分税制为我国财政史谱写新篇章——分税制的理论与实践，本文主要内容关键词为：分税制论文,新篇章论文,财政论文,理论论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【内容提要】 分税制的精髓在于运用商品经济的原则处理中央与地方的财权关系，实行自收自支，自求平衡的分级财政管理体制；当今，凡是实行市场经济体制的国家，特别是发达国家，一般都实行了分税制，至于实行什么模式的分税制，则取决于三个因素，即政治历史、经济体制、以及各自遵循的经济理论；现在，我国正在推行的具有中国特色的分税制，虽然由于种种原因尚不够彻底和完善，但是，把过去实行的财政大包干改为分税制，不仅初步理顺了国家与地方的关系，而且也调整了国家与企业的关系，使“分灶吃饭”走向了规范化。它必将带动经济体制改革全面步入新阶段。
税收作为社会经济制度的一个组成部分，它是社会剩余产品再分配的重要环节；税法作为国家法律体系的一个组成部分，又不能不受国家政治制度以及历史传统的制约。因此，分税制不可能是封建专制时代的产物，而只能是社会民主时代的产物；也不可能是高度集中的计划经济体制的产物，而只能是市场经济体制的产物。分税制随着我国经济体制改革的进程应运而生，乃是我国财政史上的新篇章。所以，我们有必要对分税制的理论与实践加以探讨。
理论研讨
分税制是国际上通行的按税种划分中央和地方收入来源的一种财政管理体制。刘仲藜同志在谈到我国实行分税制改革时指出：“一是要根据中央和地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；二是根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央和地方的财政收入，逐步提高中央财政的收入比重；三是中央政府对地方实行税收返还和转移支付制度；四是配合分税制的实行，分设国税局和地方税局两套税务机构。”这段话虽然说的是我国分税制的基本模式，但也概括了一般分税制的主要内容，即在中央政府与地方政府之间划分税种、税权、税管，实行“分灶吃饭”。
分税制的精髓在于运用商品经济的原则处理中央与地方收支权限的划分，把中央与地方的预算严格分开，实行自收自支、自求平衡的“一级财政、一级事权、一级预算”的财政管理体制。我们可以从以下几方面来探讨。
一、分享利益需要分税制
美国经济学家和日本财政专家，用商品交换原则作为分税制的理论基础，提出了基本相同的财政经费的分担原则。美国人认为“受益范围是全国性的（如国防），需在全国范围内提供；带有地方受益的劳务（如路灯），应由地方单位提供”。但是，“受益并不完全是在任一空间内分配的，由某一特定辖区提供劳务（如教育）而形成的受益会外溢到另一个辖区去”，这就有必要“通过建立一个提供补助金的中央体制，以使这类外在性内在化”。日本人也认为，国家独立进行的事业费，原则上由国家负担；地方公共团体及其机构所需的业务经费，原则上由地方负担；对国家和地方都有利害关系的特定业务经费，国家和地方各承担一部分。可以说，谁受益谁提供经费，谁收税谁办事，已成为一种国际共识。“取之于纳税人用之于纳税人”，各级政府在征税之后必须给辖区居民以回报，纳税人则在支付政府经费的同时也得到了监督政府工作的权力。由此可见，税收对个体而言是无偿的，但对受益区域的纳税人整体而言，则是有偿的。因此，受益原则可以说是交换原则在分配领域的转化形式。
二、自主经济需要分税制
