寻求义务教育均衡发展的新机制——基于湖北省的实证研究，本文主要内容关键词为：湖北省论文,义务教育论文,新机制论文,实证研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题提出
当前，中国义务教育阶段不断扩大的城乡差异、地区差异和校际差异严重挑战了教育公平目标。以城乡差距为例，2001年我国城镇小学生均经费是1484元，农村为798元，城镇是农村的1.86倍；2001年全国普通小学危房面积为3803.3万平方米，其中，农村高达3117.5万平方米，占81.97％；从教师学历看，城乡中小学教师总体平均相差30个百分点。考虑到我国教师学历要求偏低的背景，如果将教师学历要求提高一个层次，农村教师将有70～80％成为学历不合格教师。① 为改变义务教育非均衡发展状况，2003年9月，《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》指出，新增教育经费主要用于农村教育；2005年5月，《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》强调：“把义务教育工作重心进一步落实到办好每一所学校和关注每一个孩子健康成长上来，有效遏制城乡之间、地区之间和学校之间教育差距扩大的势头，积极改善农村学校和城镇薄弱学校的办学条件，逐步实现义务教育的均衡发展”。
义务教育非均衡发展意味着社会弱势群体因教育机会匮乏，而被剥夺了进一步参与经济、政治和社会活动的机会。因此，实现义务教育均衡发展是中国和谐社会建构的重要组成部分。实现义务教育均衡发展，不仅需要正确舆论导向和政策规范，也应从根源上探讨影响中国义务教育非均衡发展的内在机制。现有研究文献围绕教育均衡发展问题进行了卓有成效的讨论，但以下几个问题还有待厘清：(1)什么是均衡发展？如何看待教育均衡发展和教育差距之关系？(2)影响义务教育非均衡发展的力量是什么？(3)实现义务教育均衡发展应建立怎样的保障机制？本文以湖北省为个案，结合量化分析和田野考察，探讨中国义务教育均衡发展机制问题，以引起人们对此问题的关注。
二、均衡发展和教育差距
在经济学视野中，均衡是指供给和需求力量达到平衡时的一种状态。此时买者愿意购买的物品数量正好等于卖者愿意出售的数量。在均衡点上，市场价格既不上升也不下降，而是保持相对稳定。可见，均衡是指一种相对稳定的状态，它是事物在内外力量作用下趋于平衡的状态。
理解教育均衡发展的内涵必须结合中国特定的经济发展水平和文化脉络。世纪之交，中国义务教育均衡发展理念突出了社会公平的重要地位，并对不断扩大的教育差距给予特别关注。在教育均衡发展视野中，如何看待教育差距？结合罗尔斯的社会公平理论，本文秉持的基本观点是：(1)均衡发展并不否认差距。均衡发展不是整齐划一、标准化发展，而是鼓励特色、崇尚多元化的发展；(2)教育差距之产生应具有合法性基础。即教育差距主要与主体自身努力相关，而不是依靠人为的政策倾斜。因此，义务教育阶段政府应保障所有学校具备最底线的教育投入和办学条件；(3)教育均衡发展拒斥不合理的教育差距。也就是说，教育差距必须限定于合理的、社会可接受的范围内；(4)当教育差距过大时，缩小教育发展差距的重要措施是实现积极性歧视，即以政府为主体对弱势群体进行补偿。学术界探讨教育差距视角是多元的，大致包括以下几个维度：
(1)生存性差距和发展性差距。② 设定学校发展有一个底线投入(临界点)，生存性差距是指临界点之上和临界点之下的教育差距。比如，发达地区装备奢华的学校A与贫困地区为危房所困的学校B之间的差距就是生存性差距；发展性差距是指学校投入达到了临界点之后的教育差距。比如，重点学校A1与重点学校A2之间的差距。显然，生存性教育差距应成为关注的重点。
(2)绝对差距与相对差距。绝对差距是两个数量之间的差值，相对差距是两个数量之间的比值。比如生均教育支出最大值与最小值之差(全距)、标准差属于绝对差距范畴，而两者之比则属于相对差距范畴。由于绝对性差距受物价指数影响，相对差距具有较佳的测量效度。③
