群体性突发事件及其治理——社会风险与公共危机综合分析框架下的再考量，本文主要内容关键词为：突发事件论文,综合分析论文,框架论文,群体性论文,危机论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、群体性突发事件在公共危机中的特殊地位
近些年来，我国的群体性突发事件呈明显上升态势。急速增加的群体性突发事件虽然尚未引发大的政治动乱或社会动荡，但不得不承认，目前各级政府及其相关部门对于群体性突发事件还缺乏行之有效的解决办法，以至一旦突发群体性事件，便如临大敌，仓促应战。
我国现阶段面临四类突发公共事件：自然灾害、生产事故、公共卫生、社会安全，其中第四类的主要表现形式就是群体性突发事件。如果按照安东尼·吉登斯(Anthony Giddens)的理解，前三类基本上属于“外在风险”(external risk)，群体性突发事件则属于“内在风险”(internal risk)，外在风险的处理难度通常要小于内在风险；如果按恩里克·克兰特利(Enrico L.Quarantelli)的理解，前三类基本上属于“一致性危机”(consensus types of crises)，群体性突发事件则属于“分歧型危机”(dissensus types of crises)，后一种危机的处理难度要大于前一种。上述两个国际上有代表性的危机分类研究的结果都告诉我们，群体性突发事件具有更大的处理难度。从另一层面看，自然灾害、生产事故或公共卫生之类的突发事件，一般不会对整个社会的核心制度、主流价值观和社会结构形成根本性挑战；群体性突发事件则不同，其通常将矛头直接指向核心制度、主流价值观或社会结构，挑战现存秩序的合法性和正当性，因此其威胁也更大。所以，如何认识和处理群体性突发事件，成为学界和各级政府最难以把握、却又不得不面对的“烫手山芋”。
从发生机理上看，我国近年来的群体性突发事件可以分为三大类：第一类表现为人民内部矛盾，劳资纠纷、农村征地、城市拆迁、行业改制等是其最主要的形态；第二类为“法轮功”等境内外反动势力煽动的群体性事件；第三类为国际冲突在国内所引发的群体性事件，如北约误炸我驻南斯拉夫大使馆、南中国海领土争端等所引发的民众自发的或有组织的群体性事件。其中，第一类是目前群体性突发事件的主体，也是群体性突发事件管理的重点。
从表现形态上看，群体性突发事件有两个基本的分析维度，一是看其是否有组织，二是看其是否有直接的利益诉求。因此，群体性突发事件又可以分为四大类：第一类为“有组织—有直接利益诉求”群体性事件，如各类社区维权群体，失地农民、农民工、下岗职工的上访等；第二类为“有组织—无直接利益诉求”群体性事件，如“法轮功”煽动的群体性事件和民间有组织的反日游行等；第三类为“无组织—有直接利益诉求”群体性事件，如由于强制拆迁所引发的群体性事件等；第四类为“无组织—无直接利益诉求”群体性事件，如交通事故、执法纠纷所引发的群体性事件(见图1)。其中，有组织的群体性突发事件通常有较为明确的目标指向，事件形态相对稳定，影响范围相对固定，且在事前容易被党政相关部门觉察，从而提前防范、有所准备；事实上，我国有关党政部门也在长期的实践中形成了一套“接访”制度和侦察、防控手段，较为有效地管理了此类群体性事件。无组织的群体性突发事件通常征兆难以发觉，管理难度较大，尤其是“无组织—无直接利益诉求”的群体性突发事件，参与者通常以发泄情绪为主，事件形态多变，影响范围难以控制，可能在瞬间急剧扩大，也可能在短时间内平息。
图1 群体性突发事件的类型
从我国近年来群体性突发事件的发展态势看，有组织(尤其是“有组织—有直接利益诉求”)的群体性突发事件在数量上占了绝大多数，据国土资源部统·计，在各类上访中，由征用土地和拆迁所引发的上访事件占65％以上；但是，无组织的群体性突发事件也在大量增加，且影响巨大，尤其是“无组织—无直接利益诉求”的群体性突发事件更是引起了人们的关注，而且由于其事先毫无征兆，相关的制度供给和管理经验都十分缺乏，往往造成无法预料的后果，容易被不良势力或不法分子利用，成为目前群体性突发事件中最为“烫手的山芋”，是群体性突发事件管理的难点。
上述两种分类法之间既有不同，也有重合，其具体关系如图2所示：
图2 群体性突发事件的类型关系