自主经济和市场竞争是商品社会的主要特征，这个特征反映到政府行为中便是自主理财，建立相对独立的地方财政管理体系。因为，自主经营、自由竞争的市场机制，客观上要求各级政府都必须承担两项基本职能：（一）服务于市场。即为市场经济创造安定的政治环境，实行稳定的经济政策，建设必要的基础设施和较健全的服务体系；（二）、调节市场。即因时因地的运用经济的、法律的和行政的手段，有效地调节市场的活动，保证社会经济有序而均衡地发展。这种调节和服务，应该是多元化的、多层次的、全面协调的。国有国情，省有省情，区域之间有差异，政策和措施不可能是一刀切的，中央政府也不能包揽一切。全国性的社会再生产活动及统一市场由中央负责建设、管理和调节，区域性的社会再生产活动及局部市场由地方负责建设、管理和调节。“税收是国家机器的经济基础”，各级政府要充分发挥自身的职能作用，必须有各自的财源保证。因此，有必要“根据事权和财权相结合的原则”，划分收支范围，建立中央和地方两个税收体系。
三、财政制衡需要分税制
所谓财政制衡，就是中央财政通过一定的财力再分配形式，进行收入援助和支出监督，以制约和平衡各级政府的预算管理，维护国家政策的统一性和社会经济的稳定。
（一）、收入援助：1、扶持性财力援助。即“由于某些原因，较低级的政府无法成功地自行执行稳定的政策……稳定政策的责任应该由国家来承担”；2、一般性财力援助。即由于经济发展不平衡，在辖区之间实行财力再分配，“使供应地方性公共劳务的条件趋向均等化”，实行“从低需求高能力辖区到低能力高需求地区移转；3、开发性财力援助。即由于经济发展的波浪式突进，某个时期某个地区需要通过开发性的重大举措，让经济跃上新台阶，中央财政应援助其实现预期目标。（二）、支出监控：中央政府可以通过财力援助，调动地方政府理财的主动性和积极性，监督地方政府的财力分配方向，控制地方的投资和消费规模。综上所说，分税制可以在保证中央财政收入的基础上，把地方财政与中央财政捆在一起，联结成为统一的整体。
四、宏观管理需要分税制
战后，无论是凯恩斯学派还是供应学派，无论是国家干预的市场经济还是自由市场经济，也无论是联邦制还是中央集权制的国家，无不重视运用货币政策和财政政策进行宏观管理，调节总供给与总需要的平衡。如80年代初，以里根政府“复兴税法”为领头羊的第四次世界税制改革浪潮，就在不同程度上使西方各国的经济状况有所改观。
分税制可以为政府运用税收杠杆调节经济提供方便而有利的前提条件和伸缩灵活的活动场所。（一）、分税制是中央实施宏观管理政策的物质保证。建立两个税收体系，理顺中央与地方的分配关系，从而奠定了财力分配的基本格局。中央税收占主导地位，国家容易集中财力，解决重大社会经济问题，稳定全局。中央对地方实行不同形式的补助金制度，既可以掌握地方政府的支出范围和财力配置方向的主动权，保证中央政策的贯彻，又可以调动地方政府的积极性，促使地方政府因地制宜地办一些实事。（二）、分税制可以充分发挥税收杠杆调节经济配置资源的独特作用。中央可以运用属于自身的税种、税收进行全局调节，地方也可以运用属于自身的税种、税收进行局部调节。这样，各自从不同层次上进行调节，便于掌握调节的力度和幅度，达到预期目标。例如，美国的“1985年税改方案”，通过对个人减税以增加需求，对公司减税以增加供给；通过取消优惠条款和加速折旧，调整产业结构；通过限制企业费用开支范围，调整企业成本；通过对各阶层不同幅度的减税，相对增加中产阶级的税收负担等。同时，还通过取消“联邦扣除”，（自1913年美国正式开征个人所得税以来，纳税人向州和地方政府交纳的主要税，如地方所得科、销售税、房产税等，一直允许在计算联邦所得税时从应税所得中扣除。）调整了中央和地方的收入水平。估计五年之内联邦政府可以通过这项新规定，增加400亿美元的财政收入，从而削弱了地方政府的行政职能，强化了宏观管理。
国际一般
实行分税制是市场经济国家的一般惯例。前面说过，市场竞争要求财力相对分散，而宏观调控又要求财力相对集中。这种集中与分散的关系问题，反映到国家预算管理体制上就是中央政府与地方政府之间的集权与分权的关系问题。从历史上看，每个国家在其市场经济发展的过程中都曾遇到过这个问题，也曾经过了反复的探讨和实践；从现状上看，不论是发达国家还是发展中国家，也不论是采取什么形式的市场经济的国家，一般都是采用分税制的办法来解决中央集权与地方分权问题的，尤其是实行联邦制的国家，由于其政治历史特点而显得较为突出。我们可以把国际上现行的分税制划分为以下几种类型，加以考察。