(3)总体差距与局部差距。总体差距是对考察对象全体教育差距的分析，局部差距主要关注弱势群体的教育差距，具体是指位于中位数以下50％群体的教育差距。许多旨在维护教育公平的政策实际上特别关注全体分布中弱势群体的教育公平，所以，计量局部差距指标有重要的政策意蕴；总体差距常用的指标是变异系数和基尼系数，局部差距常用指标是是麦克伦指数。
(4)城乡差距、地区差距和校际差距。④ 上述三类差距相互影响，教育地区差距往往体现为教育城乡差距。在城乡二元社会经济机构背景下，解决好教育城乡差距问题是中国教育面临的最根本问题。
三、对湖北省的实证研究
湖北省地处中部，对湖北省义务教育差距的实证研究，对人们思考中国义务教育均衡发展问题有重要意义。为全面反映湖北省义务教育发展差距问题，本文将从量化和质化两个视角展开讨论。
(一)湖北省义务教育发展差距的量化分析
本文主要以普通小学生均预算内事业费(以下简称生均教育支出)为对象计算有关绝对差距与相对差距、总体差距和局部差距等统计指标。
表1 湖北省县(市)普通小学生均预算内事业费
(单位：元/倍)
年份最小值
最大值 全距极值比
199336.81325.5 288.698.84
199548.76309.29260.536.34
199654.21301.20246.995.56
199762.35476.81414.467.65
199851.12590.71539.5911.56
199939.39872.08832.6922.14
200062.19881.46819.2714.17
200181.861537.99
1456.13
18.79
平均值- -
607.29
11.88
资料来源：教育部财务司、国家统计局社会与科技统计司.《中国教育经费统计年鉴》(1994～2002)，中国统计出版社。
表1是1993～2001年湖北省县(市)普通小学生均预算内事业费的统计指标(因缺乏相关资料，本文没有计算1994年数据)。从表1可以看出：
1.湖北省各县(市)小学生均教育支出差距相当大。从绝对差距看，1993至2001年各县(市)生均教育支出全距(最大与最小之差)平均为607.29元，最高达到1456.13元；从相对差距看，1993至2001年各县(市)生均教育支出极值比平均为11.88倍，最高达22.14倍。
2.随时间推移，湖北省各县(市)小学生均教育差距越来越大。比如，1993年教育支出的全距为288.69元，2001年扩大为1456.13元；1993年教育支出极值比为8.84倍，2001年扩大为18.79倍。
3.1993～2001年，湖北省小学生均教育支出最小值始终停留在较低水平(最高为81.86元)。如此低的生均教育投入根本无法保障学校正常运转，可见湖北省义务教育存在比较严重的生存性差距问题。
为更全面分析湖北省各县(市)义务教育总体差距和局部差距状况，我们还计算了变异系数和麦克伦指数。见图1。
从图1可以看出，1993至2001年湖北省各县(市)小学生均教育支出总体差距在拉大(差异系数变大)，中位数以下50％区域生均教育支出的差距也在拉大(麦克伦指数变小)。与相邻年份比较，2000年和2001年差异系数和麦克伦指数恶化最明显。这说明近年来湖北省义务教育差距问题越来越严重。对湖北省的实证研究表明：(1)湖北省许多县(市)难以达到临界点投入，教育生存性差距比较严重；(2)1993～2001年湖北省县际之间教育支出的绝对差距和相对差距同时在扩大；(3)近年来，湖北省县与县之间教育总体差距和局部差距扩大现象尤其突出。
(二)湖北省义务教育发展差距的田野考察
借助田野考察，人们对义务教育发展差距或非均衡性将有更感性、更深刻的认识。围绕义务教育均衡发展问题，近年来笔者对湖北省钟祥、英山、长阳、仙桃等县(市)进行了大量访谈、观察和文本分析。访谈对象包括县(市)教育部门官员、农村学校校长、教师、学生及其家长。受篇幅限制，这里仅从“农村教师生存状态”、“农村中小学布局调整”、“农民工子女义务教育问题”等三个方面呈现农村义务教育发展困境，这种困境也是城乡义务教育非均衡发展的真实写照。
