深化企业基本养老保险制度改革刍议，本文主要内容关键词为：刍议论文,制度改革论文,基本养老保险论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国推行养老保险制度改革十几年来所取得的成果有目共睹。以养老社会保险替代企业保险在一定程度上减轻了企业负担，缓和了企业间负担畸轻畸重的矛盾；养老社会保险的实施范围逐步扩大，目前不仅包括国有企业职工，也涵盖了其他类型企业的职工；养老社会保险的资金来源基本实现了多渠道，不仅单位缴纳保险费，个人也缴纳一定的数额，比较好地解决了个人责任和社会责任相结合的问题；更可喜的是养老社会保险向社会化管理迈出了第一步。据国家劳动部公布的一项统计数字，全国已有1825个市县实现了养老金的社会化发放。总之，养老社会保险为保障离退休人员的基本生活，推进国家经济体制改革，促进经济健康发展，特别是维护社会稳定等发挥了积极的作用。
养老社会保险制度改革虽取得了很大成绩，但总的看，一些深层次的矛盾仍未解决，制度仍不完善，法规也不够健全，难以适应经济和社会发展的需要。养老保险乃至社会保险、社会保障改革的滞后，已成为制约深化企业改革，发展社会主义市场经济的瓶颈，并已严重影响社会的稳定。如何深化养老社会保险制度的改革，使之适应社会主义市场经济体制的要求，更好地保障千千万万离退休人员的基本生存权利，已越来越为全社会所关注。笔者最近一个时期参加了一些部门的有关调研活动，结合自己的研究认为：目前，社会养老保险制度改革中存在的问题很多，主要包括，建立新型的养老社会保险制度所必须解决的基金不足这一关键性问题尚未真正得到解决；制度的确立和良性循环机制的形成仍受到许多问题的困扰；养老保险的覆盖面仍比较窄，统筹的层次比较低。具体表现为：
一、养老保险费的收缴率下降，支付需求猛增，基金积累不足，养老保险基金供求矛盾日益突出
由于我国的养老保险在改革前长期实行的是现收现付的资金筹集模式，没有资金积累。实行社会统筹与个人帐户相结合的模式后，已经离退休的人员（老人）和新制度建立前参加工作的人员（中人），其个人帐户实际上基本是空帐。而一些企业或由于本身效益不好无力缴纳，或由于企业领导认识上的问题而拒缴、少缴养老保险费，出现了基金收缴难，收缴率下降的问题。据统计，1996年，全国养老保险基金收缴率平均为84.3%，有的地区仅为50%左右。而与此同时，随着离退休人数的增加和养老金的正常调整，养老金的支出已由1984年的106.1亿元增至1996年的1525.6亿元，增长14.3倍。这种供给不足，需求猛增的局面必然导致养老社会保险基金供求矛盾的日益尖锐。根据国家劳动部提供的资料，我国现存养老保险基金为570亿，专家分析仅能够支付4个月。事实上，由于结存基金在全国各地分布不均，不少地区，已出现支付危机。更为严重的是，到2000年，我国将进入老龄化社会，按照现有的养老保险基金积累规模和筹集状况，全国养老保险基金将形成3万亿元左右的缺口，届时，国家主办的基本养老保险将无力承担养老责任。
据调查，为了弥补空帐，增加基金积累，延缓支付危机的到来，已有一些地区采取了提高企业保险费率的办法。如甘肃省仅企业养老保险费一项就占工资总额的25%，辽宁省为27.5%，均超出全国平均水平，并且超过国家公认的25%的警戒线。这一作法加重了企业负担，不仅影响企业竞争力和技术进步，甚至在一定程度上导致部分企业将自身经营与社会保险责任对立起来，造成企业拒缴问题的出现。还有一些企业甚至钻政策的空子，转嫁危机。如湖南省常德市一市属企业，借减员增效，一次性病退510名职工。待这批职工办理了病退手续，原企业每年上缴养老保险费13万元，反倒转变为回拨12万元。