一、集权为主体的分税制
这种类型以英国、法国、瑞典为代表。它们的共同特点是：1.政治集权、经济干预：英国是一个君主立宪的国家，法国也是一个具有200年历史传统的中央集权制国家，瑞典也不例外；经济管理上推行国家干预政策，特别是二战以后，受凯恩斯“宏观管理”和瑞典学派“经济预期”理论的影响，实施长期稳定经济的政策。2.税权集中：这样的政治体制和经济体制决定了税收管理体制的高度集中。英国、法国、瑞典的宪法明确规定，税收立法权归议会，税收条例、法令由财政部制定，地方政府负责执行。3.中央税收是主体：这些国家的中央税收占绝对优势，如英国的所得税、公司税为主要税种的中央税收占税收总额的75%以上，以财产税为主要税种的地方税收仅占税收总额的25%左右。又如法国以增值税，所得税为主要税种的中央税收占税收总额的85%左右，而以财产税为主要税种的地方税收仅占税收总额的15%左右。地方政府的税收小收入少，办事依赖中央，如法国，在一般年份，中央补助占地方预算收入的50%以上。高度集中的税收管理体制，虽然有利于集中财力实现预期经济目标，有利于运用税收杠杆调节经济，但却较严重地压抑了地方政府组织收入和促进市场竞争，推动经济发展的主动性和积极性。
发展水平低的发展中国家也多采取这种模式。
二、分权为主体的分税制
这种类型以德国（还有原南斯拉夫）为代表，其特点是：1.三级政府、三级预算，相对独立，在经济管理上，受“新自由主义”学派理论的影响，推崇“社会市场经济”，主张自由竞争；2.地方政府有一定税权，分税分管，税法由联邦议会统一立法，具体条例、法令由财政部制定，但地方政府有一定的机动权，如规定起征点、加成减税、开征某些捐税等。联邦、州、地方三级税务机构只有工作关系，没有领导责任。3.共享税是主体：税种分为各级政府的固定税和共享税两大类。共享税是几个大税种，包括个人所得税、公司所得税、增值税、营业税等。共享税收入占全部税收总额的70%。固定税，都是一些小税种。如联邦政府主要是关税，州政府主要是财产税，地产政府主要是土地税等。各级政府的固定税加上分得的共享税，占全部税收总额的比例分别是：联邦48%，州34%，地方13.6%，欧共体抽3%。虽然，联邦政府规定，经济发达的州要支援经济条件较差的州，以求平衡，经过支援和协调还感财源不足，联邦可从增值税分成比例中拿出1.5%给予补助，主要还是要严格贯彻“一级政府、一级财政”，自求平衡的原则。这种分成分税制能较充分地发挥各级政府理财办事和推动市场自由竞争的主动性和积极性，但不利于宏观管理。
三、集权与分权相结合的分税制
这种类型以美、日为代表。美国虽然也是联邦制国家，但它又不同于联邦德国那样偏重分权；日本虽然也是君主立宪国家，但它又不象英国那样高度集权。它们在沿袭各自历史传统和信奉的经济理论的基础上，形成了大致相同的分税制特点。1.它们有比较完善的中央和地方两个税收体系。美国建立了联邦、州、地方三级税收体系。联邦以个人所得税、社会保障税、公司所得税为主，各项税收约占税收总额的60%左右；州以销售税等为主，各项税收约占税收总额的25%；地方以财产税等为主，各项税收约占税收总额的15%左右。日本建立了中央、道府县、市町村三级税收体系。国税有所得税、法人税等26种，各项税收约占税收总额的63%；道府县税有居民税、事业税等15种，各项税收约占税收总额的16%；市町村税有居民税、固定资产税等17种，各项税收约占税收总额的21%。这种税收体系结构，既能使中央有较强的宏观调控能力，又保证了地方政府的经济自主权。2.它们有比较灵活的中央财政对地方财政的监控体系。美、日两国地方政府虽然都有自己的税收来源，但由于支出庞大，仍然入不敷出，需要中央政府给予补贴。对此，美国实行的是具有财政补助金制度的分税制。