1.农村教师生存状态
对湖北省部分县(市)的田野考察发现，⑤ 近年来湖北省农村教师总量短缺和结构短缺并存。因师资短缺，部分农村小学无法开齐国家规定教学科目，初中阶段核心课教师短缺。比如，英山县石头咀镇中心小学有527名学生，只有2名中师毕业的英语兼职教师。两名兼职教师除了教3～6年级英语课之外，还要承担语文和数学等课程教学；英山县三门河中学长期缺少英语教师，为保证全校英语课能按时开课，只能由1个老师承担2个老师的工作量。该学校大部分老师一周工作量在30课时以上；伴随小学生人数减少、初高中规模扩张，大批青年教师被拔高使用。城镇教师膨胀与农村教育短缺并存，城乡间教师分布极不合理。农村骨干教师、中青年教师不断流向城镇和市区，其结果是农村教师年龄老化、教师队伍素质下降。据了解，湖北省英山县农村小学教师平均年龄达到46.38岁，“爷爷奶奶教小学、叔叔阿姨教初中、哥哥姐姐教高中”是农村教师年龄结构的真实写照。农村身心疲惫之师难以承担提升中国农村人力资本的重任。
2.中小学布局调整之隐忧
税费改革后，中国农村义务教育面临比以往更严峻的财政压力。为提高教育经费使用效率，中央政府在中西部地区普遍推行了学校撤并、合校等政策。在新一轮学校布局调整中大量教学点被撤销，寄宿制学校成为农村中小学主要办学模式。田野考察发现，因校点减少，学校服务半径扩大，大批学生由村办小学转到寄宿制中心小学上学。由此带来的问题是：第一，学校布局加重了部分农民的经济负担。学生寄宿后，家庭每学期需负担额外的生活费和住宿费。增加数百元的教育支出对普通农民家庭来说是一笔不小的开支；第二，加重了农村教师负担。现有中小学人事制度中，农村寄宿制学校没有专门的生活管理员编制。照顾寄宿生的工作大多压在班主任头上。特别是低龄学生占比例较大的学校，农村教师必须全方位关注和干预学生学习、健康、生活和安全，教师工作量大增；第三，学生身心发展值得关注。对部分寄宿生及其家长的访谈表明，布局调整后，部分农村学生不仅上学路途遥远，而且因学校经费缺乏，寄宿生简陋的住宿环境和饮食条件也影响了儿童健康发展。在湖北Z县某农村小学，我们发现小学生大多寄宿在由教室改造成的简易宿舍里。在不到30m[2]的空间中住着60多个小学生；房间空气污浊、光线昏暗；学生大多食用从家里带来的备用一周的咸菜。此外，因寄宿学校经费短缺，学校供寄宿生使用的厕所、盥洗间等基础设施普遍短缺。艰苦的生存环境对农村儿童入学可能产生不利影响，最近的研究表明：新一轮布局调整是导致农村学生辍学攀升的重要因素之一。⑥
农村学校布局的政策本意是提高资金利用效率、提高学校教育质量。但布局调整的连带效应对部分农村学生产生了不利影响。在城乡教育差距背景下，如何发挥学校布局的积极效应极力降低其负面效应，从而最大限度保障农村儿童身心健康发展是政策制定者应关注的问题。
3.农民工子女义务教育问题
据第五次人口普查统计，2000年我国流动人口总量为1.02亿，其中流动儿童为0.198亿，占全部流动人口的19.37％。在全部流动儿童中跨省流动儿童占27.8％，省内跨地区流动儿童占34％，县市内流动儿童占38.2％。⑦ 伴随人口流动，特别是以农村人口为主体的人口流动，“流动儿童”与“留守儿童”义务教育机会问题引起了人们普遍关注。