本文研究所涉及的群体性事件主要指表现为人民内部矛盾的、无组织(包括“无组织—有直接利益诉求”和“无组织—无直接利益诉求”两类)的群体性事件，它既是目前我国群体性突发事件的重点，又是其难点。而且，此类群体性突发事件是近些年才大量涌现的，具有明显的转型期特征，对其进行深入研究不仅具有重大的现实意义，也具有重大的理论价值。
从已有研究来看，对于此类群体性突发事件的认识和处理有以下三种代表性观点：(1)将群体性突发事件作为突发公共危机的一种，强调政府的回应性与应急处理；① (2)将群体性突发事件作为特定发展阶段的产物，认为其将随着政治制度的自我完善而逐步消失；② (3)将群体性突发事件归咎于社会结构的失衡，主张通过缓解结构性紧张来协调各利益群体之间的关系。③ 诚然，上述观点各有道理，分别代表了行政管理学、政治学和社会学对这一现象的主流看法。
然而，能否有一个整合性视角来更加全面、有效地看待此类群体性突发事件？这不仅是现实的需要，也是当前公共危机研究的理论前沿。西方危机研究的代表人物乌里尔·罗森塔尔(Uriel Rosenthal)就曾指出，研究者应该发展出一套综合的危机理论(comprehensive crisis theory)以解释复杂而独特的危机现象。④ 这一危机研究动向虽然在我国引起了一些回应，但多数研究者并未从学科和学理上做出有效的说明。本文试图建立一个综合的理论分析框架，并以此重新考量中国转型期的群体性突发事件。
二、综合分析框架的确立
从概念上看，群体性突发事件与公共危机是从属关系，二者不宜混用。由群体性突发事件概念到公共危机概念的转向，其间经历了几十年的研究转型。如果说早期的研究注重于公共危机的外在形态，那么当代的公共危机研究则更加注重其内在本质。罗森塔尔在1989年出版《危机应对：灾害、骚乱和恐怖主义的管理》(Coping with Crises:The Management of Disasters,Riots and Terrorism)一书，以“危机”(crisis)概念及在此基础上发展出的相关理论整合了此前关于灾害、骚乱、恐怖主义的离散研究。他批判了曾被奉为圭臬的查尔斯·赫尔曼(Charles Hermann)的危机定义，完成了自己的经典性危机定义。赫尔曼认为：“危机是一种情境：(1)威胁到决策主体(decision－making unit)的最高目标；(2)在情境得以改观之前限制了可得的反应时间；(3)其发生出乎决策主体的意料。”⑤ 而罗森塔尔则认为，不确定性(uncertainty)和时间压力(time pressure)才是公共危机的根本特征，因此，“危机是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生的严重威胁，在这种情况下，时间压力和不确定性极高，必须对其做出关键决策。”⑥ 从赫尔曼定义到罗森塔尔定义的过渡，表明对危机有了更为一般性的理解。如果只看到灾害、骚乱和恐怖行动等具体事件，那么将危机的实质理解为决策(decision making)是恰当的；然而，如果考虑到危机的政治、社会与组织环境，这种理解就必须调整。威胁可能比眼前的生存更为隐蔽，尤其是慢性危机(creeping crisis)，政治、社会、环境的危机通常是经过很长时间的酝酿才发展成为急性的或剧烈的危机事件。
气势更加恢宏的风险社会理论也影响着危机研究者们的认识，它在三个方面拓展了研究者对于风险或危机问题的认识：(1)在分析的广度上，风险社会理论的视角更为宏观，它将风险或危机问题扩展到现代性、全球化、网络化等更为宽广的论域，事实上这也是“危机”范畴在当代所面临的主要挑战。这一点也为罗森塔尔等研究者所认可；(2)在涉入的深度上，风险社会理论直指现代性本身，而危机研究者则不涉及对基本制度的批判。事实上，在国务院所概括的四类公共危机中，即使是自然灾害也呈现出与现代性越来越紧密的联系，全球气候变暖的现实就足以证明这一点，生产事故、公共卫生与社会安全类突发公共事件更是如此；(3)在解释的张力上，风险社会理论使风险上升为一般性范畴，并使其与经济学中的风险概念有了根本区别，当代社会风险的非线性特征已非传统的、可计算的客体性风险概念可以解释和说明，只有非计算性和非线性的社会风险概念才更贴近现实。