[立法实践]
地方性法规立法后评估的实践探索
——以《甘肃省水土保持条例》为例
刘志坚 郭秉贵*
[摘 要] 立法后评估既是检验立法质量的重要手段，又是促进立法不断趋于完善的重要方式。通过立法后评估对地方性法规进行检视，不仅具有重要的理论意义，而且对地方性法规的立、改、废有现实指导作用。本文以《甘肃省水土保持条例》立法后评估为例，结合具体实践，从评估主体的选择、评估标准的确定、评估方法的采用、评估结论的转化等多个角度，考察我国地方立法机关在立法后评估工作中所做的探索。通过对《甘肃省水土保持条例》文本质量和实施效果的评估，尝试对完善立法后评估工作提出针对性建议：即通过构建常态化的评估机制，确立科学的评估标准，创新和完善评估方法等途径来增强评估结论的科学性、可靠性，确保立法后评估真正发挥实效，服务于地方法治建设，有序推进地方立法质量和立法水平的提升。
[关键词] 地方立法 立法后评估 立法质量
立法后评估也称“立法质量评估”，该项工作是在立法完成后进行的评估，因此也有不少地方更通俗地称之为“立法回头看”。[注] 参见俞荣根、刘艺《地方性法规质量评估的理论意义与实践难题》，《华中科技大学学报(社会科学版)》2010年第3期，第71页。 该项工作具体是指评估主体按照一定的方法、步骤，对已经实施的法律规范的文本质量、实施效果等进行综合考察和评价的活动。当下我国的地方立法事业蓬勃发展，尤其是在2015年设区的市获得地方立法权之后，立法主体实现了扩容，地方立法数量显著增加，立法质量也亟待检验。立法后评估作为检验立法工作的一种重要手段，能够使立法机关及时发现法律法规中存在的问题并及时予以修正，实现提升立法质量的目的。当前，“中国特色社会主义法律体系基本形成，我国立法迎来从数量型发展向质量型发展的转折，立法后评估成为提高立法质量不可或缺的重要手段”[注] 俞荣根：《立法后评估：法律体系形成后的一项重要工作》，《西南政法大学学报》2011年第13期，第3页。 。《甘肃省水土保持条例》(以下简称《条例》)立法后评估即是由甘肃省人大常委会组织的一次立法质量评估，目的在于通过问卷调查、实地调研等多种方式对《条例》的立法质量、实施效果展开全面的调查，在综合评价的基础上出具评估报告，以期为《条例》的完善及省内水土保持工作的有效开展提出针对性的建议。本文 将结合《条例》的立法后评估工作，探讨地方性法规进行立法后评估的相关理论和实践问题，对立法后评估中存在的具体问题进行总结，并提出针对性的建议，推动立法后评估工作的进一步完善。
1.2.3 试验过程 播前晒种3～4 d，剔除小粒、虫蛀粒、霉烂粒、破损粒，用小麦数粒板按照播量进行数粒装袋。根据不同密度和不同播种时期进行人工开沟撒播、石磙镇压。播前施磷酸二铵150 kg/hm2,尿素300 kg/hm2，硫酸钾75 kg/hm2作种肥，返青后追施尿素150 kg/hm2，抽穗期结合灌水追施尿素150 kg/hm2。全生育期灌水4次，分别为越冬前、拔节期、抽穗期和灌浆期。生育期内进行中耕锄草3～5次，防治蚜虫和白粉病3～4次。
一、立法后评估的价值
