论社区服务的本质属性与运行机制，本文主要内容关键词为：社区服务论文,运行机制论文,属性论文,本质论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当今中国大陆，“社区服务”已经成为政府官员、城市居民乃至农村村民中间十分流行的一个通用性词汇，社区服务事业已经成为城乡社区建设的主旋律之一。但奇怪的是，居民乃至整个社会对社区服务以及社区服务人员的评价和认同程度却难以高企。本文的研究表明，之所以会出现这一反差现象，根本原因在于政策上对社区服务的双重化定位。因此，科学把握社区服务的本质属性与功能定位，实行合理的政策机制，当是我国推进社区服务、提升社区服务水平及其社会认同度的重要前提。
本文首先回顾了我国社区服务的三个发展阶段，然后讨论了社区服务的本质属性、功能定位以及运行机制等问题，并就此提出一些政策性建议。
一、当代中国社区服务发展阶段的历史回顾
当代中国的社区服务实践，起始于20世纪中期，至今大体上经历了三个阶段：
（一）倡导和启动期。1987年7月，民政部在大连市召开的民政工作现场座谈会上，首次提出了开展社区服务的设想，并指出社区服务就是“在政府的领导下，发动和组织社区内的成员开展互助性社会服务活动，就地解决本社区的社会问题”。（注：李亚平、吴铎主编：《1996年YMCA社区服务国际研讨会论文集》，第42-43页，华东师范大学出版社，1997年5月。）同年9月，民政部又在湖北省武汉市主办了一次全国性的社区服务工作座淡会，再次就社区服务的性质、目的与功能作了定位，即“在社区内为人们的物质生活和精神生活所提供的各种社会福利与社会服务，它的目的就在于调解人际关系，缓解社会矛盾，创造一个和谐、良好的社会环境”。（注：李亚平、吴铎主编：《1996年YMCA社区服务国际研讨会论文集》，第42-43页，华东师范大学出版社，1997年5月。）这以后，民政部还举办了两期社区服务专题培训班。在民政部的倡导下，新时期大陆的社区服务开始启动。一些地方政府开始将社区服务作为深化城市社会福利事业改革的重大措施来实施，作为推动民政工作的重要任务来落实，作为为民办实事的项目来建设。到1992年，全国已有70%的街道开展了社区服务。（注：徐永祥：《社区发展论》，第181页，华东理工大学出版社，2000年12月。）
不过，这一时期民政部对社区服务的内容及功能的认识有着明显的缺陷。例如，大连会议将社区服务定位于“社区内成员开展互助性的社会服务活动”，而事实上互助性服务仅仅是整个社区服务很小的一个部分。又如，武汉会议将“各种社会福利与社会服务”并列为社区服务的内容，容易造成将社会服务视为另类于社会福利性服务的误解，而事实上福利性、公益性是社会服务的内核。
（二）加快发展期。20世纪90年代初，中国大陆明确了建立社会主义市场经济的体制目标。随着经济体制改革的深化，随着人口流动的不断加大，政府、企业开始逐步将部分社会服务与社会管理职能剥离出来并交还于社会，城市职工的“单位人”属性也开始向“社会人”转变。与此相应的是，社区在社会服务、社会管理和社会控制等方面的重要性日见突出。另一方面，居民的居住地——社区存在着许多不尽如人意的地方，如公共服务设施缺乏、便民利民商业服务网点甚少、绿化与卫生环境很不理想，等等。正是在这一背景下，民政部联合国家计委、财政部、卫生部等国务院的13个部委于1993年颁发了一个政策性文件，即《关于加快社区服务业的意见》。该《意见》指出“社区服务业是在政府倡导下，为满足社会成员多种需求，以街道、镇、居委会和社区组织为依托，具有社会福利性的居民服务业》”；认为社区服务业由社区福利服务业、便民利民服务业和职工社会保险管理服务业组成；强调“要把发展社区服务业作为与提高人民生活水平、提高人口素质密切相关的行业纳入第三产业发展规划及其他有关规划”；要按照“社会化、产业化、法制化的社区服务的方向，积极支持和推动社区服务业的发展”，到20世纪末，“社区服务业产值每年要以13.6%的速度增长”。（注：民政部社会福利司：《全国社区服务经验交流会议文件汇编》，第306-307页，1995年5月。）