笔者近年来对武汉市“流动儿童”义务教育问题的调查显示，⑧ 进入城市的“流动儿童”逐步被城市所接纳，流动儿童“有学上”的问题基本解决。但流动儿童特殊的外来身份导致他们在城市教育系统内可能遭遇不公平待遇。比如，学校对流动儿童单独编班并选派较差的老师任教；学校向流动儿童收取择校费；流动儿童在城市初中或高中升学机会偏低等。与“流动儿童”比较，滞留在家的“留守儿童”义务教育问题也不容忽视。2004年，华中师范大学课题组对湖北省的随州、京山等地调查表明：农村“留守儿童”在入学机会、学业成绩、心理发展和人身安全等方面不容乐观。⑨ 2005年12月，笔者对湖北省英山县杨柳镇“留守儿童”的田野考察发现，在“留守儿童”教育方面，学校、社区和家庭之间还缺乏有效合作机制。在访谈中，湖北省某乡镇初中的余老师的话比较有代表性。他说：“我们每天和这些‘留守儿童’接触，也比较关注这些孩子的成长；但学校没有专人负责，教师只能凭个人意愿和热情做事”；“现在许多农民外出打工也不和学校老师打招呼，学校很难及时了解孩子的情况”；“如果将来教育部门有这方面的要求，我相信学校还是能够抓好这件事；不过，这需要相应的配套措施”。
农民工子女义务教育问题是现行户籍制度和城乡二元化政策的产物，“流动儿童”与“留守儿童”义务教育问题集中反映了义务教育城乡分割、地区分割对外来群体的排斥。毋庸置疑，它也是中国义务教育发展非均衡性的具体表现。
四、透视教育发展的两种力量
湖北省义务教育发展差距是中部地区乃至中国义务教育发展状况的一个缩影。数年来，为何中国义务教育发展差距不仅没有缩小，反而越来越大？显然，人们需要从制度或机制上对此进行反思。透过中国义务教育发展历程，人们似乎发现某种悖论的存在：即义务教育差距与中国义务教育变革政策之间的背离性——因为1990年代中期以来，中国政府为缩小义务教育发展差距做出了不懈努力。这些政策措施包括：
1.1995年实施“国家贫困地区义务教育工程”(简称“义教工程”)。第一期“义教工程”，中央和地方共投资100多亿元用于推动全国22个省市852个贫困县义务教育发展；“十五”期间，中国政府继续投入中央专款50亿元，实施二期“义教工程”。
2.为缩小县(市)内义务教育发展差距，2001年实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的义务教育管理体制。
3.2003年《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》颁布后，中央政府在经费投入上对中西部农村地区给予较大程度倾斜。“两免一补”政策的实施体现了中央政府对农村弱势群体义务教育问题的深切关注。
4.2004年《国家西部地区“两基”攻坚计划(2004～2007年)》提出，2007年西部地区整体上应实现“两基”目标。“两基”人口覆盖率达到85％以上，初中毛入学率达到90％以上。为实现上述目标，中央和地方政府在教育转移支付、学校布局和教师培训等方面加大了工作力度。
上述政策目标都着力于缩小义务教育发展差距，但事实证明这些政策没能从根本上解决义务教育发展差距问题。其可能的解释是：第一，现有改革难以从根本上消除导致教育差距扩大的结构性矛盾，原有体制惯性消解了新政策的积极效应；第二，实现义务教育均衡发展是一个长期过程，非短时间能够奏效。透视影响中国义务教育发展的诸种因素，我们发现主导中国义务教育发展的力量可以归为两类：即“增量变革”和“制度约束”。表2归纳了两种力量的表现形式和效果。
表2 影响义务教育发展的两种力量
两种力量 增量改革 制度约束
“贫困地区义务教育工程”经济社会发展非均衡
“以县为主”义务教育体制二元经济、城乡分治
“一费制” 教育分权与城乡分割
表现
“两免一补”政府间事权与财权不对称
方式
“中西部地区农村中小学寄
宿制建设”
“西部地区两基攻坚”
效果均衡效应
非均衡效应
由表2可见“制度约束”是导致义务教育非均衡发展的制度性、结构性因素。如城乡二元结构背景下，以户籍制度为核心的城乡分治的社会制度等；“增量变革”是泛指政府为补偿社会弱势群体而采取的倾斜性政策。如1995年开始实施的“贫困地区义务教育工程”等。这些政策对缩小义务教育发展差距、实现教育均衡发展有重要意义。但这些变革毕竟是边际改变——不是从根本上改变义务教育投资管理体制和运行机制，而是在原有体制框架内进行单项改革、表层改革或政策微调。当“边际改革”遭遇城乡分割、城乡分治等“制度约束”力量时，其所具有的均衡效应最终被消解，由此导致义务教育仍处于非均衡状态。
