20世纪90年代以来政府发展研究：进展及评价，本文主要内容关键词为：进展论文,年代论文,评价论文,世纪论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府发展既是一个紧迫的现实课题，也是一个重大的理论问题。随着我国政府改革的深入推进和政府理论的不断发展，政府发展研究在20世纪90年代初开始进入国内学界的视域。在近20年的研究历程中，国内学者从不同的学科背景和理论视角出发，对政府发展问题进入了较为广泛而深入的探讨，在狭义政府发展研究、政府现代化研究、政府转型和政府发展目标模式四个方面取得了较为显著的进展。
一、20世纪90年代以来政府发展研究进展
1、狭义政府发展研究进展
作为国内从事政府理论研究的主要学者，谢庆奎在《当代中国政府》一书中率先提出了“政府发展”（The Development of Government）这一概念。受阿尔蒙德思想的影响，他在该书中将政府发展界定为“政府能力的发展”，政府能力包括指导能力、动员能力、分配能力、适应能力、利益综合能力、管理能力、协调能力、监督能力、服务能力、维持秩序能力等，衡量的标准是政府的权威性以及政治的有效性。[1] 在《中国大陆政府与政治》中，谢庆奎先生对政府发展作了进一步的理论阐述。“政府发展是政府系统的发展，是系统变迁的过程，是系统之间相互作用的过程；政府发展意味着政府体系功能的增强，意味着政府结构的分化和职能的完善；政府发展也是政府能力的提高，即政府的权威性和有效性的提高，就是指导能力、动员能力、分配能力、适应能力、利益综合能力、管理能力、协调能力、监督能力、服务能力的提高；政府发展是政府体系自我完善的过程，即由旧的管理模式向新的管理模式转变的过程。”[2] 在随后的有关论文中，谢庆奎先生对政府发展的内涵、目标与途径作了进一步的深化与发展。[3]
李景鹏的《中国政治发展的理论研究纲要》一书对政府发展的趋同性问题作了明确的论述。“随着现代化的发展，经济生活、政治生活、社会生活都会不断地对政府的结构与功能和政府的运作方式提出要求，推动着政府向着现代化发展的要求不断地变化。这样便形成了政府发展的趋势。由于这些发展趋势是由现代化发展本身提出的，因此，对各个国家来说也就不能不具有一定的共同性。”[4]
顾平安在从考古学、契约论、经济学三重视角考察了政府起源和本质属性后认为，“政府发展是指政府为了适应政治、经济和社会发展的需要，通过对自身组成要素的扬弃与整合，寻求不断发挥政府对社会的管理潜能以推动社会进一步发展的过程。”[5] 在将政府划分为与农业社会、工业社会和后工业社会相适应的“国家型政府”、“行政型政府”和“治理型政府”后，顾平安指出：“政府发展经历了‘国家型政府’——‘行政型政府’——‘治理型政府’三种基本发展形态的转换，其中每一种发展形态又都经历了‘物质层面的外延式发展’——‘技术层面的内涵式发展’——‘管理层面的内涵式发展’这三个发展阶段。”[6]
方盛举对政府发展的内涵、动力和目标三个问题作了更为进一步的研究。他认为，“政府发展是指，政府为了提高行政效率和对外界环境的适应性，以改革和创新作为基本手段，通过科学方法和先进技术的使用，推动行政系统不断优化，行政活动方式和行政关系不断改善，政府活力和政府能力不断提升的过程。”他强调指出：“政府发展是一个主动适应，自觉规划和设计的过程，而不是被动适应和自发演进的过程。”[7]。
朱光磊指出，可以从两个角度去认识政府发展：一方面，从历史发展的角度讲，政府发展是社会发展过程中普遍存在的客观政治现象，可以被理解为一个纵向的历史过程。另一方面，从理论研究的角度讲，“政府发展”又是一个重要的理论概念，“所谓‘政府发展’，是指政府作为上层建筑的重要组成部分，通过不断的调整与变革，进而促成与特定经济形态相适应的政府模式的历史过程。”[8] 按照各国经济发展程度和发展阶段的不同，朱光磊将经济市场化条件下的现代政府发展模式归结为四类，即西方典型国家的“后现代化”发展模式、东亚新兴工业化国家的“内源式”发展模式、转型国家的政府发展模式和一般发展中国家的“现代化”发展模式。[9]
2、政府（行政）现代化研究进展