立法后评估是检验立法实效的标尺。根据《立法法》关于地方立法权的规定，拥有地方立法权的立法机关数量较多，但是由于不同地区经济发展水平、法治建设实际等多方面因素的影响，各地在立法能力、立法水平上存在着较大差异，导致一些地方性法规立法质量不高、实施效果不理想。近年来立法后评估基于自身密切回应社会实际、探求法的时效性的功能应运而生并日益重要。“立法后评估是立法过程中不可或缺的重要一环，是提高立法质量、增强法规效应的有效途径，也是立法能力的重要组成。”[注] 徐凤英：《设区的市地方立法能力建设探究》，《政法论丛》2017年第4期，第117页。 作为一种反思式的检验和回顾，在法律文件实施一段时间后，结合社会实际需求，通过再次检视法律文件的文本质量、考察实施效果来探求法律在社会中的生命力。一部地方性法规的质量究竟如何，不仅在于它的文本质量，更在于实施效果，在于它满足所调整的社会关系的程度和深度，通过立法后评估，能够使立法机关从整体和全局的角度把握法律规范的实施效果与存在的主要问题，针对具体问题不断改进完善，制定配套措施，切实提高立法实效。
肥料的施用有效地补充了土壤肥力，满足了作物生长的营养需求，是农业可持续发展的重要基础。但长期以来，肥料不规范生产、不合理添加及不合理施用等问题也为土壤带来了诸多问题，严重危害着土壤安全，也为人类健康带来威胁。为满足作物种植的营养需求、避免并改善生态环境问题，行业和企业应着力发展绿色高效肥料产品，从原材料、生产工艺等多方面确保产品的安全、高效，从而满足绿色现代化的农业发展趋势。
立法后评估是提升立法质量的有益探索。立法质量及立法效益问题始终是推进法治进程中所面临的重要问题，“立法后评估的兴起正是我国有关立法主体在现有制度和体制框架下积极应对和理性解决立法质量问题所采取的一种更加科学合理的方法和有效途径”[注] 俞荣根：《立法后评估：提高立法质量的有效途径》，《公民导刊》2010年第4期，第23页。 。为回应党的十八届四中全会及党的十九大提出的全面推进依法治国的方略，推动立法走向精细化，不断提高地方立法质量已迫在眉睫，通过立法后评估建立和完善地方性法规的立法、修改、废止机制，保持体系上的法制统一，不失为有效的路径选择。随着法治进程的推进，当前立法中所反映出来的主要问题不再是立法空白领域亟需法律进行调整的问题，更为关键的是如何“实现已制定法律的落地，使之更符合实际、更具有可操作性”[注] 刘平：《“恶法”的矫正：立法后评估指标体系的构建》，《探索与争鸣》2013年第10期，第19页。 。正如有的学者所说，现在进入了一个质量型、精细化立法的时代，把立法后评估同地方性法规的立法、修改、废止贯通起来，是回应当前正在经历的由传统的以法律创制为中心的立法观向立改废并举、注重立法质量的现代立法观的重要突破。
《条例》立法后评估的主要目的是分析评价《条例》的条款设置、相关制度设计等是否科学、合理、规范，是否适应甘肃省水土保持面临的新形势、新任务、新情况、新问题，是否适应国家和地方关于生态文明建设与水土保持的新精神、新规定、新要求，是否与其他相关法律、法规及其法律规范存在矛盾冲突。重点对《条例》的合法性、合理性、规范性、协调性、操作性和实效性进行评估，评估《条例》实施中存在的突出问题及其成因，提出有针对性地推动《条例》有效贯彻实施的意见、建议。对《条例》进行立法后评估，目的同样在于充分发挥立法后评估在检验立法实效、提升立法质量方面的作用，促进该地方性法规不断完善，更好地指导实践。
实效性体现法律规范作用于社会实际生活及人的行为所产生的实际影响或成效，追求法规的实效性，“就是要使法律文件立得住，行得通，真管用，达到立良法、促善治、求实效的目标”[注] 李小娟：《立良法促善治求实效》，《北京人大》2017年第1期，第11页。 。《条例》实效性评估的主要内容包括确立的管理体制、相关制度衔接机制、具体的管理措施是否有效管用，能否解决实际问题；《条例》是否有较好的社会知晓度与认同度；有关单位及个人自觉执行《条例》的状况如何；《条例》实施的人力、物力、财力等成本支出与实施效益之间的比例关系是否适度；《条例》的执法难点及执法力度如何；法规的实施是否达到预期目的；等等。最终通过实效性评估对《条例》是否得到了普遍遵守执行，是否实现了预期的立法目的和社会效益进行把握。
