经济特区授权立法若干问题探讨，本文主要内容关键词为：经济特区论文,若干问题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一 经济特区授权立法的含义
授权立法产生于欧洲，在资产阶级取得政权后，作为立法体制的一个组成部分而普遍存在。根据《牛津法律大辞典》的定义，授权立法是指法规非由议会制定，而是由议会为特定的事项授予无立法权的团体或个人制定。在实行三权分立的国家的授权立法，经常被用来作为强化行政权力，干预立法机关的一个重要手段。
我国也存在着授权立法的实践，自建国以来，共出现过四种形式的授权立法；一是全国人大授予其常委会的授权立法，这种授权立法存在于1982年宪法前全国人大常委会尚无国家立法权时。二是全国人大授予国务院的授权立法。如1984年委托国务院拟定和发布试行税收条例。三是全国人大或人大常委会委托地方权力机关进行授权立法，如1981年委托广东省、福建省人大及其常委会制定所属经济特区各项单行经济法规。四是全国人大或人大常委会委托经济特区所在地的市级权力机关或人民政府进行授权立法，如1992年委托深圳市人大及其常委会和深圳市人民政府制定法规和规章在深圳经济特区实施。
经济特区授权立法是一种比较特殊的授权立法，它具有一般授权立法的特征，也具有自身的特点：
（一）主体方面。和一般授权立法相同的是，特区授权立法主体依职权是不享有就特定事项立法的权力的，只是由于全国人大或人大常委会把本属自己的部分立法权授予其行使。不同于一般授权立法的是，特区授权立法主体具有多样性，目前有广东省、福建省、海南省的人大及其常委会和深圳、厦门、珠海、汕头四个特区所在地的市人大、人大常委会及市人民政府。
（二）立法权的来源。特区授权立法和一般授权立法一样，授权立法权不是由宪法或组织法直接规定的，而是由全国人大或人大常委会以决议的形式授予各主体的，是中央授予其它国家机关代行的一种立法权。
（三）立法权限方面。特区授权立法主体所享有的立法权限大于一般授权立法，它不仅有权就所属经济特区进行立法，而且可以进行变通性立法即进行不同于现行法律、行政法规具体规定的立法。
（四）地域效力问题。特区授权立法的效力范围仅限于经济特区这一特定经济区域，而不能在特区授权立法主体所管辖的整个行政领域生效。不同于一般授权立法的效力范围是其行政权力或立法权范围内所有的人、物、事。
（五）立法程序方面。特区授权立法在立法程序上具有独立性。它只需向全国人大常委会、国务院备案，（市级特区授权立法主体还要向省人大常委会备案）即可，而不必报全国人大常委会批准。
根据特区授权立法以上特征，笔者认为，经济特区授权立法是指特定地方权力机关根据全国人大或人大常委会授权，遵循宪法的规定和法律、行政法规的基本原则，按照经济特区具体情况和实际需要制定在本经济特区实施的法规、规章的活动。
二 经济特区授权立法的意义、现状
经济特区是在我国领土上划出的一块实行特殊的经济政策和管理体制的特定经济性区域。在经济特区中存在着国有企业、集体企业、个体企业以及愈来愈占优势地位的中外合资、合作和外商独资企业多种所有制形态。特区的这种以国家资本主义为主、多种经济成份并存的综合性经济对立法的要求与整个国家的较单一成份的经济对立法的需求必然有所不同。特区经济上的“特”如果得不到立法的充分保障，经济也必然受到影响。
经济特区经济及管理上的特殊使得立法不仅面临着制定新法的任务，而且会出现新法与一些过时的但仍对特区有效的法相冲突的情况。根据我国的二级立法体制，全国人大、人大常委会及国务院享有中央立法权；地方人大及常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的原则下享有地方立法权。因此中央有权对特区进行适合其需要的立法，但中央一般只就关于国家大局、影响大的事项立法，中央不可能为特区制定具体的法律，而且也不宜为具有试验性质的特区进行全国性的立法；地方权力机关又无权制定变通性的法规。为解决特区需要新法与现行立法体制间的矛盾，1981年中央通过了第一个有关经济特区的授权立法决议，即全国人大常委会关于授权广东省、福建省人民代表大会及其常委会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议。由此，广东、福建省人大及常委会享有了就经济特区制定变通性法规的授权立法权。