我国农村公共品供给的路径选择，本文主要内容关键词为：路径论文,农村论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共品也即是公共物品(public goods)，也有人称为共用品，是与私人物品相对应的。公共物品两个显著的特征是非竞争性和非排他性。根据公共品的非排他性与非竞争性的程度不同，将公共品分为纯公共品与准公共品。判断一件物品是否为公共品除依据非排他性与非竞争性两个特征外，还要取决于一个国家或地区的市场条件和技术状况。
一、现阶段我国农村公共品
一般认为在我国市场经济的过度时期农村公共品包括以下几类：一是农村纯公共品，指在消费过程中具有完全的非竞争性和非排他性，从而应当由政府免费提供的产品。包括农村基层政府（县、乡级）管理服务，农村发展规划、农村信息系统、农村基础科学研究、大江大河治理农村环境保护等；二是农村准公共品，指介于纯公共品和私人产品之间、在消费过程中具有不完全非竞争和非排他性的产品。主要包括农村义务教育、电力设施、小流域防洪涝设施建设、农业科技成果推广、公共卫生、社会保障等；三是政府要承担部分提供责任的公共品，包括农村高中教育、水利设施、医疗、道路建设、文化馆、农村电力、电视、成人教育、自来水等；四是现阶段农村特别类型的公共品，作为市场经济发展的必要条件、而受国情制约的市场经济本身无法自动产生的制度安排，比如农业产业化发展必需的各类经济合作组织，行业协会等。在市场经济体制下，由于市场失灵的原因，具有外部效应的公共品无法由私人提供，应由各级政府参与供给。然而由于我国农村公共品供给的制度缺陷，导致我国农村公共品大部分（除少数纯公共品）由财力并不充实的地方政府甚至农民独立承担，供给严重不足，尤其是随着农村税费改革的推进，农村公共品的供给将是我们面临的重要课题。
二、我国农村公共品供给的路径
农村问题不应是农村自身发展的问题，而是一个全局性战略问题，因此，保持农村社会稳定与发展的公共品不应由农村地方政府甚至农民独立承担，而应由中央政府与地方政府、政府与市场共同来供给农村所需公共品。
1.两个基本原则
(1)政府与市场相结合原则。在公共品生产的过程中，政府的优势在于：政府可以通过政治程序来确定公共品提供的数量和质量标准，并通过强制性的税收从私人部门转移用于公共品生产的资源，这是市场交换无法做到的。政府的劣势在于：政府无法确定居民对公共品真实的需求与质量；政府可确定有限配置某种公共品生产的资源，但不能长期有效地配置资源；政府控制下的公共部门缺乏动力机制，往往导致公共品生产成本过高，主动改善公共品质量的动力不足，容易产生各种腐败行为。与政府比较，市场的优势是：大量的混合品以及辅助政府生产的物品，通过居民的购买行为（受益）付费，影响价格机制和供求关系的变动，为生产者的生产决策提供及时、准确、廉价的需求信息；在价格机制能够发挥作用的领域，市场机制能够找出有限的资源用于任何两种物品生产的边际替代率都相等的均衡点，使两种物品的边际替代率等于其价格比率，从而使得市场机制具有长期的资源配置效率；在市场竞争压力和追求盈利最大化动力的双重作用下，生产者会主动地降低物品的生产成本，改善产品和服务质量等。市场的劣势是：市场无法完全克服公共品的外部性、信息不对称、收入与公共品分配不公等问题。
通常，对于具有纯公共品性质的公共设施与服务，由于无法制定价格也不可能收费，因此只能通过政府投入而免费提供：对于具有非纯公共品性质的公共设施与服务，让市场发挥作用有助于提高效率。总之，由于在公共品生产中的政府失灵与市场失灵同时存在，政府与市场在解决公共品生产中又同时具有各自的优势，在我国公共品供给机制的改革中，应着重于两者的有机结合，建立市场机制与政府机制复合调节、职能互补的制度框架。