正是由于风险范畴在解释上的巨大张力，克兰特利在谈到灾害研究的走向时明确提到了风险理论，⑦ 并将其与罗森塔尔的危机理论看作是一种范式竞争；罗森塔尔也提到了贝克的风险理论，且其对危机和危机管理未来发展趋势的判断——跨国界化(transnationalization)、媒体化(mediazation)、科技发展(technological developments)、政府权威的耗散(dissipation of state authority)，⑧ 与风险社会理论的基石——全球化(globalization)、亚政治(sub－politics)、去地方化(delocalization)，⑨ 二者基本一致。
由此可见，危机或风险研究首先需要整合危机管理和风险社会这两大理论。据此，我们提出了一个可能的整合分析框架，即由社会风险到公共危机。前者基于风险理论，后者基于危机研究，前者是因，后者是果，二者之间具有实践性因果关系，是一个动态的“连续统”(continuity)。⑩ 在这个分析框架中，危机现象的过程性得以体现，公共危机是一个从社会风险到公共危机的动态过程，同时也不排除公共危机在某一时刻表现为具体的事件，因为在这一动态的过程中，由社会风险向公共危机的过渡点就是事件触发点。这也很好地体现了危机现象的“波粒二象性”特征。(11)
随着对风险或危机本质的认识逐步深入，公共危机的管理理念也发生了相应的变化。无论是社会风险研究，还是公共危机研究，都存在着客体性和主体性两种视角。客体性视角将社会风险视作一种客观实在，试图回答的基本问题是社会风险“存在”还是“不存在”；主体性视角则强调社会风险是一种社会建构，试图回答的基本问题是人们会“认为”哪些社会事实是社会风险或者哪些社会风险构成重大威胁。其实，社会风险既是客体性的，又是主体性的，它们散落在从现实主义到建构主义的整个“光谱”上。社会风险在本质上具有客体性，一旦嵌入社会结构之中就有了主体性。危机研究者也认为，在危机研究中，各主体的主观性感受将是极为重要的。(12) 公共管理学的出现，恰好适应了这一趋势。从行政学到公共行政，再到公共管理，其问思想理念的变化映射了公共事务管理方式的改变，其中最主要的就是管理主体的多元化，由最初的政府独大到如今的多元治理。当然，多元力量的引入自然就要求政府绩效考核等管理技术和手段的变化。风险或危机问题显然属于公共管理的学科范畴，并且是这一学科领域中最具难度的管理，因为它所面临的公共事务都不是以常态显现的。
基于上述理解，本文将置身于公共管理的学科领域，尝试采用如下风险与危机综合分析框架，来理解群体性突发事件：
(1)群体性突发事件并非只是事件，更是一个过程，是一个从社会风险到公共危机逐步演化的动态过程。社会风险具有累积性、动态性与非线性，管理的重点是控制社会风险的扩大。
(2)群体性突发事件并非只是孤立的事件，而是互动的系统，是全球范围内各种现代性要素的相互作用。对发展中国家而言，这可能表现得更为复杂，既有现代性获得过程中的利益冲突，又有现代性本身所制造的各种风险与危机。
(3)群体性突发事件所牵涉的主体并非只是政府一家，还有更多的利益相关者(stakeholders)牵涉其中，全球范围内的企业、媒体、公众都是决定局势的基本力量。
(4)在认识和管理群体性突发事件时，主体性视角比客体性视角更为重要，换言之，群体性事件各方的主观感知，尤其是直接冲突双方的主观感知，比事件本身所表现出来的特征更为重要。
三、解读四个案例：综合分析框架的运用
以下将运用上文确定的综合分析框架对我国当前群体性突发事件的重点和难点——“无组织—有直接利益诉求”和“无组织—无直接利益诉求”群体性突发事件进行案例分析。
1、“无组织—有直接利益诉求”的群体性突发事件案例分析
案例1：重庆“最牛钉子户”事件(以下简称“重庆事件”)
2004年，重庆南隆房地产开发有限公司与重庆智润置业有限公司共同对九龙坡区鹤兴路片区进行开发，拆迁工作从2004年9月开始，该片区280户均已搬迁，仅剩一户未搬迁。这幢户主为杨武、吴苹夫妇的两层小楼一直伫立在工地上。随后，重庆“最牛钉子户”成为全国媒体与民众高度关注的群体性事件。