其补助金，从性质上看，分为专项补助和非专项补助；从级别上看，分为联邦补助金和州补助金。以1981年为例，联邦和州补助金占地方预算收入的76.5%。日本实行的是有下拨税、让与税和国库支出金的分税制。从性质上看，下拨税类似非专项补助，让与税类似专项补助，国库支出金则类似委托支付。以1978年为例，通过补助，地方政府的收入反而占税收总额的75.9%，而中央税收只占24.1%。综合上述，两国的补助金制度既是联结中央和地方三级财政和利益关系的一个重要环节，又是中央政府监督和调控地方政府经济活动的一个重要手段。3.它们有比较健全的税收管理体系。美国三级财政体制中，联邦、州、地方政府都有自己相对独立的征税制度。联邦税法由国会制定和修改，州和地方政府也都有独立的课税权。三级政府三套税务机构，各司其职，互不干预，没有领导关系，只有业务联系。日本也实行三级征管制度，税收立法权归国会，地方税收，原则上只限“地方税法”中所列的法定税种，但经过自治区大臣批准，地方政府也可以新设法定以外的普通税。在机构上设有国税厅、国税局和税务署，三级税收分别征管，但上下有监督和指挥的关系。可见，美、日两国因国情的差异，税制上也略有不同。
发展水平较高的发展中国家也多采取这种模式。
综上所述，凡实行市场经济体制的国家，特别是发达国家，都实行了分税制；至于实行什么模式的分税制，则取决于三个因素：政治体制、经济体制和各自遵循的经济理论。我以为，那种既能促进市场竞争，又有利于宏观调节的分税制模式，比较彻底和完善。
中国特色
在我国商品经济发展的情况下，财力完全集中于中央或过多地分散于地方，都越来越不能适应市场经济活动的需要。实践证明，在保证中央财政需要的同时，给地方一定规模的财力及适当的支配权，方能调动地方政府发展经济的积极性和主动性。因此，实行分税制，建立中央与地方相对独立的分级财政，就成为我国预算管理体制改革的必然方向。
1994年，我国经济体制改革在中央的“全面推进、重点突破”的战略部署指导下进入新阶段，独具特色的中国分税制方案在计划、外贸、金融财政体制及现代企业制度等配套改革的紧锣密鼓中出台，具有重大意义。
分税制改革的基本原则和框架，我们在文章开篇已提到。这里，我们有必要再分析一下其主要内容。
方案规定：根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为——中央税、地方税、中央与地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系；分设中央与地方两套税收机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行规范的中央财政对地方财政的税收返还和转移支付制度等。
共享税：增值税（75%入中央库，25%入地方库）。
中央税：中央企业所得税；地方和外贸银行及非银行金融企业所得税；海洋石油企业所得税、资源税；对境内外商投资企业和外国企业的各项税收及外籍人员（华侨、港澳台同胞）缴纳的个人所得税；消费税；铁道、各银行总行、保险总公司缴纳的营业税、所得税和城市建设维护税；进口产品消费税、增值税、直接对台贸易调节税（委托海关代征）；出口产品退税的管理；证券交易税等。
地立税：地方企业所得税（包括地方国有、集体和私营）；个人所得税；资源税；土地增值税；营业税；城市建设维护税；车船使用牌照税；城镇土地使用税；房产税；固定资产投资方向调节税；屠宰税；印花税、筵席税等。
这个方案在1985年就已具雏型，由于当时我国经济体制正在转轨时期，社会经济结构正在调整过程，特别是当时尚未建立统一的社会主义市场等，一些基本条件不具备，未能推行。现在的情况已不能与1985年的情况同日而语，现在的方案与1985年的方案相比，也有重大修订。当然，我们说，现在实行分税制的基本条件已具备，但也还不能说充分成熟。因为，我国社会经济虽有了全面的发展，但地区差距却令人注目；社会主义市场体系虽已初步形成，但尚不够健全；税收体系虽已初步建立，但尚不够完善；中央与地方的事权范围虽已初步划分，但尚不够规范，等等。在这种情况下，试图实行完全彻底的分税制，是不现实的。所以，这个方案，只能说是个具有过渡色彩的准分税制。