政府（行政）现代化研究缘起于20世纪90年代中期。1995年9月召开的广东省行政管理学会第二次代表大会，以“发展行政管理学，推动行政管理现代化”为主题，对行政管理现代化的含义、标准（民主、高效、准确、灵敏、严密）和范围（力量与思想、组织机构、人员、管理方式、技术手段）等问题进行了研究；1996年中国行政管理学会与中国企业管理学会联合举办了“确立现代企业制度与行政管理现代化”研讨会，会上，有观点认为行政管理现代化包括制度、人员、技术等三个层面，行政管理现代化的标准是法制化、科学化、高效化、分权化等。1997年中德联合举办了“行政管理现代化在社会、经济发展中的作用”国际理论研讨会。
张成福、党秀云认为，公共行政的现代化是社会公共行政系统的分化与变革的过程，具有以下七个方面的基本含义：（1）公共行政的现代化是行政系统与其外界相调适的过程；（2）行政现代化不仅仅是现代社会所发生的变迁；（3）公共行政现代化归结到底是涉及不同价值体系以及行为模式的抉择；（4）行政现代化意味着在传统基础上的创新与发展，即实现传统的转换、创新与发展；（5）行政的现代化是一个复杂和系统的过程；（6）现代化不仅是一种产出，更重要的是一种过程，是一种发展的长远战略；（7）行政现代化是抗拒、变革与进步的过程。公共行政的现代化分为价值观念、制度、行为与能力、管理技术与工艺四个层次。他们强调，现代化过程是一个充满着抗拒和变迁的过程，中国公共行政的现代化面临着价值观念上的冲突、结构性变革的先行与行为性变革迟缓之间的冲突、行政现代化与利益分配、行政现代化的环境约束四个方面的抗拒。[10] 范绍庆从现代化理论发展、行政生态环境的挑战和实质与形式合理性设计的三维视角对行政现代化进行了界定。[11] 张富、吴新叶对行政现代化的路径和内在张力进行了研究，指出：基于本土资源的国际化是我国行政现代化的可行路径，而工具理性与价值理性的分野与整合则是行政现代化的内在张力。[12] 张紧跟从行政管理人员数量与比重、行政管理费占GDP的比重及财政支出的变化与政府规模变化比较三个方面，以详实的数据对广东行政现代化进程进行了评估。[13] 高家伟、吴小龙认为，“公共行政现代化是指，为使我国公共行政制度达到世界先进水平，按照特定的理想范式，对公共行政的构成要素进行理性化性等，使公共行政制度越来越接近其本身的形式合理性和实质合理性。”在将世界各国公共行政现代化的模式归纳为内发型模式和外发型模式、观念先导模式和实践先行模式、递进模式和跳跃模式后，他们对我国公共行政现代化给出了如下认识：我国的公共行政现代化基本上属于外发型模式；我国的现代化进程与西方发达国家存在着明显的时代落差，而且各地区的发展也存在明显的时代落差；我国公共行政现代化的实质，是使我国公共行政制度越来越接近其形式和实质合理性；我国公共行政的现代化包括观念、制度和技术等三个层面；公共行政的现代化与国际化是相通的。基于上述认识，他们认为，公共行政现代化的标准包括生态化、法治化、系统化、经济化、人性化和国际化，其实施可从公共行政文化的现代化、公共行政组织的现代化、公共行政职能和方式的现代化三个层面推进。[14]
蒋昌建认为，“政府现代化，从制度层面来考察，就是政府制度对于政府构成、行政参与和权力分配所做出的积极反应。”他进而指出，政府现代化既是政府结构分化制度化，也是政府结构分化制度的有效性。[15] 基于“现代化的问题实质上是合理化的问题”，“现代化是以合理化为目的的无限变革的过程”的认知，王志武认为，政府现代化“就是政府以自身及其运作的合理化为目的而进行的持续变革的过程”，其主要内容包括政府职能的合理化、政府规模的合理化、政府能力的合理化、政府制度的合理化等方面。[16] 乔耀章认为，政府现代化是一个不断向目标前进的过程，其目标定位是：法治政府、有限政府、责任政府和高效能的政府。以上四个方面涉及政府体制、政府运行、政府能力和政府的合法性、合理性等方面，构成了政府现代化的价值理想的追求。[17] 秦晖指出：“人类宪政的历史，乃至启蒙时代以来三百年人们关于‘国家’问题上的理论探讨与实践努力如果说有什么公认的成就，那不在于它实现了‘最好政府’，也不在于它分辨出了‘次好政府’，而这在于它揭示了什么是‘最坏的政府’：那就是权力最大而责任最小的政府。”而“无论自由主义者还是社会主义者，在他们能够进行有意义的争论之前，首先要做也是首先能做的是改变这样的政府。这就是政府现代化这一进程的实质所在。”[18]