与以往同类事件不同，这次事件中另两个因素——《物权法》与媒体——在很大程度上决定了该事件的走势。2007年3月19日，《物权法》向全社会公布，按规定，吴苹、杨武的“孤岛”并不适用于《物权法》(该法自2007年10月1日才实施)，但“重庆事件”也因此具备了阿简·波恩(Arjen Boin)所说的政治化(politicization)的意涵，同中国的政治民主化与法治化有了某种联系，自然就成为一场必须公开结束的危机(an open－ended crisis)。(13)
传统媒体和互联网的介入又使这场危机以前所未有的方式展现在公众的视野中。按照斯蒂芬·芬克(Steven Fink)的公共危机生命周期理论，“重庆事件”经历了征兆期(prodromal)、爆发期(breakout or acute)、延续期(chronic)、痊愈期(resolution)，其间历时数月。但危机的解决只用了一天时间，这说明事件本身的客观性特征已经远不如其传递出的主观信息重要。换言之，媒体及公众如何定义“重庆事件”，成为理解并解决这场公共危机的关键。美国社会学家托马斯兄弟(W.Thomas & D.Thomas)早在1928年就以“托马斯情境定义”阐释得十分清楚：“如果人们将某种情境定为危机，其结果就会变成危机。”(if men define a situation as a crisis,it will be a crisis in its consequence)(14) 克兰特利也明确指出，危机的特征决定于媒体带来的极度的集体压力(collective stress)，而不是事件的致命性后果(fatal casualties)和重大物质损失(significant physical damage)。(15) 罗森塔尔更是将媒体化(mediazation)作为未来公共危机的重要特征之一。
实际上，与此类似的拆迁事件是近些年城市化过程中的常见现象，与此相伴的社会冲突也是转型期中国面临的主要风险之一，但并非每起事件都能演变为公共危机。从“重庆事件”的动态演进轨迹来看，导致社会风险向公共危机转变的触发事件(trigger event)是《物权法》的颁布和各大媒体的现场介入。若以此为分界点，社会风险动态演进的时间近3年，而公共危机发展的时间只有十几天。这带给我们的启示就是，要将关注的重点转向社会风险的管理。
案例2：福建福安“标会”事件(16) (以下简称“福安事件”)
2004年5月，福建福安发生“倒会”事件。随着大会首李住走投无路投案自首，多米诺骨牌效应令百余大小“标会”在短短两周内迅速崩塌，倒会风暴席卷上万会员。当地人均套牢6000多元，发生多起打砸抢等恶性群体性事件。
这是一起典型的发生在农村地区因非法融资而引发的群体性事件。从“福安事件”发生的路线图来看，民间的非法集资愈演愈烈，将大量的家庭牵涉进来，使其有了实质性的利益联系，随着会首由于资金链的断裂向公安机关自首(触发事件)，引发连锁反应，终于造成了无法预料的后果。“福安事件”从社会风险到公共危机的转变虽然并非由政府部门主动行政所触发，但这只不过是政府主动行政作为的延迟反应。事实上，如果政府提早介入，而不是在社会风险已经累积到临界点的时候介入，此次群体性事件可能并不会造成如此严重的社会后果。只有政府部门加强与民众之间的风险沟通，将重点放在对老百姓的教育、疏导与风险意识培育上，关注社会风险的累积与放大过程，完善相应的约束机制，使得“标会”在资金链断裂时诉诸于其他合作手段，而非暴力，这样才有可能真正有效地管理此类群体性突发事件。
2、“无组织—无直接利益诉求”的群体性突发事件案例分析
案例3：“安徽池州事件”(17) (以下简称“池州事件”)
2005年6月25日下午14时30分左右，一辆牌照为“苏Z”的本田车与安徽池州本地青年刘亮相撞，双方发生争执，刘亮被车上老板的保镖殴打；随后发生大规模群体性事件，最多时现场围观群众达万人。
从“池州事件”来看，5个小时内事件从普通交通纠纷发展为大规模社会骚乱，社会风险逐步扩大至少说明了4个问题：(1)社会风险呈现非线性扩散，现场处置人员对此认识不足，固守传统的处理方式，迟迟不能果断解决问题，以至于酿成大祸；(2)社会风险并非孤立事件，而是互动系统，“池州事件”反映了转型期底层民众社会心态的一种宣泄，即使是其他的事件，也会以类似方式表现出来；(3)公众可能比政府部门更能决定事件的发展态势，大量围观群众的加入使得事态逐渐失去控制；(4)事件传递出的主观信号比事件本身更为重要，老百姓感知到的信息是“官方袒护外地商人”、“打死不就是赔30万吗？”这在很大程度上决定了事态的走向。
