我国公共设施建设引入PFI融资模式的建议_项目公司论文

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      一、国外PFI模式发展情况

      PFI是公私合作伙伴模式(Public Private Partnership，PPP)的一种，它是指政府通过特许经营协议与私人投资者合作提供基础设施服务的融资和经营方式。主要有以下特点：一是项目主体与资金来源一般为本国民营企业及其组合，民营企业融资占主导，政府不参与或仅以少量的资金参与项目公司，政府主要购买项目最终的效用即公共服务。二是政府拥有项目所有权，民营企业拥有项目经营权。政府根据社会需求确定最终产品和最终服务，可随时检查项目的工作进展。PFI项目公司通常自身并不具有开发能力，在项目开发过程中广泛应用各种代理关系。三是PFI项目到期后，民营企业可通过续租的方式继续拥有经营权，提供优质的公共服务与产品，获取适当的利润。由于PFI模式具有减轻政府债务负担、分散项目风险、提升公共项目服务效率等优势，目前已在许多国家得到较广泛应用。

      (一)英国PFI发展情况

      1992年，英国保守党政府为转变政府职能，减轻政府财政负担，首先提出由民营部门参与公共项目的方案，即PFI模式。在政府的推动下，PFI逐渐成为英国公共项目的默认交付机制。1997年英国工党政府上台后，继续积极推行PFI并为此制定了系列标准与改革政策。2008年全球金融危机爆发，英国民间投资受到重创，民间融资成本大幅攀升，许多在建PFI项目还贷困难。2008年后，英国政府签署新PFI项目大幅减少，项目类型也从过去的公益型基础设施向经济型基础设施转变。

      2012年12月，针对金融危机后PFI项目长期债务融资受困，政府为救助部分项目又带来了巨额的财政负担等问题，英国政府提出了二代PFI(Private Finance2，PF2)，对PFI模式进行优化，包括缩短项目的招投标时间、政府作为少数股权投资者参与设立项目公司、降低项目公司的杠杆率、提升项目公司财务透明度等。目前，英国政府已推出了首批PF2项目，包括规模为17.5亿英镑的219所学校设施的建设和维护项目，以及规模为4亿英镑的医院项目。

      至2013年3月，英国政府已签署的PFI项目合同达725个，总资金达542亿英镑，其中医疗卫生和交通部门约占20%，处于运营阶段的项目超过665个，部分PFI模式的医院和学校项目运营时间已超过10年。新建医院的融资几乎全部使用PFI模式。政府办公楼建设、警员训练、监狱建设、部队营房建设、飞行员培训，也都广泛应用了PFI模式。

      英国政府围绕着政策提案与制定、资金支持和项目监督三个方面来规范PFI项目的管理和控制，形成了一个公开、透明、高效的政府管理体系。其组织机构主要包括OGC(Office of Government Commerce)；PUK(Partnership UK)和PRG(Project Review Group)；GP(Gateway Process)，DA(District Audit)和4P(The Public Private Partnership Programmer Ltd.)。财政部下设的OGC代表英国政府管理PFI项目，对公共项目进行调研，规划PFI的发展思路并提交中央政府；出台PFI项目标准运作指导性文件。项目资金主要来源于公私合办的PUK和完全独立的PRG两个机构。PUK是PFI项目组的固定成员，向项目组提供技术、法律、政策知识支持，与政府部门共同承担项目开发前期的费用，并向中标者收取的项目开发预算和顾问费用。PRG管理中央政府给予的无偿资助或无息、低息贷款。PFI项目的监督机构有GP、DA和4P，它们功能相似，各有侧重。GP是英国公共事业监督、审查机构，其主要职能为发起项目、选择运作方式、签订合同和审查项目。GP有权随时终止项目的进行，直到满足有关条件。DA是中央政府下设的独立机构，代表中央政府对地方政府的PFI项目进行监督和审查，其结果是政府是否进行资金支持的主要参考依据。4P由各地方政府联合设立，负责在PFI项目实施过程中对地方政府提供支持。

      (二)日本PFI发展情况

      经历了1997年亚洲金融危机后，日本经济衰退，为减轻财政负担，政府引入PFI模式，向民间资本开放公共服务市场。1999年7月，日本颁布实施《PFI促进法》，在内阁府下设PFI推进室和PFI推进委员会，为进一步推广PFI提供保障。此后，日本的PFI事业迅速扩张，成为日本基础设施建设的重要力量。

      至2013年末，日本利用PFI模式的项目达418个，其中已完成招标的395个，总规模4.12万亿日元。按项目主体分，地方政府项目314个，占比达75%；中央政府项目约占10%。按领域划分，文化教育、基础设施建设方面最多，其次为垃圾处理及水务项目。