1988年七届人大一次会议通过了《关于建立海南经济特区的决定》，在决定中：1、划定海南岛为海南经济特区；2、授权海南省人民代表大会及其常委会制定法规在海南经济特区实施。海南经济特区不同于其它四个特区，其经济较落后，但自然资源丰富、地理位置优越，中央授予海南省人大及人大常委会授权立法权，就可以使其立法更有针对性，将一系列优惠政策上升为法，增加外商投资安全感，为特区经济发展提供法律保障。1992年七届人大常委会26次会议通过《关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》。在此之前，只有广东、福建、海南三省省级人大及常委会享有经济特区授权立法权，特区所在地的市级人大及常委会不享有此种立法权。特区发展之初，特区所在地的市均无人大及常委会，因此唯有各省人大及常委会为其所属经济特区立法；随着特区的发展，特区在全国经济中的作用和地位愈来愈重要，特区经济关系也日益复杂，省级权力机关只能就经济特区制定各项单行经济法规，而无法就特区本身的发展、其内部涉及政治、社会的各项具体事务一一立法，而经济特区在享有的优惠政策逐步淡化的情况下要进一步发展下去，有一套与其经济发展相符、能不断促进经济和社会发展的法律就很有必要，而且特区内部进行的经济体制改革，特区自己最清楚，它应该制定什么法律来调整其内部的社会关系，也只有特区最明白。因此在特区所在地的市级人大及常委会建立运转之后，1992年，发展速度最快的深圳市人大及常委会享有了授权立法权。1994年，八届人大二次会议通过了《关于授权厦门市人民代表大会及其常务委员会和厦门市人民政府分别制定法规和规章在厦门经济特区实施的决定》；1996年汕头市、珠海市人大及其常委会、人民政府也获得授权立法权。至此，经济特区授权立法权由省级人大及常委会和特区所在地市级人大及常委会、市人民政府行使。
授权立法权的授予，对特区的发展有重要意义。（1）肯定了特区的存在，为特区进一步发展提供法律保障。90年代以来，有人认为经济特区的历史使命已经完成没有存在的必要了，中央先后授予特区所在地授权立法权，不仅肯定了特区存在下去的必要，更使特区发展获得完备的法律保障。（2）立法权的授予实现了特区从单纯的经济试验功能向经济、法制双重试验功能的转化，为以后我国市场经济的法制化建设提供经验。（3）及时对特区已出现的新的社会关系进行立法调整，使特区在有序中发展。（4）进行变通性立法，有效调节特区创立新法与现行全国性法律间的冲突。
三 经济特区授权立法性质
特区授权立法的性质是指其在立法体制中的位置，是中央立法抑或地方立法。立法性质决定着立法范围，而且在几次的授权决议中对立法范围仅原则性地规定“根据具体情况和实际需要”，具体应该为哪些事项立法则无具体规定，因此有必要明确特区授权立法的性质以确定立法范围。
对特区授权立法的性质存在两种观点。一种认为授权立法在立法体制中的地位与委托机关的地位相一致，特区授权立法权既然是全国人大或其常委会授予的就应为中央立法；另一种从授权立法主体、调整对象、地域效力方面论证特区授权立法是地方立法，该理论认为立法主体为地方权力机关；立法调整对象是特区内的社会关系；立法地域效力仅以特区为限。因此特区授权立法是地方立法。
笔者倾向于第一种观点即特区授权立法是中央立法而不是地方立法。原因主要有：
（1）特区授权立法权的来源不同于地方立法权。特区立法权来源于全国人大或人大常委会的授予，它不像地方立法权那样由宪法、组织法直接规定。特区立法主体原来是不享有特定事项立法权的，就这些事项进行立法的权力在中央，只是由于某些原因，由中央把属于自己行使的部分立法权交由地方权力机关代行立法。如果说特区授权立法属地方立法，则广东、福建、海南三省人大、常委会本就有地方立法权，它有权对所属行政区划内的事项进行立法调整。授权岂不是多此一举？
（2）特区授权立法的权限范围较地方立法大。特区授权立法既可以制定特区急需而国家和省尚未出台的法律规范，也可以在国家、省已有的相应法律规定原则情况下由于该规定不适合特区发展，在不违反宪法的规定和法律、行政法规基本前提下进行变通性立法，不同于现行法律规范的具体规定。而地方立法须严格遵循“不相抵触”原则，不得与宪法、法律、行政法规相抵触。
（3）特区授权立法的调整对象不同于地方立法。特区授权立法调整特区在利用外资及其经营管理活动中所发生的经济关系，因此主要是经济立法，并且授权立法可以对具有涉外因素的社会关系进行法律调整，这些涉外关系根据我国法律是专属中央立法范畴的，地方立法是无权涉及涉外事项的。因此如果说特区授权立法是地方立法，则广东省人大常委会制定的诸如《深圳经济特区涉外经济合同规定》等涉外法规属越权立法，法规无效。但事实上该项法规是有效的。这就说明授权立法是高于地方立法的。