(2)民主决策与有效监督原则。由于市场失灵，政府应参与公共品的供给过程，但政府在供给公共品的过程中存在低效甚至失败的现象。公共选择理论提供了解决政府失败的方法。该理论证明了市场的缺陷并不是把问题转交给政府处理的充分条件，同时主要研究了市场经济条件下政府行为的限度或局限以及“政府失败”的问题，建立了分析政府行为的效率并寻求政府有效率工作的规则和制约体系。
所谓公共选择指的是与个人选择相区别的集团选择。它是指人们选择通过民主政治过程来决定公共物品的需求、供给与产量，是把个人选择转化为集体选择的一种过程或机制，是对资源配置的非市场决策。公共选择理论将政府决策程序分为直接民主决策和间接民主决策，直接民主决策是全体公民都参与决策，采用“一人一票”原则，投票表决通过决策，因为全票通过原则在实际中几乎不被采用，一般采用多数通过原则，即简单多数（1/2或2/3）就获通过。间接民主决策，则不是由全体选民直接投票进行公共决策，而是选民通过投票选举产生一定数量的代表，并授权这些代表代表选民做出公共决策。在间接民主决策中，有三种参与者的行为会对决策结果产生影响，即选民、政治家和管理者。拥有选举权的公民通过投票选举他们的代表，当选的代表有法定任期，代表是否能够当选或是否能够继续当选，取决于多数选民做出对他的信任程度从而是否投他的票。通过选举产生的代表被称为政治家，政治家的责任是代表选民进行决策，因而政治家活动的主要目标是取得多数选民的信任，并争取继续当选。由政治家聘任来执行和实施决策的人称为管理者，管理者不是决策者，而是执行政治家做出的决策。健全的民主决策机制与有效的监督机制是保证政府有效供给农村公共品的重要原则。
我国农村的民主决策机制还不健全，基层政府官员还主要靠行政任命，而不是由公众根据的政策倾向投票选举产生，所以，基层政府官员所实施的政策很可能偏离公众的意愿，他们也理所当然地不必关注公众意愿。在这种“自上而下”的决策和供给路径下，上级政府和地方政府的决策者往往根据“考核指标”、“政绩”、“任期”的需要安排供给，而农民、农村、农业的实际需求没有得到应有的关注。一些容易出成绩的短平快公共项目频频问世，而一些期限长、见效慢的长期项目或社会福利型的项目如农业科技推广、职业技能培训、农业发展规划和农业信息管理系统等公共产品则经常被剔除出决策者的选择范围，这就难于反映农村社区对公共产品的真正需求，导致农村有限的公共品存在结构上的失衡，农村公共资源的配置效率低下。
另外，农村公共品供给监督机制不健全。目前农村公共产品供给制度缺陷的另一个表现是：农村公共产品供给的监督机制不健全，对农村有限公共资源的使用过程，缺乏有效的监管，造成公共资源管理混乱，导致公共资源配置效率不高和供给无序，增加了对农村公共资源的筹集需求，提高了农村公共产品的供给成本。
加快农村基层民主制度建设，完善农村公共品的供给决策机制。建立由社区内部需求决定公共品供给的机制。为此，首先必须加强法制建设，特别是注意公共决策的法制化，将公共政策的制定和执行纳入法制化的轨道，优化公共政策制定和执行系统；其次要建立公共品的需求表达机制，使一个村或一个县、乡范围内多数人的意愿得以体现。这就进一步要求加快农村基层民主建设，充分发挥村民大会和地方各级人民代表大会的作用。社区公共的筹资和公共品的供给须经村民大会表决通过，同时村民大会对公共资源的使用拥有监督权。对于县、乡社区的大型公共品的供给应由本级人大会议投票表决并接受其监督；再次，完善基层人民代表大会的运用机制，使人民代表及基层人民代表大会能够将农民的真实需求顺利地集中起来，上传或平行传达给同级政府，然后发挥监督职能，参与公共品的供给过程。
2.具体供给渠道