案例4：“重庆万州事件”(18) (以下简称“万州事件”)
2004年10月18日13时左右，重庆万州昊盛房地产水果批发市场临时工胡权宗与其妻曾庆容在万州区双白路上行走，当曾庆容走到万州进城务工人员余继奎身边时，被余的扁担撞了一下。双方因此产生口角，进而发生斗殴。一度造成数千群众聚集围观，并冲击政府办公大楼。
从“万州事件”来看，一场小小的口角之争竟能引发一场大的社会骚乱，与池州事件十分相似，所不同的是，“万州事件”更加凸现了底层民众的社会风险感知对危机情境的决定性作用。虽然事实上打人者并非真是公务员，但老百姓所感知到的就是公务员打人，即使他们和打人者并无直接利益冲突，其积压的社会不满情绪一旦找到了宣泄口，便一发而不可收拾。
3、无组织群体性突发事件的一般性动态模型
“重庆事件”、“福安事件”所代表的“无组织—有直接利益诉求”的群体性事件，“池州事件”和“万州事件”所代表的“无组织—无直接利益诉求”的群体性事件，乍一看来，二者似乎很不相同，前者有一个孕育、演化的过程，后者则表现为偶发；但从公共危机整合管理的视角来看，它们都只是从社会风险到公共危机这一动态演进路径中的触发事件，其背后隐藏的社会风险是贫富、阶层、城乡、地区等结构性差距。这些社会风险既可以累积，也可以消减，一旦遇上触发事件，便演变为公共危机。因此，我们在剖析上述案例的基础上，尝试建立一个更为一般性的模型(图3)，来刻画无组织群体性突发事件的动态本质。
图3 无组织群体性突发事件的一般性动态模型
在这个一般性动态模型中，群体性突发事件只是社会风险动态演进到公共危机这一过程中的触发事件。触发有两种方式：一种表现为有直接利益诉求的群体性突发事件，在这种情况下，社会风险到公共危机的长期动态演进过程是清晰可见的；一种表现为无直接利益诉求的群体性突发事件，在这种情况下，社会风险到公共危机的动态演进过程是隐藏的，通常以变形的方式显现出来。因此，无直接利益冲突和有直接利益冲突的群体性突发事件在本质上是一样的，都源于贫富、阶层、城乡、地区等结构性差异，只是表现方式略有不同而已。
美国学者罗杰·卡斯帕森(Roger Kasperson)曾提出过一种类似电子学模型的分析框架——风险的社会放大(social amplification of risk)。这一模型在当时引起了很大的争议，其中之一便是指责其过分注重“放大”而忽视了“衰减”。本文的讨论或许能在一定程度上证明与完善卡斯帕森的模型。从社会风险到公共危机就是一个风险逐步放大的过程，其中起关键性作用的便是作为触发点的群体性突发事件，而政府相关部门的行政执法则是主要的放大方式。行政执法为分散的个体创造了在时空上进行聚集的机会，社会风险有可能在短时间内被集中到某一点并爆发。但这种爆发并不总是消极的后果，造成诸如卡斯帕森所说的种种间接影响，有时反而会推进相关的制度变更与政治进程，为改革创造契机。(19) 从这种意义上讲，社会风险到公共危机的转变不仅是风险的放大，也是风险的缩减。对于这一点，功能主义冲突论也认为，社会冲突在某种意义上充当调节社会安全的“安全阀”，负面的社会情绪通过一定渠道的发泄，减轻了社会结构的压力，有利于社会的平稳运行。当然，这有赖于两个基础条件：一是社会风险的爆发处在社会系统的承受范围之内；二是社会拥有完善的学习纠错机制。
四、群体性事件的治理理念
在社会风险与公共危机综合分析框架即公共危机整合管理的视角下，管理者必须以新的理念看待与处理群体性突发事件。
1、群体性事件并非“突发”
如上所述，群体性突发事件是社会风险到公共危机动态演进过程中的触发事件，是社会风险积累到一定程度的爆发。无论是有直接利益冲突的群体性事件，还是无直接利益冲突的群体性事件，其本质都是贫富、阶层、城乡、地区等结构性差异所造成的社会风险的现实表现。全球风险社会绝不仅仅是一个耸人听闻的概念，现代性的系统风险必然逐步显现。在中国，由于发展的不均衡，其表现会更加复杂，一方面是现代性的自我危害，另一方面是现代性获得的必然代价。在未来若干年内，由于贫富、阶层、城乡、地区等结构性差异继续严重存在，以此为根源的群体性事件仍然会经常发生。管理者必须摒弃“突发”的陈旧观念，以必然和动态的眼光来认识群体性事件。基于此，我们可以在公共政策制定和制度设计上进行调整。