（4）效力范围上，特区授权立法产生的法规、规章只在经济特区这一特定经济区域内有效，而不是在立法主体所辖的整个行政区域内有效。虽然特区授权立法权有可能和地方立法权由同一地方权力机关行使，但运用不同立法权制定出的法规效力是不同的，如海南省人大及其常委会行使授权立法权制定的法规是仅在海南岛这一经济特区内有效的；而其行使地方立法权制定的法规是在海南省整个行政区域内有效，包括海南经济特区，（当然如果不适合特区发展的，特区可以不适用）。
（5）特区授权立法权由于是全国人大或其常委会授予的，只是暂时的，不稳定的，不像地方立法权稳定，除非宪法、组织法进行修改否则地方立法权是不能被中央收回的，而特区授权立法权是有时间限制的，只有在全国人大、人大常委会进行授权的时期，它才产生和存在。并且授权立法权也可以通过决议被取消。
（6）特区授权立法的目的不同于地方立法。地方立法的首要目的是制定执行性的法规以保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内的遵守和执行，它不能创设新的权利义务。特区授权立法的目的是制定反映特区特殊经济关系的法规，调整特区中出现的社会关系，为经济发展服务，它有权在国家未创立新的权利义务时在授权范围创设新的法律关系以适应经济建设的迫切需要。
四 经济特区授权立法原则
立法原则是指在立法过程中必须遵循的基本行为方针。经济特区授权立法应遵循的原则如下：
（1）立足特区实际原则。根据全国人大或常委会的授权决议，经济特区授权立法主体所制定的法规和规章是在经济特区实施的，因此特区授权立法主体在立法中就必须坚持立足特区实际，根据经济特区的具体情况和实际需要来进行立法。唯有如此，授权立法才能解决经济特区的实际问题。
（2）立法超前原则。立法超前有两方面：一是在全国或省尚未制定出有关的法律、法规之前，由经济特区授权立法主体制定出适用于本特区的法规。这是由于特区经济发展超前于全国经济整体水平，特区内出现的新的经济关系急需立法加以调整，但鉴于全国总体情况无法立即进行全国性立法，特区授权立法超前就很重要了，它不仅有效地规范了特区内的经济关系也为将来全国性立法提供了立法经验。立法超前的第二方面是指立法不仅应注重调整现有的社会关系，还应力求先行一步，通过科学预测，对将来可能出现的社会关系作出超前性的规定。立法不应仅是经验法律化，在经济发展速度很快的特区，新事物出现得很快，如果立法仅满足于调整现有社会关系，一旦某种新事物出现，就是无法可依。因此坚持立法超前原则是经济特区授权立法所必须。
（3）适当变通立法原则。变通立法是指经济特区授权立法时对国家法律、行政法规中某些不适合特区实际发展需要的规定作出新的规定。在特区授权立法时坚持变通性立法很重要，这是因为特区经济的高速发展使某些全国性法律法规明显滞后；特区以国家资本主义为主的综合性经济使得某些法律、行政法规的具体规定不适应特区经济发展的需要，在国家又不可能在近期内重新颁布或修改某些法律的情况下，为有效规范特区的各种经济关系就有必要在立法时坚持变通性立法。以避免特区经济对新法需求与国家立法整体性的矛盾。
但变通立法必须适当，一要遵循宪法的规定，二要遵循法律、行政法规的基本原则。即使二者不适合特区的实际发展需要，特区授权立法主体在立法时也必须遵循，否则即构成“越权立法”，要求适当地进行变通性立法、维护法制统一，保证立法合法性。
（4）与国际惯例衔接的原则。国际惯例主要是指世界各国在调整市场经济活动中约定俗成、普遍采用的原则、规则和办法。经济特区建立的市场经济体制最终将与国际市场接轨，因此客观上要求特区有关市场经济立法应与国际惯例衔接。在立法中借鉴、采用国际惯例，必须同立足特区实际的原则有机结合起来，对国际惯例进行认真的研究、论证，尽可能地考察其适用的结果，切忌照搬照抄。
我国的立法实践中存在着经济特区授权立法，但目前尚无较确定的经济特区授权立法制度。该立法的性质为何？对哪些事项可以立法？立法权限多大？都没有相应的法律规定，实践中则作法不尽相同。这些都需要尽快从立法上予以解决，以确保经济特区授权立法健康发展。
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