在一些老工业基地，由于企业经济效益差无力缴纳养老保险费，而社会保险机构又规定，凡未足额上交养老保险费的企业，退休职工的退休金不予返还，导致拖欠退休金现象的扩大化、严重化。截止1996年11月底，辽宁省停减发退休金的企业有3420个，累计停减发退休金9.8亿元，涉及50万人，占全省退休职工总数的21.8%。目前全省特困职工近8万人，占停减发退休金人数的16%，已发生了多起集体上访的突发性事件，在社会上产生不良影响，直接危及社会稳定。
二、管理体制混乱，法规不健全，养老社会保险运行机制不规范
由于历史原因，目前我国社会保险（包括养老保险）管理属于横向多头、上下交错的管理体制。在国家层面上有劳动、人事、民政三个部门管理，其它有关部门（体改委、财政部等）也根据各自的职责，对某些工作提出要求。各地在改革实践中则形成多种多样的管理模式。如有的由市政府直接管理，有的直接成立社会保险局进行管理，有的则由金融部门管理。在现行体制下，由于中央有关部门对社会保险的某些问题认识不一，又缺乏协调，各自以部门文件形式对下属单位提出要求，有的文件内容又相互抵触，使得地方上无所适从，进一步加剧了养老保险管理上的混乱。如在社会保险基金的管理上，就有财政部发文提出有关要求，劳动部即以“紧急通知”予以否定的先例。
在养老保险统筹方面，既存在地方统筹与行业统筹之间的矛盾；也存在统筹层次低，调剂保障功能弱，下级政府与上级政府之间的矛盾。如：对于电力、水利、中建、煤炭、石油、民航、银行、有色金属、交通等11个行业不参加地方养老保险统筹而实行行业统筹，地方上普遍持反对态度。事实上，在一些地区特别是经济困难的地区，这些经济效益较好的行业不参加地方统筹，其保障功能受到大大削弱，即使提高统筹层次，也难以解决基金收缴难的问题。一些沿海开放城市和省会中心城市不愿意参加省级统筹，甚至参加省级调剂也很勉强。一些效益好的大企业也不愿参加地方统筹。这种条块分割、块块分割的养老保险统筹，严重削弱了以大数法则为基础建立的养老保险基金的互助互济保障功能。
基本养老保险的一个基本原则就是强制性原则。但是，目前各地的社会保险工作主要是依据一些地方性法规。《劳动法》虽有有关社会保险的条款，但无实施细则和明确的罚责，缺乏可操作性。就全国而言，社会保险工作实际上主要依靠行政力量进行引导和规范。当然行政管理可以起到一定的作用，但难以形成规范的制度。尤其是在多头管理、政令不一、各地法规尚不完善、企业自主权不断扩大的情况下，行政管理的力量就更显得乏力。
由于法制不健全，政令不一，多头管理，则造成社会保险基金管理十分混乱。主要表现在：一是养老保险基金分散，难以发挥基金的整体效益，且由于基金管理机构的重复设置，造成不必要的浪费；二是社会保险机构对部分经济效益好，但拒缴或少缴养老保险费的企业奈何不得，缺乏约束力；三是对管理费的提取、使用缺乏必要的约束，致使一些地区出现离退休人员基本生活得不到保障，而管理费提取却过多的问题；四是对基金支出、运营缺乏有效的监督，造成严重的挪用、滥用的问题。1996年财政部在对全国企业职工养老保险基金和失业保险基金的专项检查中发现违纪金额高达92.2亿元，其中挤占挪用59.7亿元，最近一段时间也不时能看到、听到新闻媒体对养老保险基金“蛀虫”的曝光事例；五是随着个人帐户的建立，更增加了养老保险基金保值增值的难度，目前国家仅允许购买国家债券，基金面临贬值的危险，如何运营基金实现保值增值也需进一步探讨。
三、养老保险统筹覆盖面窄，层次低，已与企业深化改革，以适应社会主义市场经济体制严重脱节，不能适应现实的需要