既然群体性事件是必然的，那就必须形成一种学习制度。当前，群体性事件的处理主要有两种方式：一是针对“上访”等有直接利益冲突的群体性事件，通过信访接待等制度安排来进行化解，对于越级上访的群体，通常由属地负责“接访”并处理，在这方面已形成了一套相对固定的办法，但其成效甚至其存在的必要性都已受到强烈的质疑；二是针对无直接利益冲突的群体性事件，由于其发生时间、地点和方式的不确定，现在的做法是要求各级政府加强应急预案建设，争取做到未雨绸缪。不管是哪一种方法，都未形成有效的学习制度，即前一事件的处理经历并不能有效地借鉴于后一事件的处理，以至同样的或类似的群体性事件多次发生。这在很大程度上同现行的新闻报道制度与信息流通制度有关，目前绝大部分群体性事件都不允许公开见诸媒体报道，其信息都在狭小的部门、区域内以“秘密文件”的形式流通、传递，信息共享的程度很低，更谈不上经验的交流、教训的总结和相互之间的借鉴。值得庆幸的是，近期提交二读的《中华人民共和国突发事件应对法(草案)》删除了“新闻媒体不得擅自发布突发事件信息”的规定，意在限制“部门化”和地方保护主义，确保相关信息在最大程度上的共享。显然，这将有利于学习制度的形成。
2、对群体性事件既非“应对”，也非“管理”，而是“治理”
罗森塔尔将公共危机的管理理念从“应对”推进到“管理”，这是一大进步。相对于即时应对，管理是一种制度化行为。但这还不够，还应将管理推进到治理。群体性事件治理的主要任务不是进一步强化政府的角色和定位，而是更加强调政府与民众等多元力量的互动与沟通，因为在群体性事件中，老百姓怎么想的比政府官员怎么想的重要得多。然而，现有的管理实践和学术研究中，鲜有人关注在群体性事件中老百姓是怎么想的。因此，群体性事件的治理应当求得多元主体之间的平衡。这有两层涵义：一是权利的平衡，即保证政府主体之外的其他多元主体适度的政治表达与政治参与；二是义务的平衡，即强调政府责任的同时，明确其他主体的义务和责任，培养其主动识别风险、消减风险，而不是被动地、撞击式地对风险做出反应。
3、群体性事件的治理并非静态的，而是动态的
根据上述一般性模型，这种动态治理至少由三个部分组成：
(1)社会风险治理。社会风险从根本上来源于阶层、贫富、城乡、地区等结构性差异，因此消减社会风险的根本措施还在于改善治理结构：首先，必须保证一个庞大的、实质的中间阶层的存在，以增加社会结构的弹性，使底层民众不至于经常与掌握国家权力的精英阶层产生直接冲突。其次，要保持健康的社会流动机制，防止现有的社会结构固化。近些年，由于大学生失业现象的普遍化，教育作为社会流动的主要途径其功能受到了削弱，因此，社会流动渠道的多元化就成为必需的选择。一个健康的社会，应该确保大部分的职业都存在向上流动的可能，但当前的现实是，各种资格限制和专业门槛的设立(其中最主要的当数户籍制度的限制)阻挡了正常的社会流动，愈演愈烈的“部门化”倾向也不容忽视。据统计，由于各种门槛的限制，中国的私营企业和个体工商户数量相比前些年锐减，这无疑又削弱了一条社会流动的渠道。对于个体来说，向上流动的可能性可以或多或少地使其保持理性，而分层结构固化及由此带来的底层失去希望，很可能导致缺乏理性的集体行动即群体性突发事件。只有中间阶层庞大，社会流动机制健全，才可能确保上层永不松懈，中层永不满足，下层永不绝望。
(2)触发事件治理。这至少包括两个方面：一是构建社会风险文化，使之内化于政府行政执法人员的行动，促使其在行政执法过程中更加审慎、理智，从而根绝行政执法过程中对小民利益的漠视、简单粗暴和官僚主义；二是加强制度建设，建立和完善群体性事件的应急管理制度，尽可能降低应急反应的时间成本和部门协同的成本，防止事态扩大，减轻其对社会系统的伤害。应急管理制度建设的重点并不是应急预案，而是应急演练，只有按照应急预案的设计经常进行应急演练，并实事求是地修正应急预案，才能使应急预案在关键时候发挥作用。