二、立法后评估的标准
“科学、客观、具有可操作性的评估标准，是评估工作的有力保证，直接决定着评估的方向和评估结论是否科学和符合实际。”[注] 李高协、王锡明、张丽伟：《甘肃省立法后评估的探索与思考——以甘肃省实施人防法办法评估为例》，《人大研究》2010年第9期，第30页。 一般认为，立法后评估应该聚焦在法律文本与法律的实施效果两个方面。《条例》的立法后评估工作也基本贯穿了这一模式，从合法性、规范性、协调性、操作性、实效性等多方面进行了评估，并设置了量化指标体系。
(一)是对《条例》的文本质量进行量化评估
遵循2015年3月《全国人大关于修改〈立法法〉的决定》的精神和《甘肃省地方性法规立法后评估办法》，借鉴立法后评估领域著名学者俞荣根教授所著《地方立法后评估研究》及对重庆市系列地方性法规的量化评估方法，结合甘肃省的实际，制定了《甘肃省水土保持条例》立法后评估量化指标体系(见表1)，通过设定6个一级指标和32个二级指标进行打分，对文本质量进行量化评估，检视地方性法规文本质量。
(二)是对《条例》的实施效果的评估，以绩效评估为重点建立评价体系
通过选取若干代表性地方进行实地考察，按照评估目标及标准发放调查问卷，通过对管理部门、执法部门工作人员及社会公众进行专门性问题征询、访谈等多种方式，运用比较分析和综合分析的方法，综合考察该地方性法规在整体上发挥的作用及功能的实现状况。
1.合法性
2.1 纳入文献的基本情况 共检索到604篇相关文献，排除重复文献，通过阅读题目和摘要，严格按照纳入与排除标准初步筛选后，58篇查找全文，6篇为林奇综合征相关，44篇缺少所需的预后指标而被排除，最后纳入8篇文献［12-19］评估卵巢癌MMR基因与临床结局的关系。
要保证《条例》的合法性，必须保证法体系的协调统一。首先，地方立法与中央立法必须保持一致，既不能在具体规定上存在冲突，也不能在基本原则和精神上冲突，地方性法规必须与宪法、法律、行政法规保持统一。其次，地方性法规和处于同一层次的地方政府规章之间以及其内部的原则、规则之间协调一致。最后，在同一部地方性法规内部，“需要注意总则与分则、原则之间、规则之间、原则与规则之间的协调统一，防止出现体系上的紊乱、重叠与漏洞”[注] 朱力宇：《地方立法的民主化与科学化问题研究——以北京市为主要例证》，中国人民大学出版社2011年版，第69页。 。综上所述，要求从横向、纵向两个方面来把握以保持法律体系的统一。在保证法制体系统一的前提下，还要综合考量《条例》相关内容是否违反国家政策、法律责任设定是否合法、行政许可与强制行为设定是否合法、行政程序设定是否合法等具体问题。
2.合理性
作为立法后评估工作的组织者和实践者，评估主体的选择在某种程度上直接决定了评估活动的有效开展和评估成效的取得。具体实践中，立法机关大多以保证评估结论的客观性、公正性和专业性为由，委托第三方具体实施评估或吸收第三方参与评估，在行政法学的视野中，选择第三方从事立法后评估活动实为“公共部门在市场上挑选合适的私人参与执行公共行政任务的过程”[注] 章志远：《行政任务民营化法制研究》，中国政法大学出版社2014年版，第98页。 。近年来在立法后评估工作中，高等院校、科研机构、律师事务所等独立的第三方成为实践中接受委托的主要对象。