加快推进滨海新区综合配套改革——基于国内外案例的分析与思考，本文主要内容关键词为：加快推进论文,滨海新区论文,国内外论文,案例论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F291.1
[文献标识码]A
[文章编号]1005-278X(2007)10-0022-04
国家综合配套改革试验区是国家各种改革开放措施以及政治、经济、社会等方面新举措的试验场，是国家顺应经济全球化与区域经济一体化趋势和完善社会主义市场经济体系内在要求，在科学发展观指导下，建立的以制度创新为动力，以全方位改革试点为特征，以科学、和谐、持续、快速发展为表象，对全国社会经济发展带来深远影响的试验区。国家综合配套改革试验区的设立被认为是国家给予天津滨海新区最大的特殊政策，也是国家对滨海新区给予的巨大期望。作为国家综合配套改革试验区，滨海新区肩负着推进全国改革的使命。本文旨在分析滨海新区进行综合配套改革的战略意义，在探讨国内外改革试验区的案例基础上，对滨海新区综合配套改革提出几点建议。
一、滨海新区综合配套改革的战略意义
（一)应对经济全球化挑战的战略选择
中国民族复兴和经济赶超的过程正处于经济全球化的浪潮之中，中国只有积极主动地参与以自由贸易为基础的经济全球化，才能有效地防范风险，获得更大收益。经济全球化的双重效应意味着对于在国际竞争中的诸多方面尚处于不利地位的中国来说，全球化对中国社会经济发展提出了挑战，如增大经济运行的风险、对国家综合竞争力提出更高的要求、加快区域经济发展的需要等。为了实现在世界经济体系中的和平发展，在科学发展观与和平发展观指导下通过“国家综合配套改革试验区”的先行先试，渐进式推进中国社会经济各方面的综合配套改革，积极稳妥地实现与国际社会的对接，应对经济全球化的挑战。
(二)深化全面、系统改革的推动器
经历了20多年的不懈探索，中国经济改革取得重大进展，中国渐进式改革战略取得巨大成功。通过改革，社会主义市场经济体制逐步取代了传统的计划经济体制，促进了社会生产力、综合国力和人民生活水平的提高。然而，社会经济发展仍存在许多深层次矛盾和问题，如经济增长方式粗放，地区、城乡之间差距拉大，资源环境压力加大，社会事业发展相对滞后等。目前，始于十一届三中全会的以市场化为导向的改革已经进入“全面、系统”的深化改革阶段，也是指向核心领域和深层次问题的攻坚阶段。设立国家综合配套改革试验区，以其为载体，对现存的一些瓶颈和关键问题进行重点突破。其目的在于，全面落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，加快完善社会主义市场经济体制，转变经济增长方式，促进全面协调可持续发展。
(三)促进区域协调发展、提升国际竞争力的战略需要
通过国家综合配套改革试验区的建设和发展，推进滨海新区开发开放，对于带动我国经济增长“第三极”——以京津冀为核心的环渤海区域经济的发展，改变我国经济“南高北低”、“东快西慢”的区域格局具有重要意义。环渤海地区是中国与世界的结合部，近邻日本、韩国，又是中国目前最主要的制造业集中地区之一，应成为我国参与东北亚区域合作、参与国际竞争的前沿阵地。然而，与东南沿海地区相比，环渤海地区不论经济开放程度，还是经济的国际化程度均较低，即使和相邻的东北亚地区经济合作与贸易往来的程度也有待提高，作为东北亚经济圈的中心地带的优势尚未发挥出来，区域国际竞争力不强。滨海新区区域作用的发挥，有利于促进我国东部地区率先发展，有利于带动我国北方地区的开发和开放。可以进一步增强天津及京津冀经济圈对我国广大西部、北部地区的辐射作用，从而更加有力地带动西部和北部地区发展，加快西部、北部地区融入全球化的进程。可以说，建立综合配套改革试验区，是经济整合、产业分工和资源共享的根本途径。滨海新区综合配套改革是中国北方经济发展新的战略启动点，是推动地区协调平衡发展的支点之一。因此，通过综合配套改革的先行先试，推进新区开发开放，有利于提升京津冀及环渤海地区的国际竞争力，有利于实施全国区域协调发展总体战略，也有利于探索新时期区域发展的新模式。
（四)加快推进滨海新区开发开放的制度保障
通过建设高水平的“国家综合配套改革试验区”，为新区成为中国北方开放门户、现代制造业和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心、宜居的生态型城区提供有效的制度保障，是天津滨海新区今后能否实现快速发展、不辱使命的关键所在。随着滨海新区开发开放的深入，滨海新区的发展也面临着许多新的挑战。一方面，随着我国加入WTO后的全面对外开放，天津开发区、保税区原有的政策优势逐渐消失，而营造与国际惯例接轨的经济社会运行环境等制度创新日趋重要；另一方面，滨海新区在发展中遇到了许多矛盾和问题，如经济支撑点单一、发展稳定性差，产业发展、区域发展协调性不够，自主创新能力不强等，也迫切要求进一步深化体制改革。作为国家综合配套改革试验区，滨海新区被赋予体制创新的先行先试权，进行具有促进新区发展和具有全国示范意义的制度创新。改变重要改革开放政策仅仅局限于开发区和保税区范围内的状况，综合配套改革实施范围扩展到新区，必将成为加快滨海新区开发开放的新动力和制度保障。