以此观之，中国义务教育非均衡发展之所以具有长期性和持久性，原因在于旨在缩小义务教育发展差距的增量改革难以抵挡原有体制约束的力量，最终导致义务教育的非均衡发展。所以，实现中国义务教育均衡发展必须是从增量变革转到结构性变革，从根源上消除影响义务教育均衡发展制度性壁垒。
五、义务教育均衡发展新机制建构
从增量变革到结构性变革是一个长期的过程，改革教育投资体制、明晰政府责任、促进城乡教育融合、实施均衡发展的评估督导体制等将是义务教育均衡发展新机制建构重要范畴。
(一) 义务教育投资的保障机制
充足、公平和效率是衡量义务教育财政制度的三个重要标准。在中国背景下，教育投入不足和资源分配不公是造成义务教育差距不断扩大的最重要因素。因此，加大政府投资义务教育的力度并保障教育资源分配的公平性是义务教育财政体制变革的方向。长期以来，我国财政性教育投入占GDP的比重远低于4％法定标准，在世界范围内也属于极低水平。在教育内部分配中，与高等教育比较，义务教育投入也处于弱势地位。这表明长期以来国家并没有将义务教育当成社会公共物品并从财政上予以保障。不断扩大的城乡间、地区间、校际间义务教育投资差距说明教育资源分配的公平性至关重要。分级管理、分级办学体制中，义务教育投资和管理遵循属地化原则。教育投资对地方财政和经济发展水平的强依赖性必将导致弱势群体教育经费短缺。改革教育经费支出结构、实施对社会弱势群体的“积极性歧视”政策是中国义务教育投资体制改革的另一个方向。
令人欣喜的是，近年来，中共中央和国务院认识到义务教育均衡发展的重要性。“十一五”期间中央财政将大幅度增加对农村义务教育投入，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立起农村义务教育经费长效保障机制。⑩ 当前，加大对薄弱学校教育投入、实现城区内义务教育均衡发展在全国各地掀起了新的高潮，安徽省铜陵市的做法尤其值得借鉴。近10年来，铜陵市每年从高中计划外收入中提取20％用于薄弱学校发展，用于薄弱学校硬件达标投入1.5亿，扩建和改造薄弱学校17所。此外，在提升学校管理水平、提升教师素质和加大城郊学校教师补贴等方面，铜陵市重点向薄弱学校倾斜的政策也取得了良好效果，义务教育阶段择校现象在源头上得到了控制。(11)
(二) 明确政府责任，从“以县为主”到以“中央和省为主”
对湖北省的实证研究进一步验证了“财权上收、事权下放”财政体制的弊端，当前“以县为主”义务教育管理体制无力平衡省内不同县(市)间的教育差距。按照“一级政权、一级事权、一级财权”的原则，中央和省级政府对义务教育管理和投资应承担主要责任。考虑到人口流动趋势以及“流动儿童”和“留守儿童”义务教育问题，强化中央和省级政府统筹义务教育责任乃大势所趋。
具体来说，将义务教育投资和管理责任由“以县为主”提升到以“中央和省为主”，在教师工资、公用经费、基建维修等费用方面实行中央与地方政府分摊、中央或省级政府保大头的政策。在义务教育分权制度架构内实现地方政府和中央政府激励相容——既发挥中央政府维护社会公平、缩小教育差距的职能，又激发地方政府教育投资热情。在中国多元化经济社会背景下，县、省、中央义务教育财政责任如何划分才能促进本地义务教育均衡发展？这有待探索。
(三)从“城乡分割”到“城乡融合”
伴随农村人口不断向城市流动，传统城、乡边界越来越模糊。建国以来，我国长期实行的“以农补工”、牺牲乡村发展城市的政策日益显露其弊端，“三农”问题集中反映了此政策之偏误。世纪之交，新一届政府倡导“以人为本”科学发展观。建构和谐社会、建设社会主义新农村必须消除义务教育城乡二元分割制度，实现从“城乡分割”向“城乡融合”的社会转型。
当前，实现义务教育城乡均衡发展战略可行的策略是：第一，将县市区中小学分别与农村薄弱学校联合起来，建立相互对应、相对稳定的教育共同体。该共同体实施“理念共享、资源共享、成果共享”的协作机制，通过城乡教师互助合作、学生交流互动，消除城乡间人为的体制壁垒，催生新型的和谐文化。第二，建立区域间城乡教育一体化模式。城市学校必须具备更开放的胸怀以接纳五湖四海的学生。惟此，教育才真正能担负起培养公民核心价值观之重任，成为社会的熔炉。