根据上述13个部委的意见，各地大力发展社区服务业。至90年代末，在街道层面上普遍建立了社区服务中心、职业培训与职业介绍所（站），不少居委会还建立了老年人活动室，开展了社区居家养老和助老活动。同时，街道和居委会两级都以发展社区服务、第三产业为名兴办了许多赢利性的商业网点，如小百货与杂货经营店、家用电器维修店、保姆介绍所等。
（三）发展的徘徊期。尽管社区服务的实践在20世纪90年代有了长足的发展，但这一时期的社区服务除了民政系统主管的社会福利进社区并有所拓展以外，最大的特点就在于社区第三产业发展迅猛。而且，这种第三产业在给居民提供生活上的某些便利的同时，又因其在居民区占用公共空间、普遍违章搭建而侵害了居民的公共利益。因此，居民对这种商业性“社区服务”的认同度普遍不高，对社区服务人员的社会评价普遍低下。如“中国城市居民职业声望量表”的统计显示，社区服务人员的职业声望列排序的第53位，仅略高于殡仪馆工人、保姆、建筑业民工等。（注：许欣欣：《从职业评价与择业选择取向看中国社会结构变迁》，《社会学研究》，第69页，2000年第三期。）此外，社区服务中心的居民参与率、享用率普遍较低，一般不足30%，尽管许多地方的社区服务中心都是高标准、豪华型的。这些情况在90年代末期引起了有关政府部门和学术界的高度关注与反思，有些地方也作了某种调整。但由于在社区服务之本质、功能及运行机制上的认识局限，致使社区服务自90年代末至今一直处于徘徊期，难以取得突破性的进展。
二、社区服务本质属性与功能的再认识
从以上我国社区服务发展之阶段的回顾可以看出，社区服务要走出目前的徘徊期，就必须对其本质属性和功能有一个科学的再认识。而以下三个问题则是需要重点讨论的：
（一）社区服务的本质属性是什么？社区服务实际上是社区社会服务的简称，是指政府、机构与个人等在社区里开展的福利性服务和公益性服务，以及社区居民之间的互助性服务。它是整个社会福利制度的重要组成部分，体现了国家对弱势人群的保障责任和对居民的公共福利责任，也体现了互相关心、互相帮助的社区共同体精神。像社区照顾、残障人士服务、儿童与青少年服务、贫困家庭的救助与资助、单身母亲及遭虐妇女的社会帮助、家庭治疗、志愿者服务等，都属于社区服务的范畴。不难看出，所有这些社会服务都是市场组织不愿意也无法承担的服务。而且，这些服务与市场服务最大的区别也就在于服务目的之不同，既公益性、非赢利性与赢利性、逐利性的区别。20世纪30年代以来，一些发达国家和地区之所以不断地制定和完善有关的社会福利政策和法律法规，以保障社区社会服务的健康运作，根本原因就在于此。也正因为此，笔者认为，坚持和维护社区服务的福利性与公益性，是中国大陆今后发展社区服务的根本之所在。
（二）社区服务的价值功能或价值标准是什么？从国际上已有的共识来看，其价值功能和价值标准就在于，谋求国家内部及地区内的社会公正与社会平等，提高居民的福利水平和生活质量，维护社会秩序的稳定。近代世界自走向工业化以来，人们愈来愈认识到，一个追求效益、竞争为上的市场经济体制，如果没有一个相对公正、平等和温情的社会秩序相配合，是无法可持续运行的。社区服务乃至整个社会服务正是这个社会秩序得以建立的根本手段，而谋求建立和维护这个社会秩序则是社区服务根本的价值要求、价值功能和价值标准。具体来说，社区服务的价值功能或价值标准主要体现在三个层面：一是维系弱势人群的社会尊严、生存权利和生活能力，限制不平等的差距，提高社会的公正度和稳定性；二是满足社区居民的公共利益需求，提升居民的福利水平和生活素质；三是促进社区的人际交流和人际关怀，改善社区的人文环境，提高居民的道德文化素养。显然，设计社区服务的项目，开展社区服务的实践，选择有关的社会政策，都必须着眼于以上的价值功能，服从于以上的价值标准。反之，如果将赢利性、商业性的服务作为社区服务来推行，或者把社区服务定位于第三产业来发展，必然与上述价值功能和价值标准相冲突，从而降低和损害社区服务的福利性、公益性本质。