      2013年6月，日本修改《PFI促进法》，提议由政府和民间共同出资设立股份公司，由PFI推进室对PFI项目给予金融支持。根据日本内阁测算，新一轮PFI计划将带动12万亿日元以上的投资，规模相当于过去10多年实施过的PFI项目的3倍。

      以生活垃圾处理领域为例，日本新建垃圾处理厂多采用的PFI融资模式流程如下。政府通过招标来选择民间企业。民间企业成立特殊项目公司(SPV)负责垃圾处理设施的建设和运营，SPV同地方政府签订项目实施合同。SPV取得废弃物处理法规定的各种许可，从金融机构融资，同保险公司签订保险合同。地方政府将收集来的垃圾送至处理厂，根据合同规定的条件委托SPV处理，同时根据合同规定的处理规模和质量支付给SPV委托费用。由于废弃物发电可上网卖电，SPV的实际收入还包括卖电收入等。由于合同年限多为15～20年，为保证项目平稳运行、确保处理质量，日本政府再加入了两部分条款。一是地方政府保证一定的垃圾处理量。二是官民明确责任分担。这样，一些技术风险，过去是由政府承担的，利用PFI模式可适当地转移到民间主体上来。事实证明，采用PFI模式，通过充分的竞争，同旧模式相比可以节约两三成的成本。

      二、PFI模式的机制和流程

      PFI模式的核心机制在于政府将一次性的基础设施建设支出变成未来20～30年内分期支付。与政府的债券融资不同之处，在于政府将建设风险转移给了私人投资者，只在项目投入运营之后才开始付费，其角色相当于从公共服务的提供者变成了服务的采购者。典型的PFI项目融资一般包括项目的规划、招投标、融资、建设、运营和退出几个阶段。

      

      图1 典型的PFI项目融资流程

      (一)规划阶段。各级政府部门或公共部门根据自身发展规划和需求，通过可行性分析对项目的初步方案、成本、维护和运营费用、预计收益、资金支持等进行评估，从而确定可以采用PFI模式的公共项目，由财政部门向公众公布。

      (二)招投标阶段。有意竞标的民营机构先对项目进行尽职调查，聘请设计公司完成对项目的初步设计，并与建设、运营和提供融资的金融机构达成合作意向，再向政府提交详细的竞标书。政府在审核和确定竞标者的过程中，可通过竞标书进一步了解项目的前景，降低不确定性。成功的竞标者将为PFI项目注册成立专门的项目公司SPV，并与项目参与的各方分别签订合同(见图1)。其中，最重要的是项目公司与政府签订的特许协议/项目协议(Concession Agreement/Project Agreement)，通常通过该协议来授权项目公司在整个项目中的权责(包括设计、建设、融资、经营方式，以及特许经营期限、运营服务标准和符合标准后政府需支付的费用)。

      (三)融资阶段。项目公司在竞标前已经与贷款机构达成了融资意向，通常竞标成功之后双方会正式签署融资合同。部分项目的建设风险较大，运营周期较长，签订正式的保险合约也非常重要。通常会约定由政府部门来承担未来市场环境发生变化而导致的保险费用增加的风险。

      (四)建设阶段。在项目的建设阶段，项目公司主要通过合同方式将主要风险转移给相关的承包商。建设费用由民间投资者来承担，建设过程中的预算超支、延期完工等建设期风险也由民间投资者承担，政府在此阶段主要负责工程的协调和质量的监督工作，不承担任何费用。项目签约后，项目公司按照计划组织设计、安排承包商施工、聘请项目监理，完工后组织进行项目验收和试运营等工作。在项目建成运营前政府无需支付任何现金回报。

      (五)运营阶段。项目进入运营阶段后，政府负责定期对项目的运营情况进行评估，在项目提供的公共服务达到约定的标准后，政府将定期支付承诺的现金回报，并列入各级政府的财政预算内。由于民营机构可在提供的服务达到约定标准时获得政府承诺的长期、稳定且经过通胀调整过的现金回报，所以民营机构无需承担项目使用率的风险。如果服务质量没有达到合同中的标准，则政府相应的减少支付。

      (六)退出阶段。PFI项目可以在二级市场上流转，或者待特许协议期满后无偿交付政府。PFI项目一级市场参与者有限，主要是相关企业、建筑公司和几家较为大型的专业财务投资者，从二级市场直接购买已进入和接近进入运营阶段的项目无需承担竞标风险和建设风险。PFI项目到期后一般会无偿交付政府，部分运营良好的项目，政府会在协议期满前和项目公司商讨续约事宜。

      三、PFI模式的优势与需关注的问题

      (一)PFI模式的优势

      1.弥补财政资金不足。通过引入民营部门投融资，可以有效地缓解公共部门的财政压力，提升公共项目投资效率，尽快满足公众对公共服务的需求；同时也使公共部门有更多的精力和财力用于社会发展更加急需的项目建设。

