粮食流通体制改革新论，本文主要内容关键词为：新论论文,体制改革论文,粮食论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
面对来自东西南北的粮价上涨风潮，1994年起，国家恢复从收购到销售对粮食的控制权，并相应制定了统一的购销价格，同时规定，国家控制外的粮食可以放开经营，自由购销。至此，实际上恢复了粮食流通的“双轨”运行，1993年开始实行的国家宏观调控下的市场调节“单轨制”宣告结束。我们认为，两年来粮食流通制度的变革虽有一定原因，但就中国当前情况来看，恢复“双轨制”并无太大意义和必要，仍应坚定不移地实行国家宏观调控下的市场化政策。
一、近两年粮价上涨过快系结构性短缺、成本刚性推动，进出口政策的调整、市场发育度低、同时国家宏观调控乏力等因素所致，并非总供给与总需求不平衡所引起。
1.粮食结构性短缺，成本刚性推动是这次粮价突涨的导火索。
众所周知，我国居民的膳食结构中，大米占据着不可动摇地位，粮食销售量中大米占有高达60%左右的刚性比例。然而，稻谷在粮食产量中仅占40%强。由于粮食供给这一不合理结构长期未能得到合理调整，我国人均占有稻谷量近10年来不仅没有上升，反而有所下降。从而加剧了大米供求的矛盾，尤其是南方一些以大米为日常主食的省区，矛盾更加突出，结果引发了以大米价格从南方开始而后波及全国及其它粮食品种的价格上涨风潮。这是供求规律作用的必然结果。
另外，80年代初期开始形成的小块平分垄断经营的小农生产格局，使得粮食产量的增加已经主要不是依靠土地要素的增加与投入，而更主要的是依靠土地替代型综合现代技术的投入。这就使粮食生产成本刚性推动成为现实。据国务院发展研究中心资料，土地替代型综合现代技术要素（化肥、农药、农膜等）投入支撑的粮食产出量至少在5000亿斤以上，占粮食总产出量的55%，而在这5000亿斤粮食中，大约3000亿斤为全社会商品量需求，另外2000亿斤为农民自给性消费，占农民需求量的30%左右。这一组数据表明广大农民已经不是仅仅依靠传统意义上的土地了，在很大程度上依赖现代技术要素来支撑粮食等农产品的增长。然而，农民所赖以使用的现代技术要素价格的一涨再涨，农民渴求把占有这部分现代技术要素的费用转嫁到其所出售的商品量中去。据不完全统计，1994年农业生产资料价格比1993年上涨35%以上，而1995年上半年农用生产资料价格又比去年同期上涨29.8%。农业投入品价格的无情上涨，必然推动粮食成本的刚性增长，不可避免地要转嫁到粮食等产出品中。
2.粮食市场体系与网络残缺不全，市场秩序一片混乱，市场规律不能产生效用，对粮价上涨起了推波助澜的作用。
目前，中央批发市场与区域性批发市场所结成的市场网络尚未全面建立，在粮食流通中所应发挥的主导作用远未体现出来。郑州粮食批发市场是唯一的中央粮食批发市场，虽然其交易价格已经对粮食的区域流通产生了一定参考作用，但其交易量还不到全国商品流通量的5%， 而前一段时期所建立的九江大米批发市场、芜湖粮食批发市场、长春玉米批发市场，更是惨淡经营，几乎到了倒闭的地步。批发市场的日衰表明了粮食市场的大宗流通渠道基本堵死，在粮食期货市场尚未从根本上进入粮食流通领域以前，只能靠以集市贸易为主的初级现货市场。而这种初级交易的特点是流动性和区域性极强。所以，一遇到来自市场的任何波动，都会导致市场运行的不规则。
3.国家粮食进出口政策的调整也促使国内粮价上涨。
1993年以前我国是粮食净进口国，而1993年我国粮食转为净出口，数量达783万吨，占当年粮食总产量的2%，这一结果使国内可获得供给量减少了4%，从而使市场供给量减少13%（国内粮食商品率为30 %）。因为粮食需求弹性很小，仅此一点就会使粮价大幅上涨。
4.国家宏观调控仍未跳出传统计划体制的巢臼，不能有效遏制粮食市场的波动。
