等群众团体。不同部门有不同的儿童政策目标，缺乏统一集中性。这些部门都参与儿童福利工作，在政策执行中，由于缺乏协调和整合机制，难免出现重复和缺失并存的状况。
同时，国家对一些部门并没有提出明确要求，只是简单将其纳入管理网络，这种制度安排很可能陷入“重建设，轻监管”的怪圈，最终难以落实和追究管理责任。(14)目前已出现个别部门在儿童福利政策执行中通过垄断儿童福利资源供给来追求部门利益的行为，应该引起相关部门的重视。
三是现行儿童福利政策强调政府的主导作用，忽视了对个人、企业、社会团体、慈善机构、宗教组织开展儿童福利保障等慈善事业的积极作用，缺乏对这些儿童福利事业支持体系的引导和规范，没有形成畅通的儿童福利事业多元参与渠道。随着社会的发展和国家经济实力的提高以及公民、企业、团体等社会责任意识的增强，需要在政策上对儿童福利事业支持体系进行整合，形成个人支持力、家庭支持力、政府支持力和社会支持力的支持合力，真正实现儿童福利事业的多元参与和共享发展的理念。
四是专门针对孤残儿童的福利和保障政策偏少，层次较低，缺乏规范性。孤残儿童是社会弱势群体中的弱势群体，为其提供福利保障是儿童福利的最基本内容，所以需要为他们制定一系列的倾斜政策和提供特殊服务。但目前专门为孤残儿童制定的福利和保障政策数量还不多，已有的政策大部分散见于妇女政策、残疾人政策、社会保障政策、教育政策和未成年保护等政策之中。这些分散的政策，很难形成保障的合力，大大削弱了对孤残儿童保护的能力和效果。另一方面，就现有为数不多的孤残儿童福利保障政策而言，有明显的重生存、轻发展的倾向。对孤残儿童来说，生存固然重要，但发展性政策(如教育政策和社会参与政策等)对于他们未来能否融入社会，与其他社会成员一样平等地享受工作和学习机会，参与社会生活更为重要。(15)
三、我国孤残儿童福利保障政策的完善与发展
胡锦涛总书记在2006年考察北京市儿童福利院孤残儿童救助工作时指出：“孤残儿童是社会上最弱小、最困难的群体，他们最需要呵护，最需要关爱。各级党委和政府都要把孤残儿童放在心上，健全救助制度，完善福利设施，推进特殊教育，动员社会力量为孤残儿童奉献爱心，使他们和其他小朋友一样，在祖国的同一片蓝天下幸福成长。”这番语重心长、充满感情的话语既显示了国家领导人对孤残儿童的关爱，也为我国儿童福利政策和福利事业的发展指明了方向。在倡导“科学发展观”“以人为本”及构建和谐社会的今天，中国儿童福利事业的发展遇到了前所未有的良好机遇。进一步推动儿童福利事业的发展，特别是孤残儿童的福利保障已经成为全社会的共识，同时国家经济的持续高速增长、财政收入的不断提高，也为儿童福利事业的发展提供了可靠的物质基础。
有鉴于此，根据目前我国儿童福利政策的现状及问题，探讨完善儿童福利事业，特别是孤残儿童福利保障政策和措施如下：
第一，倡导普惠福利和多元参与的儿童福利理念，提升全社会对儿童的重视程度。应该说，有关儿童的政策法规已经不算少了，但事实上，“儿童福利、儿童权利、儿童参与、儿童优先原则和儿童发展理念尚未被广泛接受”(16)。现有认识的局限性表现在：一是对儿童需求的理解局限在生存权利和生命安全的保护方面；二是认为儿童的照顾是家庭的责任；三是由于儿童自身的依赖性和从属性，不大可能成为一支独立而强大的社会力量，也缺乏为自己争取权益的能力，需要其他人代言，因此往往遭到忽视。随着我国社会福利观念由补缺型向普惠型的转变，发挥儿童特别是孤残儿童福利事业支持体系的多元参与作用，彰显孤残儿童福利事业的强大支持合力。理念是制定法律和政策的基础和指导原则，要树立全社会尊重儿童权利、提倡儿童优先、儿童全面发展和儿童参与社会的发展理念，重视和关注儿童事业。