(1)通过中央对地方及地方各级政府间的转移支付。农民负担的税收主要集中到中央和大中城市，农民所在的乡村政府并不能使用它们。因为我国现行税制是以间接税为主体，增值税、营业税、消费税、关税是我国的主要税种，流转税从形式上看，主要由城市工商企业缴纳，但实际承担税收负担的不是企业而是包括农民在内的广大消费者，他们在购买商品或进行消费时，将含在价格中的税收一起支付了。据一些学者推算2002年农民作为消费者当年负担的流转税为3964.59亿元。另外，农民也负担了大量的增值税“进项税额”，我国现行税法规定农民不要缴纳增值税，不作为增值税的纳税人，同时规定增值税一般纳税人购买免税农产品，可按买价×13%作为进项税额抵扣。表面看是对农民的一种税收优惠，其实农民根本没有享受到优惠，因为农民不作为增值税的纳税人，无权开出增值税专用发票，也就不能将购买农业生产资料时所负担的进项税额转由农产品采购商或消费者负担，而是由自己负担进项税额。有学者推算由于对农民免征增值税而导致负担购买农业投入品的进项税额2002年达831.04亿元。
按财政学的基本原理，人们负担税费，是为了获得国家提供的公共产品。但我国间接税实行生产地课税制度，工商企业成为主要的纳税人，工商业越发达的地区其税源也越丰富，这样工商业集中的大中城市获得的流转税也就越多，通过分税制分得较大的份额，并作为城市公共品的财力来源。实际上大中城市政府获得的流转税收入，并不是全部由城市消费者支付的，很大一部分是由农民消费者支付的。在城市，居民负担的流转税，通过获得政府提供的各种公共品而得到补偿。但农民负担的流转税却主要转到了城市，他们居住地政府并没有获得这部分流转税，从而也就不可能将其作为公共品的财力来源。
1994年分税制改革以来，中国财政转移支付制度正朝着国际通行做法和正确方向前进，但是由于各种原因，转移支付制度的建立落后于整个经济体制改革和经济发展的速度，财政转移支付均等化作用过小，使得经济发展所带来的地区差异拉大的局面难以扭转，地区差异反而有所扩大。所以在当前的分税制预算管理体制下，乡级财政没有足够的财力提供公共品，这并不意味着农民没有负担应有的税款。通过我国现行的以流转税为主体的间接税制及对农民免税的增值税制度，农民已间接负担了近5000亿元的税收。正是由于体制的错位，导致农民不能通过公共产品的方式获得其负担的绝大部分税费，违背了财政的公平原则。
在现行的预算管理体制及税收制度下，必须完善中央对地方（主要指基层）及各级政府之间的转移支付制，加大转移支付力度，将农民负担的间接税（每年约5000亿）以提供能让农民受益的公共产品的方式返还给农民，可以解决农村公共品供给不足的根本性问题——资金短缺。
(2)完善地方税收体系，增强地方政府的财力。完善地方税收体系包括税收的立法权与税种的完善两个方面。当前我国税收的立法权高度集中于中央，地方除屠宰税、筵席税、牧业税等或可有可无、或名存实亡、或使用区域狭窄的税种的开征、停征权及城市维护建设税等税种在中央规定的税率（税额）幅度范围内自行确定税率（税额）的权利外，几乎没有任何权利。在我国这样一个幅员辽阔、民族众多、自然条件迥异、社会经济状况多样、区域发展很不平衡的国家，税收立法上的如此高度集权使得地方根据自身的税源和需要调整税收制度的可能性基本丧失殆尽，同时由于现行地方税收体系税种残缺、收入有限，使得地方的税收收入根本无法满足需要，妨碍了农村公共品的正常提供、所以适当下放税收的立法权，使地方拥有部分税种的开征、停征权、部分地方税税目和税率的调整权，对缓解地方政府尤其是基层政府的财政困难，保证农村公共品的充足和适当的提供意义重大。
在税种方面，应将那些有利于发挥地方信息优势和征管优势、易于由地方调节掌握的更切合基层职能、更具有多样性的税种，划为地方税。在具体税种上应从以下几个方面入手：一是尽快改革现行个人所得税，由目前的分项计征改为综合课征，以堵塞分类课征的制度漏洞。二是大力发展不动产税，逐步形成省级以营业税为主、市县级以财产税为财源支柱的格局。不动产税是最适合基层政府掌握的税种，是非常稳定的税源，只要地方政府一心一意优化投资环境，自己辖区的不动产就会不断升值，地方政府的财源就会随着投资环境的改善不断扩大，地方政府职能的重点和它财源的培养，便非常吻合，正好适应政府职能和财政职能调整的导向。三是开征社会保险税、教育税、环境保护税等税种，将现存的相关收费纳入其中，规范对相应领域的调节，同时可以取得适当的财政收入。四是优化其他地方税种。改革城市维护建设税、土地使用税、耕地占用税、车船使用税等税种，使其课税范围、计税依据、课税方法、税率、税收优惠等与当今的经济社会状况相适应。