国家对粮食市场实行宏观调控的最核心手段是粮食储备体系的建立。但是，国家粮食储备体系如何在市场经济条件下进行运作，一直没有探索出成功的经验，所以粮食储备作为一项重要调控手段没能起到预期效果。其症结是粮食储备的吞吐调节仍然按计划分配行事。在前几年市场疲软，粮价过低，政府吞进的专项储备粮食，并未通过市场，而是随同定购粮将指标层层分配到农户（按计划）。1993年底以来市场粮价过高，政府抛售储备粮，也是按粮食行政系统层层分配下去而不是通过市场，这些粮食就不会对粮食市场的运行产生作用，市场上的供求关系也就不会有多大变动，所以很难起到稳定粮价（促使粮价上扬或者平抑粮价）的调节作用。
5.粮食总供给与总需求虽然长期看存在刚性矛盾，但短期看矛盾没有人们想象的严重甚至基本缓和，现在和将来一段时期只要不出现意想不到的天灾，粮食供给不会成为社会不稳的导因。
从1989年开始，我国粮食供求总量一直处于平衡和略有节余的状态，即使在经济重新进入快速发展轨道以后，粮食供需的这种基本格局仍然没有改变。据国家统计局资料，1992年我国社会对粮食的消费总量为42752万吨，1993年为43600万吨，1994年为44500万吨， 而相应时期的粮食总产量，1992年为44266万吨，1993 年为45644 万吨， 1994 年为44600万吨。可见，从1992年开始，粮食供求基本平衡， 有些年份供给大于需求。另据国内贸易部资料，1994年国家抛出近250 亿斤储备粮用于平抑粮价，今年原粮收购后，又有200多亿斤新增粮食储备入库， 粮食储备总量已接近700亿斤（包括地方政府储备）。 这是社会稳定的最基本因素。所以，现在和将来一段时期，只要不出现意想不到的天灾，粮食供给不会成为社会不稳的导因。所以，仅仅因为粮食价格一、两年的持涨不下（其中还有一定程度的合理涨价）就惊恐不已，从而恢复传统的制度与方法，是不可取的。
6.不少大中城市相当大比例居民对国有粮店恢复“凭本（证）供应”反应迟钝（或不力），更加证明恢复粮食购销“双轨制”没有太大意义。
基于粮价的不断上涨，全国已有不少大中城市恢复了过去几十年熟悉并一直沿用的粮食凭本（证）供应制度。虽然办法各异，但其核心只有一个：即政府拿出巨额补贴以支撑国有粮店的低价供应，以防止城镇居民无力承受粮价上涨的压力，保护城镇居民的利益。然而，一年来的实践并未实现政府的这一初衷。据国家统计局报告，浙江省统计局今年4月份到21个市县的国有粮店、集市和1510 户居民家庭的调查资料表明，凭证（票）供应的粮食，价格普遍比市场降低40 %以上， 但是只有38.5%的家庭购买了牌价粮，还有61.5%的家庭并不去购买。另外，凭票供应对低收入家庭带来的实惠并不明显。浙江省统计局在对1180户城镇居民家庭购买牌价粮情况的调查中发现，并非低收入户购买牌价粮就多，购买的户数就多。分组分析，人均月收入200 元以下组的家庭中只有38%的家庭购买牌价粮，其购买户比例低于200—600元之间的4 个组的比例。这说明低收入户在凭票供应牌价粮食的政策中所得实惠并不多。浙江如此，湖南也如此。据《工人日报》1月15日报道， 该省第二大城市衡阳1994年9月底开始实行粮食凭证供应办法，但如今有60 %的家庭未到粮店买米，即只有40%的城镇居民购买优惠米， 而事实上， 这个40%尚有水份可挤。究其原因：一是牌价粮价低质次，市场粮价高质优；二是城镇居民收入的增长幅度快于粮价的上涨幅度。据北京农大柯炳生教授研究结果，以1980年为基期，农产品尤其是粮食价格上涨的速度仅不及城市居民收入增加速度的40%；以1990年为基期，农产品价格上涨的幅度也不及城市居民收入增长的一半。所以居民有能力承受粮价的上涨，否则，上述60%的城镇居民家庭不买牌价粮就不会存在。在这种情况下，担心城镇居民承受不了粮价上涨的压力，恢复粮食购销的“计划轨”运行（而且占绝大部分比重），以保护城镇居民的利益，的确没有太大的意义。
二、恢复粮食购销“双轨制”无法解决国家、生产者、经营者、消费者的刚性利益矛盾，将会使粮食流通陷入困境，得不偿失。
在社会主义市场经济体制逐步建立的情况下，粮食流通体制从国家宏观调控下的市场化经营政策转向“双轨制”政策，虽然政府这样做有保证政府有足够粮源以稳定社会之需要的良好愿望，而且这样做的确能掌握和控制充足粮源保障城镇居民的供应，能够保证社会各方面对粮食需求的基本满足，所以能够保证社会的稳定，但是，它不但与改革的根本方向相悖，而且这样做，将会付出沉重代价，得不偿失。