一、分税制是“分灶吃饭”的发展和规范。
1980年以后，我国实行财政大包干，并形象地比喻为“分灶吃饭”。这种体制曾发生过积极作用，但在商品经济深入发展中逐渐暴露了它的局限性。主要是一头活一头死，地方和企业一头是活的，国家一头被包死，中央财政收入不能随着经济的增长而增长，从而发生了中央财政的困难。国家因此而没有力量调整重要产业和调节地区差距。现在把财政大包干改为分税制，中央财政收入和地方财政收入都可以随着国民收入的增长而同步增长。同时，改革企业利润分配制度。这样，不仅理顺了国家与地方的关系，而且也调整了国家与企业的关系，使“分灶吃饭”走向规范化。
二、集权与分权相结合。
这个方案是什么模式？分权型还是集权型？根据现在我国国民收入水平，负税水平以及税种税源的划分来估算，中央税收收入约占全部税收总额的60%，地方税收入约占全部税收总额的40%。这个收入分配比例，既能保证地方政府的经济自主权，又能满足中央政府宏观调控的需要，应该说是个中央集权与地方分权相结合的分税制模式。我国已不是过去高度集中的计划经济，也不是自由市场经济，而是有宏观调节的社会主义市场经济，所以，这个模式是符合我国实际的。
三、分税、分成、分产溶为一体。
分税方案把维护国家权益和实施宏观调节所必需的税种列为中央税；把同经济发展直接相关的税种列为共享税；把同地方利益紧密相连的税种列为地方税，组成较规范的两个税收体系。但也不难看出，把占流转税主体地位的增值税，按比例分别入中央库和地方库，具有分成的性质；把所得税按行政隶属关系划分为中央收入和地方收入，具有分产分税的性质。可以说，这是一大特色。这是由于我国是以公有制为主体的社会经济结构，而公有制的形式又是多层次的，特别是乡镇企业要靠地方来兴办；还是有宏观调控的社会主义市场，而宏观调节也是多层次的，特别是第三产业和商品流通要靠地方来促进。所以，只有分税与分成、分产相溶合，才能保持财权与事权相对称，保证全局稳定，保护和调动地方发展经济的积极性。
四、税收返还和转移支付制度是纽带。
任何国家都存在经济发展不平衡和财政收入不均衡的问题，任何国家也都需要把中央财政与地方财政联结成为一个整体以及统一预算管理机制的问题。这就是说，分税制要有分有合，分而统之，中央必需掌握调节财力分配的主动权。对此，各国的运作方式不尽相同。
我国实行的是“科学核定地方收支数额，逐步实行税收返还和转移支付制度”。我认为，“税收返还”可以是非对称性的，不限制用途，不附加任何条件，主要是满足地方一般性财力需要，维持一定水平的行政活动；也可以是对称性的，按一定标准和条件，专款专用，如能源交通基金的返还。至于“转移支付”则主要是政策性资金、开发性资金，以及扶贫账灾性资金的支出，由中央财政根据宏观调节的需要，统筹安排，分类分项目的通过一定的转移支付的形式，调节地区差距和生产力布局，安定社会，逐步解决经济发展不平衡的问题。这个制度的前提是“科学核定地方收支数额”。由此而知，该返还的返还，不该返还的不返还，在一定年度里不同地方是否享受返还，以及返还的比例和转移支付的项目，决定于经济调节和各个地方的财政状况，而不是永久不变的。这种区别对待的动态管理办法，也是一大特色。
总之，分税制可以真正实施“分灶吃饭”，分财分权，建立自求平衡的分级财政管理体制，发挥中央和地方两个理财的积极性；可以克服地方性、区域性的经济保护主义的弊端，为建立统一的社会主义市场体系，实现“大市场、大流通”的社会化大生产的战略目标奠定坚实的基础。
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