(3)开拓市场供给渠道。包括开放公共品的生产市场与采取市场手段筹集资金两个方面。除了少数涉及国家安全、经济与社会稳定的公共品生产由政府直接生产与提供以外，原则上政府应当开放公共品生产市场，允许私人部门和外国资本进入，实现公共品生产主体的多元化。在方法上可推广BOT（Build-Operate-Transfer，即建设、经营、转让）模式。放开公共品生产市场后，政府的主要职责是：按照公正、公开、公平的原则，运用招标、投标方式，签订公共品生产与供应合同，企事业单位自主生产；政府制定公共品生产的质量、计量、技术等标准，并据以检查、监督，确保公共品的生产质量；预测并向社会各界及时发布公共品生产与需求信息，借以指导公共品的生产与消费；调节公共品在地区间、居民间的分配，优先满足居民对基本公共品的需要，对高收入者高层次的公共品的需要，应建立和实施受益付费制度；依照有关法律，维护公平竞争秩序，防止形成市场垄断。
通过市场向全社会筹集资金主要有以下几种形式：一是有偿筹集。有偿筹集资金是当前市场手段筹资的主要形式之一，它包括发行国债和向社会筹资。发行国债和专项基础设施建设债券，有偿筹集公共品生产和建设资金，突出了资金使用的有偿特点，因而从市场角度看，有利于提高资金的使用效率。二是等价交换。等价交换筹集公共品生产和建设资金，主要表现在公共品的使用权和经营权以及冠名权上。从农村当前的情况看，特别是在乡镇道路、桥梁、学校和一些小型水利设施建设的过程中，以出售冠名权或者使用管理权的方式筹集资金比较普遍，效果很好，有推广的价值。三是减税、让利。地方政府可以通过对部分企业，主要是对投资或出资支持地方公共品生产和建设的企业，实行地方所得税减免，或对隶属于政府管理的这些企业，实行上缴利润的部分减让，鼓励企业投资公共品建设，是增加公共品筹资的一种切实可行的办法。
(4)动员各种社会力量。非政府慈善组织通过各种活动筹集资金用于农村教育和医疗卫生保健事业的发展，是社会筹资渠道中最突出和最重要的形式。在我国“春雷计划”、“春苗行动”、“希望工程”、“安康行动”、“慈爱孤儿工程”等社会筹资发起带有公共品服务性质的活动，不仅增加了乡村地区公共品生产和建设的资金投入，弥补了财政资金投入不足导致的城乡公共品供给与需求日益扩大的裂痕，而且在筹集渠道上引入了社会概念。
办好慈善事业，直接受益的是民众，间接受益的是政府。同时，对于弘扬社会正气，也不无裨益。政府应从根本上确立慈善事业在国民经济和社会发展中的地位。近年来我国的慈善公益事业尽管得到了一定的发展，但从总体上看还十分落后，所面临的困难亦有很多。这主要表现在：一是慈善公益机构的数量少；二是慈善公益机构的资源动员能力差；三是法规和政策滞后，我国尚无针对性、特定性的专门规范慈善公益组织实体内容的法规条款或行政政策文件，慈善公益组织与捐款人都缺乏必要的权益保障，有的人因捐款而成为税务机构查税的重点对象。
借鉴先进经验，促进我国慈善事业的发展。首先，要有具体而导向性很明显的政策引导和扶持，不能单纯依赖国民的慈善公益意识和道德水准。我国已于2003年9月出台与《公益事业捐赠法》相配套的税法部分的免税条例，明确规定：企业、个人等社会力量向慈善机构的捐赠，准予在缴纳企业所得税和个人所得税前全额扣除，但这还远远不够，还应开征遗产税、赠与税乃至特别消费税等以引导公民参与慈善事业；其次，加强慈善事业的形象宣传和项目宣传，探索通过文化、演艺、广告、网络等多种形式进行宣传的有效方法，使慈善宣传工作再上一个台阶。