第一，“双轨制”恢复运行实质上是对粮食生产者利益的重新攫取和瓜分，将会严重挫伤农民的种粮积极性。其负面影响将会直接阻碍农村社会主义市场经济体制的建立与运转。
“双轨制”的实质是国家用行政手段低价从农民手中收购其可以销售的大部分粮食以支撑国家平价供应城镇居民之必需。其实施的前提是粮食相对紧缺，总供给与总需求矛盾尖锐，城镇居民粮食消费呈刚性增长态势。然而，目前这一前提已基本不存在。如前所述，总供给与总需求的矛盾趋于缓和，城镇居民对恢复粮食凭证供应反应迟钝就是例证。所以，在“双轨制”得以运行和实施之前提条件基本不存在而强制恢复其运行，实质上就是对粮食生产者利益的重新掠夺。据调查，1994年江苏省兴化市（县级市）梗稻国家定购价加价外补贴为70元（每百斤），而市场价高达105元， 国家定购价与市场价价差35 元。 全市定购任务8000万公斤，仅此价差使农民暗中损失2500万元，农村人均20元。另据国家计委今年1月赴四川、湖北调查组资料， 粮食不同收购渠道价格差距较大，农民已经对完成定购任务意见很大。从目前对两省调查情况看，粮食定购价早稻为44元/百斤，中稻为40元/百斤，有的地区用粮食风险基金分别补到每百斤48元和53元，而同期市场价却分别高达68元和77元，价差20多元，比国家定购价高40%以上。更严重的是，国家定购数量已占农民可出售粮食的80%以上，可拿到市场上出售的粮食已所剩无几。河南的小麦价格也是如此，目前河南小麦市场价格为1.60元/ 公斤，而收购价为1.08元/公斤，每公斤相差0.6元，在不实行价外补贴的情况下，国家收购面临很大困难。国家通过低价定购每年从农民手里拿走的利润高达几百亿元。实质上，农民暗中在向国家缴纳了巨额税赋。这种情况的重新出现，必然引起广大粮农的普遍不满。江苏、河南、安徽、山西、河北一些地方已经出现不同程度的农民粗放经营、投入品下降甚至调整粮田改种他物、用现金购买粮食以上缴定购粮的现象。
第二，“双轨制”的恢复运行，将使粮食价格形成机制严重扭曲，其严重后果是粮食市场呆滞与乏力，粮食流通最终进入“死胡同”，从而掣肘粮食生产的增长及有效供给的增加。
“双轨制”的恢复运行，导致计划收购部分已占农民可出售粮食的80%左右，而且这部分粮食必须无条件低价卖给国有粮食企业或供销社，价格由国家决定，结果，传统的国家垄断购销及国家行政性定价机制重新确立。所以，粮食的价格形成机制是政府机制，是行政机制，是垄断机制。因此，许多不合理现象将在粮食流通领域产生，使粮食流通和粮食市场陷入呆滞与乏力的困境：即市场主体严重缺位，流通发生垄断，市场竞争很不充分，价格信号失真，不能正确反映市场上的供求，从而不能正确引导粮食的生产与消费。这一年来粮食流通的实践已经有力地验证了这一点。
之所以如此，核心原因是国有粮食购销组织或企业的垄断购销及其强性定价。而这个价格又呈计划刚性不能灵活反映市场供求，所以价格出台后总是跟不上市场价格的变化。今年国家行政性提价，市场价会跟着往上涨，明年政府再提价，市场价还是跟着走，这已被历次价格上调及其实施后果所证明。因此，人为价格从一诞生就带有很大的波动性。这样，占绝大部分比重的计划价格机制与较小比重的市场价格机制同时作用于市场诸利益主体，冲突和摩擦必不可免，使得市场主体无所适从，导致各种市场关系的严重紊乱。这是粮食市场不能彻底搞活的根本原因。由于国有粮食购销组织基本上垄断了粮食的购销（国内贸易部新近宣布，夏粮收购过程中，必须首先确保国家定购任务的完成，否则不准农民到市场上销售），其它商业组织就没有能力或很少有能力进入粮食购销领域，因此市场竞争极不充分，所以市场价格不是由供求决定的价格而是垄断价格，而这个价格的形成是人为的，没有正常的市场价格形成机制，所以价格就从根本上失去了合理的基础。另外，国有粮食购销组织虽然目前实行了盈亏“两条线”管理，它仍然是国家和政府宏观调控行为的具体承担者，同时又要自负盈亏，追求利润最大化。所以集政府行为与企业行为于一体的国有粮食企业目前仍然摆脱不了进退两难的境地。由这样的仍未成为独立的商品经营者的国有粮食企业垄断粮食购销等市场活动，必然排斥其它市场主体对粮食市场的参与度，从而梗阻粮食市场的发育，又反过来强化市场的呆滞与乏力，强化市场价格的不合理。合理的价格形成机制的建立将很困难，粮食生产的稳定增长及有效供给的增加将会从根本上受到影响，粮食大起大落还会交替出现。