（三）在政策上对社区服务的双重化定位，会产生哪些弊端？会造成什么后果？不可否认的是，经过十多年的努力，中国大陆的社区社会服务无论在服务内容、服务对象、还是服务手段和服务供给等方面，都取得了令人注目的发展。但同样不可否认的是，大陆社区服务的政策和体制仍然处于不成熟的阶段。就政策而言，社区服务至今一直定位于“一仆二主”或“一身二用”的状况之中，即既将社区服务视作福利性、公益性的社会服务事业，又将其视作便民利民的第三产业。这种双重化定位具有两大突出的矛盾和缺陷：首先，混淆了社会服务与市场服务的本质区别以及社会服务组织与市场组织（企业）之间的功能差别。须知，市场经济和现代社会的发展，有赖于各类组织的功能分化。没有这种功能分化，经济增长和社会发展都是难以为继的。处于社会转型期的中国大陆，混淆这种差别的结果已经造成了社区组织功能与目标上的“社企不分”，即其社会服务功能与企业功能的重叠，并由此滞碍了社区组织的发育和社会服务业的发展。其次，客观上为社区服务规定了两种相互矛盾的价值标准，容易诱导基层社区组织因追逐经济利益而牺牲居民的公共利益和福利性服务。事实上，在市场经济大潮的冲击和诱惑下，许多地方的街道和居民委员会至今仍然十分热衷于发展“第三产业”，兴办了许多与商业企业或个体经济非常雷同的组织及经营项目，并冠名为“社区服务”（其实，这些价格并不低廉的“社区服务”，居民通过市场完全可以自主地购买和享用）。为了发展第三产业，及时完成利润指标，作为政府派出机关的街道办事处以及居民委员会，曾经或继续在牺牲社区的公共利益，诸如违法违规侵占本来属于社区居民的公共空间和公共设施的现象等，似乎就有了合理的根据。同时，在现有体制下，因数量甚少的社区服务人员分心于第三产业，故社区组织社会服务能力的下降、社区福利性与公益性服务供给的减少也就难以避免了。因此，我们有充分的理由强调，改变政策上对社区服务的双重性定位，回归福利性和公益性的本质和价值标准，当是中国大陆增加社会服务供给、提高服务能力和服务水平、提升社区服务之社会认同度的必由之路。
三、关于社区服务资金供给、人力资源供给及制度选择的再认识
社区服务的正常开展，有赖于服务资源的供给和利用。一般来说，社区服务的资源是由物质资源和人力资源两大部分构成的，而物质资源又可细分为有形资产和资金等两个部分。中国大陆由于尚未完成现代化，故在社区服务事业的发展进程中，服务拓展与服务资金短缺的矛盾以及服务拓展与人力资源短缺的矛盾就显得尤其突出。因此，如何营造合理有效的资金供给机制和人力资源供给机制，就成为社区服务发展中的重要课题。
（一）关于资金供给机制的再认识。综观当今世界各国，社区服务资金的供给渠道主要来源于三个方面：一是政府的资金投入，二是各种社会捐助，三是社区服务部分项目收入的再投入。此外，有些国家和地区还通过博彩业和有奖募捐基金的部分收入作为社区服务的资金来源。目前，中国大陆社区服务的资金来源基本上覆盖了这四个方面。但是，在政府投入和社区服务收入再投入问题上，还须澄清一些模糊性的认识。