第二，儿童福利政策视角从重保护、重基本生存权利扩展到重生活、重全面发展。随着社会的发展和进步，对儿童福利概念的认识不断拓展，以往的政策视角就显得狭窄了。因此，今后儿童福利政策导向应逐渐定位在有利于儿童的身心全面发展的层面上，并在此基础上制定相关法律和政策。确立孤残儿童的全面发展取向，包括医疗康复、监护、生活、特教、救助、心理等各个方面，强调注重激发孤残儿童的发展潜能，重视对孤残儿童的精神支持。
第三，推动儿童福利立法，整合儿童福利资源，加强儿童福利机构的资质认可和事业监管，建立健全多元治理机制。由于我国目前的儿童福利政策及执行体制的松散性，造成资源使用的重复和浪费现象，降低了政策实施效果。因此，有必要制定一部综合性的《儿童福利法》(17)，明确儿童福利的相关主体和各自权责，儿童福利的内容、经费来源与渠道，财政投入比例与执行标准，管理和监督体制等相关事宜。这必将对改善目前儿童福利分散化管理，效率不高的问题发挥重要的作用。同时，加强对孤残儿童福利机构的资质审查，严格监督，减少儿童福利事业的违规运作和福利资源的中饱私囊。建立由政府、个人、企业以及社会第三部门等孤残儿童福利事业参与主体的多元治理机制，尽量减少孤残儿童福利事业运作中的信息不对称，促使孤残儿童福利资源运作信息的透明化，在政策设计上达到激励与约束的相容，促进孤残儿童福利事业的良性持续发展。例如政府可以鼓励、引导个人、组织或社会第三部门创办孤儿院等福利机构，适当给予税收优惠或财政补贴，加强捐赠资源使用去向的信息披露和财务审计，督促其建立多元治理机制，发挥其在孤残儿童福利事业中的重要作用。
第四，针对孤残儿童的救助不足问题，加大政府投入，特别是加强向农村孤残儿童倾斜的政策，加强城市低保、流浪乞讨人员救助、农村低保、农村五保救助以及农村特困户救助等救助制度的配套衔接，发挥多种救助政策对孤残儿童的救助作用，必要时可建立孤残儿童救助专项基金，专门用来救助孤残儿童。2005年民政部牵头组织了自新中国成立后的对全国孤儿的第一次摸底调查，发布了《我国孤儿的现状与面临的困境》的调查报告。该报告显示，全国18周岁以下父母双亡及事实上无人抚养的未成年人共计57.3万人，其中仅有约6.9万孤儿生活在儿童福利机构中。29.4万人得到了国家制度性救助，其中5.3万人得到城市低保救助，12.5万人得到农村五保救助，11.6万人得到农村特困户救助。除此之外，全国尚有20万，即接近总数1/3的孤儿没有得到经常性的制度救助。而全国需要救助的孤儿，占孤儿总数的55％。在全国57.3万孤儿中，农村孤儿的数量远远超过城市，共49.5万人，占孤儿总数的86.4％。在河南、山东等人口大省，农村户口的孤儿所占比例高达孤儿总数的95％以上。而在占总数绝大多数的农村孤儿中，得到的救助比城市孤儿要少得多，不少地方的救助仅具有象征意义。(18)资金短缺，且缺少长效机制是造成孤儿救助不足的主要原因。某地方民政官员称：“中央没有专项对孤儿的救助资金，很多地方确实难以保证对孤儿长期、持续地进行救助。在实际救助过程中，只能是资金宽松时就不定期发放一些，资金紧张时就停顿下来。”加之制度性障碍，使得大多数孤儿特别是“弃儿”由于身份的特殊性(户籍问题)，既被排除在低保制度之外，又得不到专项孤残儿童救助，因而得不到应有的保障，很大一部分孤残儿童主要是“弃儿”不得不流浪乞讨，借以维持生存。这使得孤残儿童救助问题和部分流浪乞讨人员救助问题交叠重合在一起，解决起来更加复杂，政府需要统筹规划，妥善解决。
在孤残儿童的救助政策上，一方面要加大各级政府财政资金投入力度，并确定相应的比例和可持续机制，用于扩大救助范围和提高救助质量；另一方面要探索向农村孤残儿童倾斜的福利政策，将完善孤残儿童福利政策的重点放在农村孤残儿童救助办法和设施建设上(19)，如孤儿的妥善安置，孤残儿童的义务教育落实，残疾儿童的治疗和康复保障等，对农村残疾人子女和适龄残疾儿童、少年减免学费，增加特殊教育学校的建设以满足残疾少年儿童的就学需求等等。