目前我国大部分地区的养老保险的覆盖面只限于国有和集体企业。在统筹层次上，全国实现养老社会保险省级统筹的只有13个省（一般也只包括国有企业），其余地区仍处于地市或县级统筹。养老社会保险覆盖面狭窄，统筹层次低，完全不能适应社会主义市场经济的需要，因为：①建立社会主义市场经济，要求劳动力资源的合理配置，然而由于相当数量的非国有企业未参加养老保险，加之不同地区、行业间的统筹标准不统一，个人帐户不规范使劳动力跨地区、跨行业、跨所有制单位转移变得十分困难。②现行养老保险的收缴和支付尚未采取“两条线”方法（即由企业按照工资总额的一定比例缴纳养老保险费，同时，由社会保险机构向企业划拨离退休金），而是按照收与付的差额进行上缴或下拨，由此造成退休人员越多的企业，承担的社会保险责任也就越大。尤其是养老保险基金主要依靠一两个支柱企业的地区，使企业承担的社会保险责任与企业经济效益难以分离，企业的自主经营、自负盈亏难以实现，建立现代企业制度也只能成为无法实现的理想。③现行的养老保险制度，抵御风险的能力弱，社会保险的互助互济功能难以发挥。近年来，我国各类非国有企业，尤其是合营、三资企业和个体经济吸收就业的比例不断提高，1995年达到63.9%。这些企业中的职工也同样存在养老问题，不将其纳入覆盖范围，既不符合社会主义市场经济体制的要求，也有悖于建立社会保险制度的初衷。
所以，笔者认为，进一步推进和深化养老社会保险制度改革势在必行，且基本条件业已成熟，应抓住当前的有利时机，针对目前这项工作中存在的问题，研究对策，以尽快推动这项改革工作。
一、提高认识，抓住机遇，深化养老保险制度改革
目前我国养老保险制度改革过程中出现的种种矛盾和问题，反映出在各级党政领导中仍有不少同志尚未认识到养老保险是事关全局、事关稳定的重大问题，这是深化养老保险制度改革面临的首要困难。我们必须清醒地认识到，养老保险将面临着人口老龄化的猛烈冲击，如果各级领导不认清形势，保持清醒的头脑，牢记人民的利益高于一切这一党的宗旨，将难以度过这一难关，也不可能切实保障退休人员的基本生活权利。
应该说，目前我国养老保险制度改革正处于有利时机。一是企业和广大劳动者迫切需要；二是处于“双高”阶段，即近几年我国经济和国民收入增长率及个人收入增长率不断提高。因此，抓住这一有利时机，处理好发展经济和建立各项社会保险制度之间的关系，采取切实有效的措施，才能解决好深化企业基本养老保险制度改革这一关系全局的重大问题。
二、进一步拓宽养老保险基金来源渠道，解决好基金严重不足问题
养老保险基金供求矛盾突出的问题，主要是由于“老人”、“中人”历史欠帐多，现实需求量大造成的。目前有关方面对解决债务危机提出了多种设想，但在国家有关部门中尚未达成一致。本人认为，要解决这一矛盾，可从以下三方面入手。
一是扩大资金来源。第一，各级财政增加投入。八届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》在关于法定的基本养老保险的筹资方面提出，保险费由国家、单位和个人共同承担。应要求各级财政按比例投入，真正履行政府对养老保险的职责。第二，划拨部分国有资产弥补缺口，同时通过压缩重复建设规模、压缩行政经费支出，减少公用消费性浪费等以增加对养老保险基金缺口的投入。第三，扩大养老保险覆盖范围，通过增加投保人以增加资金来源。第四，进一步采取措施，提高养老保险费的收缴率，保证按时足额收缴应收缴的资金。第五，提高养老保险统筹层次，目前如果难以提高到省级统筹，应尽早建立省级调剂基金，并在此基础上，抓紧建立全国养老保险调剂资金，以解决部分困难地区尤其老工业基地的燃眉之急。
二是确保养老保险基金的保值增值。《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》中规定，“基本养老保险基金结余额，除预留相当于两个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。”养老保险基金采取这种购买债券的方式，在通货膨胀率高的情况下，基金既不能保值，更不能增值。因此，解决好基金保值增值问题，可在遵循安全性、收益性和流动性的原则基础上，尽早制定统一的养老保险基金运营办法，使基金尽早进入市场，建立以国债为主，其他投资方式为辅的投资结合，以真正实现基金的保值增值，并使运营收益成为资金来源的重要组成部分。