3、政府转型研究进展
1999年第6期《领导文萃》以“中国需要什么样的政府”的提问方式拉开了国内学界关于政府转型研究的序幕。其主持人语指出：“当今中国究竟需要什么样的政府，这是一个历史性的课题”。[19]
基于新时期社会生态环境向中国政府管理模式转型提出的新要求，张丽曼提出了中国政府由全能型向效能型转变的趋势。[20] 在此基础上，她将新中国成立以来的政府管理模式的转型概括为从内部分权到职能转变，再到行为规范的渐进改革之路。[21] 迟福林认为，当前我国已进入以政府转型为重点的结构性改革的新阶段。[22] 基于对加快推进政府转型两大背景的认识，迟福林从四个方面阐述了他对于政府转型的思考：以公共服务为中心的政府转型，事实上已经成为改革攻坚的重点；以公共服务为主要目标，加快行政体制改革；按照公共利益和公共服务的要求，推进公共政策的转型与创新；推进政府转型，需要建立改革统筹协调机制。[23] 王悦荣指出：“在我国改革发展的现阶段，以人为本推进政府转型，是实现科学发展观的本质要求。政府转型必须实现转型观的飞跃，坚持人与经济、社会的全面协调可持续发展，以规范政府管制、实现依法行政、转变政府职能为路径，以民主的充分发展为制度平台。”[24] 在分析了市场化改革中政府既“错位”又“缺位”的尴尬境地后，王朝明指出，我国政府转型的基本走向是“构建公共服务型政府”[25]。
贺贵才、于永达强调，“政府的转型，并不意味着政府的退却，而意味着政府职能的转变和重新界定。”[26] 林尚立以“两次转换，三种形态”概括了新中国建立以来中国政府的职能形态的变迁。他指出，当前，政府形态开始从“经济建设型政府”向“公共服务型政府”发展。公共服务型政府在两个维度上承担国家发展的使命：一是在经济发展维度上，政府是市场规则与制度的制定者与执行者；二是在社会发展维度上，政府是公共服务的规划者、组织者和引导者。“从现代政府变迁的历史过程来看，这种转型不是一般的转型，而是革命性的转型。”[27]
二、20世纪90年代以来政府发展目标模式研究进展
在对政府发展的相关核心议题进行研究的同时，一些学者也对政府发展的目标模式或作了深入的阐述，或提出了自己的看法。
张成福是国内较早提出责任政府概念的学者，但其论文研究的却是政府要承担的道德的、政治的、行政的、法律上的责任。[28] 扶松茂指出，“责任政府是一个近现代的政治概念，是近代民主政治发展的产物，是民主政治的基本理念。责任政府一般是指一种需要通过其赖以存在的立法机构而向全体选民解释其所做出的决策，并证明这些决策是正确合理的行政机构。”“责任政府是与民主制度、法治理念和公民自由相联系，并作为政府与人民之间权责关系进行制度性安排的组织形式。”[29]
作为我国最早提出“服务型政府”理论的学者之一，张康之指出，“服务型政府……是一种面向后工业化现实的政府模式。”服务型政府是服务导向、公正导向的政府，是把工具效用与价值观、德治与法治有机结合的政府，是包含着合作与信任机制的政府，是行政程序的灵活性与合理性相统一的政府，是行政自由裁量权得到道德制约的政府，是超越了回应性的前瞻性政府。[30] 刘熙瑞认为，“服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”。[31] 燕继荣认为，一个现代公共服务型政府应当具有以下特征：民主的政府、关注民生的政府、开放透明的政府、公正廉洁的政府、尊重法治政府、责任政府、诚信政府、高效政府、文明政府。[32] 陈剩勇、何锦峰、徐邦友等则以浙江为例、运用案例分析方法，探讨了服务型政府建设的历程及经验。[33] 孙涛等则提出了“规制—服务型”政府概念。规制—服务型是“一种以加强服务为政府工作的中心和政府改革、发展的基本目标，强调以完善和加强规制为主要措施的政府管理，同时，也不排斥必要的政府统治行为的目标范式。”[34] 在阐述了服务型政府理论面临的五个方面的理论与实践问题后，沈亚平、郭琦提出了“社会取向型政府”的概念。在他们看来，所谓“社会取向型政府”，是以社会为本位，以市场机制和契约机制之所不能为主要施政对象，并以规制和服务为手段来维护并促进社会发展的政府。[35]