1.政府投入在整个社区服务资金供给中的比重。社区服务的内容相当大的部分属于社会保障和社会福利的体系，属于政府的责任范围，因此，政府的投入始终是社区服务的重要资金来源。在发达国家，政府的投入一般占服务资金构成的50%以上。大陆政府的这种投入目前最多占30%左右。问题在于，大陆政府的投入比是否合理？是否需要提高？笔者认为，目前的这种投入比并不合理，有必要大幅提高。这是因为，投入比达不到50%，政府就无法承担起自己应负的责任，居民就难以享受到基本的社会保障和社会服务。此外，不能将发达国家和地区的50%和大陆的50%进行简单的类比，两者的实际资金量和人均资金量以及所提供的服务完全是不同的概念，前者是发达国家水平的社会服务，后者则仍然是发展中国家水平的社会服务。也不能因为我们是发展中国家，就可以心安理得地维持目前的投入比差距。笔者这里之所以强调50%的投入比，基于考虑的主要还是政府责任的实现和基本服务的供给保证。
2.社区服务收入的再投入问题。从理论上讲，福利性、公益性是社区服务的本质属性，而赢利性是市场服务的本质属性。因此，赢利性不应也不能构成社区服务的本质和价值目标。这样讲并不排除社区服务部分项目的有偿性和赢利性，但这种有偿性和赢利性并不是社区服务的价值目标，而只是作为价值工具和手段对整体服务资金供给不足的某种补充。而且，在国家承担了基本的社会保障和社会福利责任的前提下，这些有偿性的服务必须是低偿的、微利的，不以赢利为目的的服务。正因为此，社区服务收入的再投入不可能成为整个服务资金供给的主体或主要来源。如果把这种再投入作为资金供给的主渠道的话，那么，社区服务的福利性和公益性本质就会丧失，社区服务就会变成市场性的服务，各种社会捐助就会失去其应有的意义和动力。
（二）关于人力资源供给的再认识。这个问题同社区服务项目的供给有着直接的联系。一般来说，人力资源的多寡和专业化程度，直接决定了社区服务项目的数量和质量。从中国大陆目前的情况来看，社区服务的项目还不多，且大都集中在社区保洁、社区绿化、老年人照顾、孤残儿童照顾、残疾人照顾、贫困家庭救助、职业介绍、计划生育辅导等方面。即使是这些服务，体力劳动和经验性的服务远多于知识和技能含量高的专业化服务。与此相应的是，低层次的人力资源供给也十分丰富。至于社区居民急需的专业服务，诸如老年人的心理与行为辅导、问题青少年的行为矫治与辅导、暴力家庭与单亲家庭的辅导和治疗、弱智儿童辅导、精神障碍者回归社会的辅导、刑释人员的社会化辅导、居民的康复辅导、职业培训与就业指导等知识含量高的专业化服务，则至今没有或很少开展起来。而这方面专业人才的供给也极其短缺。由于难以满足居民日益增长的专业服务需求，居民乃至整个社会自然难以提高对社区服务的评价和认同度了。显然，在当前的情况下，有必要积极拓展社区服务的项目，尤其是知识含量高、专业性强、社区需求大的服务项目。这就要求增加专业人才的供给，从政策上营造能够吸引专业人才加盟社区服务的机制。对此，政府理应予以充分的关注。
（三）关于社区服务制度选择的再认识。无论与发达国家和地区相比，还是从我国社区建设的现实结构来看，目前我国社区服务仍然存在着明显的制度性缺陷，其突出表现为：一是以政代社、政社混淆的体制弊端仍然突出，政府的经济、政治、道义成本太高，而产出比太低，居民的社区认同感和归属感不强；二是社区服务在制度上难以引入职业化和专业化的社会工作机构，服务模式一直停留在粗放发展的阶段，难以有效地转移到以内涵发展为主的轨道上来。这实际上是一个问题的两个方面，即行政化太强，社会化、专业化太弱。（注：参见拙文《社区建设的制度性要件》，“光明日报”2002年6月5日）为了改变这种状况，有必要从制度重建的角度着重开展以下几个方面的工作：首先，政府有关部门应统筹协调，致力建立与国际接轨的社会工作者职称序列、岗位序列及人才培养机制；其次，大力促进各种专业社会工作机构的发展，以承接政府、企业、学校等剥离出来的一部分社会服务、社会教育、社会矫治职能；最后，注意将专业化社会工作机构的同社区自治组织（如居民委员会等）的工作职能明确分开，力戒把街道办事处和居委会重新办成大而全的“单位制社会”。