三是加强养老保险基金的监督管理，防止基金的流失。为解决好这一重大问题，应首先明确养老保险基金的性质，即基金属于投保者，任何人不能擅自挤占挪用。其次是构建多重的、权威的监督系统，它包括政府职能部门行使的从中央到地方的逐级直接监督职能；不同层次的、专门的社会保险监督机构行使的日常监督职能（社会保险监督机构可由人大、协协、工会、经营者代表、职工（含退休人员）代表和政府代表组成，定期听取养老保险基金收缴、支付、运营及管理的汇报，并将情况向社会公布），有关部门（如财政、审计等）行使的专门监督职能；以及群众监督和新闻舆论监督等社会监督职能。另外，建立全国统一的专门的基金管理与运营机构，时机成熟时应考虑建立社会保险银行。
三、尽快理顺社会保险管理体制，逐步建立与我国社会保障制度改革和与市场经济体制相适应的管理体制
目前我国社会保险制度的改革在一定程度上受部门或局部利益的牵制，权与利的掣肘已经影响到决策的科学性、合理性，发展下去极有可能影响这项庞大系统工程的正常进行。历史上形成的管理体制已经不能适应新形势下社会保险制度改革和市场经济体制的需要。因此深化养老保险制度改革关键是在于尽快理顺管理体制。
党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制的决定》已明确提出，要建立统一的社会保障管理机构。这样的机构应尽早建立，以结束“三马拉一车”、“五龙治水”的局面。统一的机构无论是新成立或是责成某一部、委负责，都应具有权威性，应尽量利用现成的机构和人员以减少开支。统一的社会保障机构要从政策、法规及规划等方面协调有关部门的工作及重大问题的决策，同时指导有关职能部门拟定具体的业务政策法规。按照政企分开的原则，还应单独建立社会保险基金管理机构，负责基金的筹集、管理、运营和调剂工作。
目前，多头管理以及11个行业实行行业统筹造成的矛盾和问题较多，根据社会保险强制性原则和养老保险必须统一制度、统一管理、统一标准、统一调剂基金的客观要求，现阶段的养老保险管理应实现由国务院直接牵头和协调的归口管理，在鼓励企业开展补充保险和个人储蓄保险的同时，原则上取消行业统筹，实行省级层次的属地化管理办法。
四、加快社会保险立法，规范政府、企业个人和社会保险管理机构的行为，使社会保险有法可依，逐步纳入依法管理，健康发展的轨道
社会保险是由国家立法强制实行的制度，因此，国家立法是保证其得以顺利实行的根本。虽然目前各地的经济和社会发展水平尚有差异，各方面的情况也不尽相同，但是，鉴于深化社会保险制度改革迫切需要立法及部分地区（如大连市）已有成功的经验，制定统一的《社会保险法》的时机已基本成熟，进程必须加快。
首先，可以采取国家、地方两条腿走路的办法。一方面，国家应针对当前我国社会保险制度改革中出现的迫切需要，不失时机地颁布单项法规，做到成熟一项，颁布一项。目前养老保险制度的改革已向统一制度迈进，完全有可能也有条件先制定《基本养老保险法》，另一方面，各地要根据国家有关建立社会保障制度的总目标、总原则，结合本地实际，进一步加快地方法规的建立和完善，为国家立法创造条件。
其次，我国的《劳动法》已涉及社会保险的有关内容，只是由于缺乏实施细则和明确罚则，难以在实际中运用。因此可以就社会保险费的收缴、社会保险基金的运营和社会保险金的给付等内容，制定实施细则和明确罚则，扭转仅依靠行政管理手段而出现的被动局面。
总之，应采取有效措施，尽快将社会保险工作纳入法制化轨道，使其能够健康、有序地发展。