第三，“双轨制”的恢复运行，将会导致国家财政背上沉重包袱。
国家重新启用“双轨制”的一个重要目的是确保充足粮食，以低价供应城镇居民，保证社会的稳定。一般来讲，国家以低价供应城镇居民粮食要付出巨额补贴，而且是全民补贴而非目标补贴。据不完全统计，每个城镇居民以平价购买一斤粮食，国家要补贴0.4—0.6元/ 公斤（不同的粮食品种有不同的补贴额），上千万人口的大中城市的每年的财政补贴就会上亿甚至上百亿元。1994年一定程度恢复“双轨制”的运行，粮食企业已政策性挂帐近60亿元。然而国家这个初衷并未引起广大市民的兴趣，更严重的是，一部分居民居然把国家供应的平价粮指标卖给粮贩，又扰乱了粮食市场，所以，消费者最终也不会得到多少好处。
第四，实行“双轨制”，经营者也不能从中受益。
如前所述，“双轨制”的运行载体是国有粮食企业。其职能是低价从农民手中购进粮食又低价卖给城镇居民。同时，因其垄断经营，又排挤了其它经营者进入市场。不能使这些经营主体进入市场并展开充分竞争，而国家给国有粮食企业的计划定价制度是购销倒挂，就必然导致国有粮食这一最大粮食经营企业的全行业亏损。近些年来的粮食全行业亏损挂帐700个亿，去年一年全行业挂帐近60个亿，就是例证。
三、别无选择：坚定不移地坚持国家宏观调控下的市场化政策。
通过上述分析，我们认为，解决中国粮食的根本出路，仍然是实行国家宏观调控下的市场化政策。这一政策的核心是国家尽快建立一个有实力、有权威、对市场行情变化反应灵敏的调控体系。随时视市场粮食价格的波动情况进行伸缩自如的调节。同时，全面放开粮食市场及价格，允许农民个体、农民中介组织，其他组织及国有粮食企业共同进入市场经营粮食购销，加速培育多元化粮食购销主体，在竞争中繁荣粮食购销，从而搞活粮食市场。
为达到这一目标需做以下努力：
第一，尽快建立起雄厚的能灵活吞吐的国家分级粮食专项储备体系，而且要保证其运行的市场化。在每一年的粮食收获季节，国家以市场价格从市场（包括批发市场、集市贸易）收购一定数量的优质粮用作储备，中央储备粮由中央政府出资，各地方储备由省市负责，严格分清权限与责任。中央储备粮的数量以全国年消费量的10%为宜。地方储备粮的数量以省市年消费量的6—8%为宜（联合国粮农组织研究结果：各国储备粮的当量为各国年消费量的15—18%）。这一数量目标一俟确定，必须无条件确保粮食实物的入库，而且必须保证优质粮的入库。粮食储备的收购基金来自粮食风险基金，基金来源于国家财政拨款，各种筹资及部分农业税。
第二，在放开价格的基础上，在国营粮食企业之外，允许多渠道、多主体、多组织（包括个体组织）经营粮食，允许他们进入粮食市场，尤其是要有意识地培育农民的流通中介组织进入粮食市场，强化农民在粮食流通过程中的参与度，在竞争中形成粮食经营主渠道，发挥主要作用。决不能再人为垄断粮食的经营。要强调粮食流通的制度创新与组织创新较好的结合起来，力求合理制度下市场体系的良好运行。这样，市场价格也就会在充分而又自由的竞争条件下得以合理形成，从而指导市场的良好运行。
第三，制订《粮食流通法》，保证区域粮食流通的渠道畅通，严禁区域间封锁，促进全国统一的粮食市场的形成。对因粮食价格一有风吹草动就人为设卡堵截从而阻碍粮食自由流通的地方保护主义行为要进行严肃处理，对那些逆市场化的不合理的行政干预要彻底清除，要以法律作为惩处的依据。
第四，对城镇低收入家庭实行目标补贴。这样做的目的是大幅度减少低价供应粮食的数量，从而为消除“双轨制”创造条件。目前全国城镇居民低收入家庭大约占全部户数的8—10%左右， 为不使这部分居民家庭因粮价上涨而导致生活水平下降，只要在粮食供应方面对低收户进行针对性的目标补贴，就使大幅度减少低价供应粮成为现实。这一政策执行的结果实际上是向粮食流通市场化的迈进。