(3)公共危机治理。这又至少包括两个方面：一是推进政治体制改革。公共危机造成了政府部门在高度不确定性和时间压力下的紧张状态，这应成为官僚行政机构改革的动力，尤其是当今公共危机的发展态势越来越取决于政府、媒体、企业、公民等多元力量的博弈，多元力量的政治参与和意见表达是解决当代公共危机的必经之途；二是加强政府公共关系。每次触发事件的解决并不意味着公共危机的结束，正如卡斯帕森所言，灾难事件的后果远远超出了对人类健康或环境的直接伤害，导致更重要的间接影响，如义务、保险成本、对制度丧失信心、污名化(stigmatization)、脱离共同体事务等。(20) 因此，通过相应的政府公关来消除这些间接影响是必不可少的。
注释：
① 中国行政管理学会课题组：《我国转型期群体性突发事件的主要特点、原因及政府对策研究》，《中国行政管理》2002年第5期。
② 薛澜、张扬：《构建和谐社会机制治理群体性事件》，《江苏社会科学》2006年第4期。
③ 李强：《“倒丁字型”社会结构与“结构紧张”》，《社会学研究》2005年第2期。
④⑧(13) Uriel Rosenthal,Arjen Boin,Louise Comfort,2001,Managing Crises:Threats,Dilemmas,Opportunities.Charles C Thomas Publisher Ltd.,p.21,pp.80－85.
⑤ Charles Hermann,1969,Crises in Foreign Policy; A Simulation Analysis.Indianapolis,Bobbs Merrill,p.19.
⑥ Uriel Rosenthal,1989,Michael T.Charles,and Paul t' Hart(eds.),Coping with Crises:The Management of Disasters,Riots,and Terrorism.Springfield:Charles C.Thomas,p.10.
⑦ E.L.Quarantelli(ed.),1998,What Is A Disaster? London:Routledge,p.269.
⑨ Ulrich Beck,1992,Risk Society:Towards a New Modernity.London:SAGE Publications,pp.183－203.
⑩ 童星、张海波：《中国转型期的社会风险及其识别》，南京：南京大学出版社，2007年。
(11) 张海波：《社会风险研究范式》，《南京大学学报》2007年第2期。
(12) 薛澜、张强、钟开斌：《危机管理：转型期中国面临的挑战》，北京：清华大学出版社，2003年，第50页。
(14) W.Thomas,& D.Thomas,1928,The Child in America:Behavior Problems and Programs,New York:A.A.Knopf,p.572.
(15) E.L.Quarantelli,1996,The Future Is Not the Past Repeated:Projecting Disasters in the 21 st Century From Current Trends,Journal of Contingencies and Crisis Management,vol.4,pp.228－240.
(16) 本事件的描述引自项开来：《“标会”狂卷福安，不少家族破产》，《新华每日电讯》2004年7月4日。
(17) 本事件的描述引自张成：《群体性突发事件初期处置行动逻辑和逻辑预设重构》，《中国人民公安大学学报》2006年第1期。
(18) 本事件的描述引自新浪网：《重庆万州发生一起群体性事件，目前事态已基本平息》。http:// news.sina.com.cn/c/2004－10－20/19143983547s.shtml.
(19) 例如，孙志刚被殴打致死事件在全国曝光后所引起的群情激愤，就推动了我国城市游民“收容遣送制”向“救助制”的变革。
(20) Roger Kasperson,et al.,1988,The Social Amplification of Risk:A Conceptual Framework.Risk Analysis,vol.8.
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