(四)加强义务教育均衡发展评估与预警系统建设
义务教育均衡发展评估制度将迥异于精英化时代的教育评估模式，其评估重点不是优质学校或少数学生精英的成就，而是关注社会弱势群体义务教育机会和教育质量。
从技术上看，义务教育均衡发展评估指标包括绝对指标和相对性指标、总体性指标和局部指标等。评估内容包括：教育投入、教师素质、学生入学率、升学率、学生学业成就等。通过计算反映义务教育发展差距的指标(如全局、极值比、变异系数、标准差和基尼系数)，人们可以建立一套反映义务教育发展差距的预警系统。收集这些反映教育发展差距的信息，人们将以此判断义务教育系统的发展状态。如果上述指标整体偏离正常值、超越社会容忍限度，这预示着义务教育系统处于非均衡发展状态。此时，政府将及时采取有效措施进行干预。
制度创新是建构义务教育均衡发展新机制的基础，但制度创新不是义务教育均衡发展的全部，义务教育均衡发展还有赖新型的“文化建设”。对文化建设重要性的体察缘于笔者最近参与的“湖北省城镇教师支援农村教育调研”。这次调查我们发现，少数城镇教师对“下乡支教”活动持冷漠、观望甚至排斥的态度。从个人利益角度看，这些城镇教师的心态情有可原、无可厚非；但面对贫困中艰难挣扎的农村教育，这些城镇教师心理上之麻木和态度上之冷漠折射出城乡社会的文化隔阂。这实际上是一种隐性的社会排斥。在市场化浪潮中，非独城镇教师，当今中国抱持同样道德冷漠感的人并不在少数。
平等地接受教育既是个人自由的一部分，也是扩展个人其他自由和可行能力的工具。(12) 在义务教育非均衡发展背景下，社会弱势群体不断地因教育权利被剥夺而难以享有体面的、有尊严的生活。基于义务教育均衡发展的蕴涵，践行义务教育均衡发展目标不仅仰赖政府推动，学校、社会和个人都应投身其中、共同参与和分担。只有在制度上不断创新，在心理、文化和道德上实现人与人心灵相通、情感包容和共同分享，中国义务教育均衡发展目标才能最终实现。
注释：
①课题组.缩小差距——中国教育政策的重大命题[J].北京师范大学学报(社会科学版)，2005(3).
②钟宇平、雷万鹏.公平视野下中国基础教育财政政策[J].教育与经济，2002(1).
③Berne,R & Stiefel,L( 1984) .The Measurement of Equity in School Finance.Baltimore,MD:Johns Hopkins University Press.
④Odden,A.R & Picus,L.O.( 2000) .School Finance:A Policy Perspectives ( 2nd.) .New York:McGraw-Hill Companies,Inc.
⑤雷万鹏.城镇教师支援农村教育调研报告(提交教育部师范司政策咨询报告).2005.
⑥袁桂林.农村中小学布局调整应与当地社区建设相结合.http://www.scxxt.com.cn/function/shownews.php? NewsId=12401&type=&subtype=&zt=&subzt=
⑦国务院妇女儿童工作委员会办公室等.让我们共享阳光：中国九城市流动儿童状况调查研究报告，2003.
⑧雷万鹏.流动儿童挑战城市义务教育[N].中国教育报，2004-9-6.
⑨周宗奎等.农村留守儿童心理发展与教育问题[J].北京师范大学学报，2005(1).
⑩陈至立.坚定信心、振奋精神，努力开创“十一五”期间教育工作新局面[J].中国高等教育，2006(2).
(11)铜陵市教育局.促进教育均衡发展，办人民满意教育.2005.
(12)(印)阿马蒂亚·森.以自由看待发展[M].北京：中国人民大学出版社，2002.
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