二、国家综合配套改革试验区的改革实践
从2005年6月国务院批准上海浦东新区为综合配套改革试点以后，先后设立了天津滨海新区综合配套改革试验区和重庆、成都统筹城乡综合配套改革试验区。深圳特区因其在改革开放以来始终引领全国的开放与改革，被认为是当然的综合配套改革的先行区。这些综合配套改革试验区都是国家级的，正在进行着综合配套改革，改革的主要内容如下：
(一)上海浦东新区综合配套改革
上海浦东新区作为国内第一个综合配套试验区，在其综合配套改革方案中提出了十个方面的改革设想，即：推动政府转型，建立公共服务型政府管理体制；推动各类要素市场发展和金融创新，完善现代市场体制；探索混合所有制的实现形式，增强微观经济主体活力；大力培育和发展中介组织，提高经济活动的社会组织化程度；加快推进公共部门改革，促进经济社会协调发展；加快科技体制改革，增强自主创新能力；探索建立人力资本优化积累机制，创造人才强国的制度环境；率先消除城乡二元结构的制度障碍，推进城乡一体化发展；扩大对外开放，形成适应国际惯例的市场运行环境；建立科学的调节机制，完善与经济社会发展水平相适应的现代社会收入分配与保障体系。
(二)天津滨海新区综合配套改革
2006年5月26日在国务院颁布的《国务院推进滨海新区开发开放有关问题的意见》中，批准滨海新区作为国家综合配套改革试验区。在滨海新区综合配套改革的方案中同样提出了十项改革设想，即：深化企业改革；推进科技体制改革；加快金融等体制改革与创新；深化土地管理改革；建立资源节约型和环境友好型社会的体制机制；深化涉外经济体制改革；加快农村体制改革；推进社会事业和社会管理体制的改革；推进就业和社会保障制度改革；推进滨海新区行政管理体制改革。在滨海新区2007年工作重点中提出要在打造北方对外开放的门户、建设现代金融服务体系、改革土地管理制度、加快推进新农村建设、努力促进社会和谐和创新行政管理体制等重点创新领域实现新突破。
(三)深圳经济特区综合配套改革
改革开放以来，深圳经济特区引领全国的开放与改革。目前，正在积极努力推进深港经济一体化的深圳，在其改革设想中，也提出了十个方面的改革，即：围绕效益深圳的改革创新；促进循环经济发展的改革创新；创建自主创新城市的改革创新；金融和高端服务业的改革创新；增进民生净福利的改革创新；社会管理和人口管理方面的改革创新；事业单位的改革创新；城市综合管理的改革创新；行政管理体制的改革创新；社区治理和基层基础管理的改革创新。
(四)重庆、成都——全国统筹城乡综合配套改革试验区
新近设立的重庆、成都全国统筹城乡综合配套改革试验区被认为是具有专项改革意义的试验区。虽尚未出台综合配套改革的方案，但在2007年6月7日国家发展和改革委员会下发的《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》中，明确要求两市根据统筹城乡综合配套改革试验的要求，全面推进各个领域的体制改革，并在重点领域和关键环节率先突破，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，促进城乡经济社会协调发展，为推动全国深化改革，实现科学发展与和谐发展，发挥示范和带动作用。
三、日本结构改革特区的实践
结构改革是一个全球性现象。早在20世纪70年代经合组织国家就强调结构改革的需要。日本从20世纪80年代开始规制改革，改革相对滞后。尽管取得一定成效，但改革主要是在经济规制领域，而忽视了社会领域的改革。因此，普遍认为，过去的规制政策存在着诸多问题：1.经济规制与社会规制被割裂开来；2.排除追求利润的公司的参与减少了竞争，由地方政府和非营利组织提供诸如教育、健康和福利等专业性服务，市场机制不能很好地发挥作用；3.政府干预市场，确定的服务价格低于市场水平，抑制了服务业的发展，导致资源浪费。日本在经历了长达十余年的经济停滞之后，产生对结构性改革的强烈需求。过去曾经十分有效的经济和社会制度和实践被认为已经过时，要求面对迅速的经济全球化和本国人口老龄化进行大规模的重组。贸易和投资的全球化对日本发达的制造业和相对滞后的农业与服务业部门并存的二元经济特征造成很大影响。日本主要制造业企业像许多发达国家一样，转移到其他亚洲国家，导致国内出口严重依赖于制造业的地区缺乏就业岗位。另外，人口老龄化和与老龄化相关社会支出的高比例导致日本比其他发达国家老龄化效应更为突出。而服务业部门发展滞后的主要原因是市场竞争缺乏和过度的集权化规制。高度集权化的行政体制造成规制由中央政府制定，地方有较少的独立决策权。国家实施的地区均衡发展政策和公共产品的供给国内各地区均等化，不仅加大了国家财政支出压力，而且实施的政策缺乏地区差异。