第五，探索孤残儿童救助的新模式。目前我国孤残儿童的福利机构主要有儿童福利院、综合福利机构的儿童部、残疾儿童康复中心、孤儿学校及SOS村等。这种集中供养模式确实对安置和抚养孤残儿童作出了重要贡献。但随着儿童福利事业的改革和发展，这种模式也面临着一些问题，如长期相对封闭的生活环境造成儿童心理发展不全面，难以形成正常的心理依赖；作为人的社会属性建立不完全，融入社会困难。(20)同时，随着我国改革开放以来城市流动人口的增加，人们性观念和家庭观念的变化，弃婴(其中相当数量是残疾儿童)现象也大大增加，使得社会福利机构接受能力不能满足实际需要，客观上也要求探索新的救助方式。近些年不少地区尝试“家庭寄养”模式，取得了一定的成效，如上海的城市家庭寄养模式，北京的农村家庭寄养模式，湖北随州的工作人员家庭寄养模式等。这种政府出资、孤残儿童在社会家庭中抚养的模式，由家庭为儿童提供所需的生活照顾和服务，为孤残儿童营造与其他正常儿童一样的成长环境。有学者研究认为，家庭寄养带来了可喜变化，如生理状况得到康复，心理健康水平提高，社会适应能力增强等。(21)因此，有必要在实践中总结经验，逐步完善相关政策支持，使家庭寄养模式成为继孤残儿童“集中供养”模式之外的又一个可供选择的抚养方式。
注释：
①(20)张吉吉.新时期孤残儿童福利的保障需求.社会福利.2003，10
②尚晓援，程建鹏.中国孤儿状况分析.青年研究.2006，10
③数据来源于第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报。
④如《中华人民共和国宪法》第49条、《中华人民共和国婚姻法》第21条、《中华人民共和国义务教育法》第4条、《中华人民共和国残疾人保障法》第18条、《中华人民共和国母婴保健法》第2条。
⑤《世界人权宣言》第3条提出“人人有权享有生命、自由和人身安全”，第25条提出“母亲和儿童有权享受特别照顾和协助。一切儿童，无论婚生或非婚生，都应享受同样的社会保护”。
⑥《儿童生存、保护和发展世界宣言》和《执行20世纪90年代儿童生存、保护和发展世界宣言行动计划》两个重要文件，提出了儿童生存、保护和发展的7项主要目标及16项支持性目标。指出“对儿童的权利，对他们的生存及对他们的保护和发展给予高度优先”，“应该给予残疾儿童和处境非常困难的儿童更多的关心、照顾和支持”，并承诺保护儿童权利和改善生活的10点具体方案。
⑦参见“儿童福利机构建设蓝天计划”实施方案。
⑧对于孤残儿童，《中国儿童发展纲要(2001—2010)》提出，“切实保障残疾儿童、孤儿和流动人口中儿童受教育的权利，使残疾儿童与其他儿童同步接受义务教育”，“提高残疾儿童康复率，改善孤儿、弃婴的供养、教育、医疗康复状况。基本达到每个地级市有1所具有养护、医疗康复、教育能力的儿童福利院。为孤儿、残疾儿童、弃婴提供良好的成长条件，加强正规的残疾儿童康复机构建设”。
⑨如《中华人民共和国老年人权益保障法》《中华人民共和国妇女权益保障法》《中华人民共和国残疾人保障法》。
⑩如《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》和《中华人民共和国收养法》。
(11)陆士桢.中国儿童社会福利研究.见：郑功成主编.社会保障研究(2006年第2期).北京：中国劳动社会保障出版社，2006
(12)(16)(17)孙莹.儿童福利政策与措施的探讨.长沙民政职业技术学院学报.2002，12
(13)(21)杨生勇，冯晓平.中国儿童福利研究综述.中国青年研究.2006，1
(14)黎昌珍.从西方儿童福利范式的演变看我国农村孤儿救助的转型.学术论坛.2006，12
(15)(19)李迎生.弱势儿童的社会保护：社会政策的视角.西北师范大学学报，2006年第,43卷第3期
(18)http://www.sina.com.cn 2005年10月19日01:30，新京报