孙学玉认为，“企业型政府是一种区别于官僚制政府、具有企业顾客至上、成本意识和创新动力理念的政府。其核心特质在于创新，在于为‘顾客’（政治意义上称为公民）服务，在于讲求效率。……企业型政府既非将政府同化为企业，亦非政府官员都由企业家来取代，而是企业家精神和企业理念在政府改革和运作中的植移与渗透。”[36] 孙学玉指出，从中西方行政改革的宏观生态背景的相似性来看，企业型政府理论运用于中国行政改革具有一定的可行性。基于这一判断，从企业型政府理论的十项基本原则出发，他提出了我国行政改革的四项战略：掌划分离的有限行政，讲效果有收益的有效行政，授权和分权的民主行政，以民为本的服务行政。[37]
国内学者循着“学习型组织”的思路，提出并阐述了学习型政府理念。连玉明认为：“学习型政府意味着对传统政府管理模式和管理方法的重新定位和调整，其中，首当其冲的就是要完成传统行政管理向新公共管理的转变。”[38]杨宏山指出：“学习型政府指的是政府能够不断改善获取、管理、传递和运用知识的能力，并且善于通过不断的学习修正自身的行为，以提高政府效能和改进政府管理。”其核心是“通过不断学习，适应新的知识和见解。”高岩指出，“一个具有回应力的学习型政府，不但是能够利用现代社会的信息网络技术作为沟通的手段不断地同外部世界进行信息的交流的回应型政府，而且是在回应型价值的指导下，以能体现民意的民主政府为根基，从组织外部环境汲取新的思想，并及时地把这种新思想导入政府机构的日常工作中，不断同外部世界进行信息交流，进而根据新的信息和环境的变化对政府的工作流程进行重新组合的一个面向民众、面向公务员、面向世界的开放性的‘生态政府’。”[39]
在分析了学习型政府存在的被动学习、目标不明、学用脱离，低估了政府部门的治理创新能力，运行成本高昂等问题后，杨宏山提出了研究型政府的理念，“研究型政府是指，政府能够根据管理情境和管理对象的新变化，广泛地收集、获取信息和进行分析，并根据研究结论及时调整公共政策和政府行为，从而能够与时俱进、不断地开拓政府管理的新境界。”在此基础上，他从推进政府信息公开、完善政府决策咨询机制、建立政府与学者互动机制三个方面，提出了培育和构建研究型政府的对策建议。[40] 张其春、郗永勤提出了“知识型政府”的概念，“知识型政府是通过知识管理来带动政府的创新服务、提升执政能力和政府效能与竞争力的政府，是一个以知识的吸收、开发、运用、创新为基础的国家政权体系中依法享有行政权力的组织体系。”[41]
刘泽伦、刘小云指出，经济与社会的发展使得回应型政府应运而生。“回应型政府是构筑于政府积极行政、公民及社会中介组织参与行政的基础之上，政府通过多种形式倾听社会的公共利益诉求，并通过制度供给、具体行政行为做出积极反应，以达至国家有序化机制和市场有序化机制的交涉性平衡，实现社会公共利益目标，同时将一种自我矫正的精神注入政府管理过程。”[42] 王成兰等则认为：“回应性政府是指在民主政治的框架下，通过法定程序组建的，以为公众服务为宗旨，积极响应并满足公众需求的政府”。[43] 罗自刚认为，全球化时代的行政改革目标，应包括外向型目标和内向型目标两个层次，外向型目标是政府通过改革而期望达到的社会效益，内向型目标是政府通过改革而期望实现的自身“机体”的健全与进步。在此基础上，他提出了行政改革内向“复合型目标”的概念，即全球化引发的行政改革具有多重和多层的目标诉求，包括实现体制的灵活性、职能的合理性、机构的精简性、行为的艺术性、技术的先进性、人事的竞争性等，即行政改革的内向型目标表现为“目标群”或“目标集合”。[44]
曹海军、文长春认为，“统合主义作为一种新型的政府治理模式，强调了国家或政府在实现政治稳定、促进经济发展、推进社会公正方面的积极作用。”他们进而指出：“借鉴和吸收‘统合主义’政府的治理理念和统治模式，对于处于转型时期中国的政治体制改革和行政体制改革具有重大意义。‘小政府、强政府’的治理理念对于加强政府能力、提高政府绩效和行政效率具有积极的指导意义，也必将成为政府能力建设和制度创新的一个新起点。”[45]