日本从2002年4月提出结构改革特区的设想，并于同年11月21日通过《结构改革特区法案》，从2003年4月开始设立改革特区。该特区是以搞活经济为目的，即先在少数地区实施一些很难在全国统一推行的规制改革，取得经验后再向全国推广，促进全国的规制改革。设立特区采取地方政府自发提交结构改革特区方案，中央政府“只给政策不给钱”的改革思路。日本结构改革特区实施采取三个步骤：征集规制改革的计划；批准设立特区；改革的全国推广。
概括起来，结构改革特区具有以下几个特征：非集权化的决策，虽然改革的基本框架是基于地方的改革设想通过自上而下的决策过程确定，但改革计划的实现是一个自下而上的过程；中央不给改革特区财政上的支持，只给政策；先试先行，特区的规制改革经评价后，作为特例措施运用到特区以外地区；改革特区直接向内阁官邸负责，摆脱了中间环节，特别是地区政府和中央各部门的约束，从而激发了城市进行改革的动力，通过改革，避免那些不顾地方差异同一地用于全国的法规的负面效果。
改革涉及的主要领域是：基础结构，如海关通关程序改革，实现没有附加费用的24小时服务，降低运输成本；研发，如限制国家研究机构研究成果被私人公司利用的规制被放松；产业发展，如工厂安全规制的标准根据区域的地理约束被修改；农业，如过去对公司企业进入农业的限制在特区内取消，有利于实现农业规模化经营；教育，如在公立学校课程标准和教师录用方面允许有灵活性；社区生活，不同改革领域分别在不同的结构改革特区中完成。
根据日本内阁官房结构改革特区推进室的统计，截至2006年12月底，日本各地已经建立起957个结构改革特区，有121项规制改革方面的“特例措施”正在全国推广实施。虽然结构改革特区实施仅4年多的时间，但对加快全国结构性改革起到了积极的推动作用。
四、天津滨海新区综合配套改革的建议
通过国内外案例分析，本文对天津滨海新区综合配套改革提出以下几点建议：
1.在解决个性问题的同时，在某些共性问题上实现创新突破。
个性问题与本地区的实际紧密结合，而共性问题是带有全国性的。综合配套改革试验区要在解决制约本地区发展的制度瓶颈的同时，通过先试先行，突破一些制度禁区，为全国的改革推进作出示范。之所以要在试验区中试验，是因为全国范围内改革更为复杂，难度更大。作为综合配套改革试验区，天津滨海新区应在某些重大改革领域，为全国改革作出贡献，提供“特例措施”。因此，在改革的目标领域选择上要以对全国深化开放和改革具有重大意义为原则，而不仅仅以解决本地区发展的制度缺陷为目的。
2.在国家统筹下实现在重点领域的改革创新。
现有的国家综合配套改革试验区的改革方案几乎涉及经济社会的诸多重大领域。然而，事实上一个试验区不可能在所有的改革领域实行有效的突破。国家应全面统筹试验区的改革，而不是各实验区面面俱到地进行改革。笔者认为，2006年5月26日颁布的《国务院推进滨海新区开发开放有关问题的意见》中明确了天津滨海新区应在对外开放、金融改革与创新、土地管理制度改革和行政管理体制改革四个方面的改革创新。这四个领域正是新区要重点突破的，而其他领域的突破或许在其他试验区突破更为适合。从滨海新区改革推进的现状来看，对外开放、金融改革与创新等都是推进较快的领域。作为综合配套改革试验区，天津滨海新区能够在某个重大领域为全国改革作出贡献都是可贵的尝试。
3.在服务业规制改革上形成突破，加快新区服务业发展。
作为滨海新区开发开放的制度保障，综合配套改革的重点在于经济领域。经济领域改革以放松经济规制为主要内容。从滨海新区发展来看，服务业发展滞后必然制约着滨海新区作为经济增长极，带动区域经济发展的作用发挥。行政垄断和服务业开放步伐慢是新区服务业发展滞后于制造业发展的主要原因之一。为了促进新区生产性服务业、社会服务业等服务业部门的发展，要进一步放松管制。综合配套改革有利于滨海新区在通过制度创新促进服务业发展上走出一条新路径。
4.把打造中国北方开放门户的相关改革作为重中之重。
在新区区域发展的功能定位中最能体现新区在区域经济发展中地位和作用的是作为中国北方开放门户的定位。综合配套改革应以打造中国北方开放门户作为核心改革内容。相关制度创新涉及推动贸易自由化的相关制度，如建设世界一流的自由贸易港区（而不是停留在保税港区的阶段)，涉及海关、税收等一系列的涉外经济体制都需要在综合配套改革的前提下加以创新突破；也涉及金融开放与体制创新，率先在外汇管理体制、资本账户开放、金融机构综合经营、发展直接融资等方面创新突破。作为中国北方开放门户，滨海新区应构建为中国北方航运中心、物流中心、金融服务中心，成为我国与国际通行做法接轨的经济自由度和开放度最高的地区。
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