      2.分散项目投资风险。在PFI模式下，民营部门组建的项目公司负责基础设施建设项目的各项工作，项目进行过程中各环节所产生的一系列风险，如经济风险、建设和运营风险，由民营部门承担并获取相应的收益。政府部门则承担政策风险、法律风险等系统风险，这就发挥了政府部门与民营企业各自优势，使风险减到最低。

      

      3.发挥民营部门优势。PFI模式通过引入民营机构，将市场中的竞争机制引入基础设施建设，能有效地提高建设效率。由于PFI风险分担与利益驱动，有利于发挥民营机构的管理、技术和知识优势，节约建设成本，提高生产效率和服务质量，使社会资源的配置更优化。

      4.拓展融资项目领域。与目前在我国公共设施基础方面运用较多的BOT方式相比，PFI项目融资不仅限于公共设施建设的融资，还包括医疗卫生、文化教育、福利设施建设、国防、社会治安等领域，这些行业基本属于纯公共服务行业，具有高投入、低收益、难以收取费用等特点。对于传统的BOT项目融资方式，这些纯公共项目对民营机构的吸引力较弱。而通过PFI模式，政府向民营项目公司提供稳定现金流，消除了这些领域收益低、市场风险大、难以收费等问题，增加了PFI项目的吸引力(见表2)。

      (二)值得关注的问题

      一是建设运营的监管问题。在PFI项目中，公共设施被项目公司控制，施工和运营均采用委托模式，由此产生的委托代理关系中存在利益冲突，有可能造成工程质量差、项目运营效率低等问题，需要加强项目建设运营的监管力度。

      

      二是成本费用控制问题。PFI模式流程复杂、项目期限较长，政府在招标、谈判、监管等中需要投入大量的人力和时间。同时，民营企业资信状况不及政府，其融资成本较高，投资政府债券免税而投资PFI项目收益需要缴税，其税收负担相应会转嫁到项目收费上，从而可能导致政府承担更高的成本。

      三是项目收益测算与保障问题。为吸引民间资本进入公共项目，在PFI项目营运期间，政府一般承诺给私人投资者稳定的、经过通货膨胀调整的现金回报。以英国为例，对于已投入运营的PFI项目，收益率最少要达到6%以上。这就需要政府加强PFI项目收益测算和财政预算。

      四、我国引入PFI项目融资模式的政策建议

      (一)建立规范的PFI项目融资的法律框架 建立旨在推进PFI的法律体系，包括PFI推进法案、推进指南、标准合同文本、担保的方式与担保合同文本等相关的内容。建立健全针对民间资本投资公共事业的法制建设，明确规定民间资本可以进入的公共领域的范围、运作方针、相关的权利和责任、政府的审批机构、支援条件、行为准则，以法律形式保障民营资本的权益。

      (二)形成科学的PFI项目遴选条件和流程。政府可根据发展规划和社会需求，确定若干个满足PFI融资条件的公共项目，并对方案的内容、成本、维护和运营费用、预计效益、资金支持等进行评估，初步确定该项目能否应用PFI模式。选择了中标人后，PFI评估小组通过VFM方法即比较传统模式下政府提供此项公共服务时经过风险调整后的总支出，与采用PFI模式下公共项目全生命周期的总支出，对项目的价值重新进行可行性评估并最终确认项目是否上马。

      (三)建立公开透明的招投标管理监督机制。在初步完成项目的可行性分析后，经财政部门批准PFI主管部门应在公开渠道发布招标公告。公告应该包括对于公共项目收益的说明，并对投标人的财务状况、技术能力提出明确要求，提出中标的明确标准。政府对投标人的项目方案要进行核实查证。通过分别谈判确定中标人。

      (四)严格监督项目施工，建立项目运营绩效评价体系。在项目的施工建设过程中，政府可加强与项目公司的合作，加强对承建方的监督，化解委托代理利益冲突，共同确保工程质量达到合约标准。在项目的运营过程中，建立工程运营的绩效评价体系，充分引入社会监督作为评价体系的重要指标，引导项目公司提供高质量的公共服务。

      (五)加强对PFI项目的政策支持。政府可在融资、土地和税收等方面给予民间机构扶持，增强PFI项目的吸引力。如政府可为银行对PFI项目公司的贷款提供金融担保或者直接参股项目公司，以降低PFI融资主体的融资成本。

      (六)建立PFI项目转让平台。由于公共项目的投资期非常长，为了满足项目投资人的流动性需要，可推动现有的产权交易平台制定PFI项目上市转让规则，形成对各个阶段PFI项目的科学定价机制，为PFI项目权益的流传提供平台，吸引更大规模的社会资本。

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