胡税根、郦仲华从组织理论的视角阐述了我国政府组织创新的目标取向：民主参与型政府组织、高度责任感政府组织、高绩效政府组织、专业化政府组织、服务型政府组织。[46] 杨宏山、海峡认为，中国政府治理创新涉及管理创新和政策创新两个层面。从科学管理视角看，中国政府治理需要引入以人为本、市场导向和绩效导向等治理新理念，建设服务型政府、掌舵型政府、绩效型政府和扁平化政府；从完善政策过程的视角看，中国政府治理需要推进参与型政府建设、回应性政府建设、透明化政府建设、研究型政府建设。[47] 根据组织理论和创新理论的基本原理，刘博逸认为，在确保政府公共性和市场化合理平衡的前提下，通过结构化法治、服务、绩效、责任、学习等要素，把法治政府、责任政府、绩效政府、服务型政府、学习型政府整合为和谐政府。[48] 在对中西方既有的改革实践经验和理论成果之深入分析、总结和思考的基础上，孙学玉、周义程认为，从战略角度看，我国政府改革应当逐步建立起以有限型政府、有效型政府、民主型政府、服务型政府、法治型政府、电子型政府、企业型政府和治理型政府等为主体的、相互交融的战略模式。[49]
张立荣以麦肯锡7－S系统思维模型为框架，从理念、战略、结构、体制、风格、人员、技术七个方面探讨了当代中国政府治理模式的变革问题。他认为，政府治理理念要从重效率向重公平转变，治理战略要从重经济发展向重经济社会和人的全面发展，治理结构要从竖直化向扁平化转变，治理体制要从单中心向多中心转变，治理风格要从行政管制型向公共服务型转变，治理人员要从传统人事管理向现代人力资源管理转变，治理技术要从人工型向电子型转变。[50]
张尚仁则认为，中国政府改革的目标分为总目标、政府建设目标和政府管理方式目标三个层次。总目标为从政治体制上建立一个人民主政、共产党执政、各民主党派和人民团体参政的社会主义国家的政府；政府建设目标为建设法治政府与法治行政、民主政府与民主行政、服务政府与服务行政；政府管理方式目标是要在政府管理中引入市场机制、借鉴企业家政府的做法，建立社会主义国家的“市场政府”[51]。
曹荣庆指出，随着政府职能转型的不断深入，我国政府职能转型目标模式中应有具有的制度特征也就越显示出来，这就是：在政府依法行政（法治政府）的基础上强调政府的责任（责任政府）和义务（服务政府），由此再延伸出政府的有限资源投入（有限政府）和高效的政府运行过程（高效政府）。[52] 薄贵利认为，在完善社会主义市场经济体制和全面建设小康社会的形势下，建立和完善公共行政体制，必然要求政府模式向以下目标演进：公共型政府，公正型政府，民主型政府，法治型政府，有限型政府，分权型政府，透明型政府，服务型政府，效能型政府，责任制政府。[53]
三、20世纪90年代以来政府发展研究述评
通过回顾，我们看到：20世纪90年代以来，随着政治学、行政学研究的进一步分化和政府改革的深入推进，政府发展问题研究开始进入我国学界的主流话语圈，有越来越多的学者加入到了政府发展研究的行列中，初步形成了以谢庆奎、乔耀章、朱光磊、迟福林等知名学者为核心的研究队伍，构建了狭义政府发展研究、政府现代化研究和政府转型研究三足鼎立的研究格局，取得了较为丰硕的研究成果。但从总体来看，国内政府发展研究现状并不尽如人意，突出表现在以下三个方面：
一是“科学主义有余，人文主义不足”。即我国的政府发展研究在弘扬科学主义的同时，一定程度上存在着价值中立或价值失范的问题。回溯历史我们发现，近代以来随着西方走出中世纪，“祛魅”的效应业已扫荡“神圣形象”代之以人的“理性”，[54] 启蒙运动的思想家也关注着人的价值、人的生存意义。但科学主义和人文主义各执其一端，致使科学主义偏执于抽象的人性和人的价值，而在社会发展和人的发展的问题面前束手无策；人文主义也因其缺乏科学的基础和现实的途径流于虚妄。而且，随着工具理性与科学技术发展的互动，“工具理性使社会变成了片面发展的所谓‘单向度’的社会”。“在工具理性张扬的同时，也就是价值理性的衰落”。[55] 但价值问题、社会目标问题不该排除在人们的思考空间之外，否则，发展的困境、生存的危机将威胁社会的健康存在。所以，19世纪末、20世纪初实践层面的价值问题凸显，价值问题的研究得到重视，哲学就出现了“价值论转向”，即从“实然的”事实世界，开始眷顾“应然的”价值世界。针对我国政府发展理论研究及其实践一定程度上存在的泛市场化、泛企业化、泛西方化（特别是美国化）的倾向，有学者深刻地可能在理论和实践两方面产生的危害：“（在理论上）如果公共管理不讲政治，背离公共性，也就丧失了自身的本质特征，变成一般的管理理论，而不再成为公共管理了。在实践中……由于不讲公共性，不科学区分不同国度公共性的相异性，在共同管理的抽象思维中，简单地照搬照抄，在改革中片面强调市场化和管理主义，使得公共部门一贯秉承的公平、正义、责任意识等道德伦理观念和必要的规制限定作用大大削弱，导致政府公共部门本应具备的公共性、规范性的价值观丧失。”[56]
二是“国际化有余，本土化不足”。即我国政府发展研究在紧跟当代国际学术界政府发展研究前沿、融入理论国际化潮流的同时，相对忽略了对我国特殊政府生态的观照和分析，一定程度上存在着“学术消费主义”的研究倾向。所谓“学术消费主义”，从形式而言，“在相当程度上是由具有西方中心主义特征的发展主义和现代化理论对中国学人所构成的一种压力性示范的结果”，其实质是“不加批判和反思地把（西方的）概念套用到中国社会的分析之中”。[57] 对既有研究成果的进一步研究表明，我国政府发展研究表现出“前反思性接受”的趋向，即我国政府发展的研究普遍忽视了对于一个更深层问题的探讨，也就是缺乏对支配政府发展研究的思想框架及其隐含的预设的探讨与反思。我国的大部分学者将形成于西方的政府现代化道路作为一种当然的追求理想目标的路径，而从未曾对这种实现路径、更不会对现代化模式这一目标本身进行认真的质疑和批判。自20世纪80年代我国恢复行政学研究以来，一直受到以美国为代表的西方国家公共行政理论的影响，可谓是亦步亦趋，如影随形。近年来，我国公共行政学界在经历了对西方新公共管理理论、治理与善治理论等的经验分析、历史诠释和批判创新的热潮后，目前似乎进入一个平稳和理性的新时期，其主要表现就是对公共行政的开放性、国际化认识趋于理智，而不再是当初的盲目崇拜、一片叫好声。另一方面，公共行政的“本土性”特质也受到了越来越多的重视。自中国共产党提出树立科学发展观和建构社会主义和谐社会的执政理念后，围绕这一战略思想，公共行政学界的研究力量也越来越多地关注这一问题。这是一个可喜的现象，它表明在经历了对西方公共行政理论的注解和移植后，我国公共行政学界开始了基于“本土性”资源的独立性思考。但在政府发展研究方面，由于受到现有知识资源和思维惯性的影响，仍然表现为更多的国际化特质，而对本土性关注不够。
三是“平面化有余，立体化不足”。即我国的政府发展研究人员从西方的政府发展模式或自己的学术致思出发，提出了关于我国政府发展模式的诸多观点和认识，使我们政府发展的理论和实践一定程度上陷入了“概念丛林”之中，而缺乏有效的整合，未能形成连续的、立体化的政府发展理论谱系。同时，我国目前的政府发展研究除个别论著具有较高的理论水平和理论深度外，绝大多数都是泛泛而论的文章，缺乏应有的理论支撑和论证分析。如，无论是政府发展的研究，还是政府现代化的研究，我们都未看到论者对元理论——发展理论或现代化理论——的深入阐述和细致分析，而仅仅是从单一的政治发展路径出发来探讨政府发展问题。此外，政府发展研究还没有形成有效的沟通和互动机制，学者或者学派之间的交流、对话、批评与探讨几乎不存在。
由此可见，我国的政府发展研究要想取得实质性的进展，必须在研究的深度和广度两个方面下更大的功夫。所谓研究的深度，是指政府发展研究要在相关理论的有力支撑下，从中国特定的政府生态出发，在科学主义与人文主义的有机融合中，探讨当代中国政府发展的内在价值诉求和科学可行的制度建构，从而切实提高政府发展研究的水平和质量。所谓研究的广度，是指政府发展研究要走出目前将学术精力和研究致思聚焦在政府发展的内涵、动力、目标和途径等方面的现状，运用多学科的理论与方法，从多维视角来透视和研究当代中国的政府发展问题，从而进一步拓展政府发展研究的论域与主题。
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