采用委托评估模式，一方面，通过中立的第三方进行评估能够保证评估结论的科学性和客观性；另一方面，高校专家学者、律师等群体的参与，也有效地推动了公众广泛参与到立法活动中来，增强立法的民主性。为了贯彻科学化、民主化、精细化立法的精神，克服部门主义，使评估工作尽可能地做到公平、公正，同时也借鉴了近几年立法后评估的研究和实践，甘肃省人大常委会农业与农村工作委员会、甘肃省水利厅共同将此项评估工作委托给中立的学术单位兰州大学法学院。《条例》立法后评估工作由甘肃省人大常委会农业与农村工作委员会、甘肃水利厅水土保持局与兰州大学法学院专家学者联合组成评估小组进行，成员主要包括甘肃省人大常委会农业与农村工作委员会相关领导，高校专家学者，水利、环保领域的实务工作者，法学研究人员，等等，实践经验丰富，基础知识扎实，为做好评估工作奠定了良好的基础。
立法后评估量化指标体系如表1所示。
主要评估内容包括《条例》规定的管理体制是否顺畅有效、部门之间的职责、职权是否清晰明确，具体措施是否具有针对性、可行性，义务性规范的设定是否符合监管要求，对上位法的原则性规定是否进行了细化，倡导性条款的比例，等等。法律的生命在于实施，管理体制是否顺畅有效、相关部门职责权限规定是否明确、措施是否具有针对性、可行性等因素，都直接决定了一部法律具不具有可操作性，能不能被贯彻实施。总之，一部地方立法的精准立法程度如何、立法质量有无保障、能否得到充分的贯彻和执行、是否达到预期的立法效果，最终都要落脚到地方立法的可操作性上来，需经得起实践的检验。
规范性评估注重考查法律文本中的条款项设置是否合乎规范，逻辑结构编排是否严谨，法律规范构成要素是否完备，语言表述是否规范、概念界定是否准确，等等。法律条文或法律条款是成文法的基本构成要素，包括原则性条款、规则性条款、概念性条款和技术性条款。法律条款必须清楚、准确、明白，才能最大化地实现法的“可操作性”和“可预测性”。但是法律条款的过于确定也会导致法律趋于僵化，因此条款还需要兼具一定程度的灵活性。其中的原则性条款就能维护法律的灵活性，执法者可以利用原则的模糊与抽象来弥补规则的局限性。
4.协调性
协调性评估标准可细化为地方性法规的各项制度之间是否协调致，同位阶地方性法规之间是否存在冲突，相关配套制度是否完备，是否体现了国家相关的政策导向，等等；需要综合考量《条例》在制度设计上是否与上位法、本地立法与实际需求、政策导向等影响因素相衔接，从而保持体系上的协调一致性。《条例》立法后评估的协调性主要对是否与上位法重复、制度上相对于上位法有无补充或创制性规定、制度之间是否相互衔接等问题进行考察。
5.操作性
3.规范性
6.实效性
1993年—2000年水文数据表明博罗水文站同流量下的水位也不断处于下降趋势(见图2(a))。通过比较1966年及1997年地形条件实测洪水K值(见图2(b))，利用1966年K值延长2000年K值近曲线，可进一步计算出1997年地形条件下博罗H-Q曲线。分别利用文献[16]实测水文资料及2003年枯季实测资料计算K值[15]，分别计算出博罗H-Q曲线1和曲线2(见图2(c))。上述曲线与本文推出的基于1997年地形条件下的博罗综合H-Q曲线非常接近。
主要评估内容包括《条例》的规定是否符合本省实际情况，行政执法机关的权力和责任与行政相对人的权利和义务是否合理、平衡，自由裁量权的设定是否合情、合理、恰当和适度，相关制度、措施是否必要、适度，行政程序制度构建是否合理完善，法律责任方式与强度设定是否体现了公平、公正的原则，等等。通过合理性评估对《条例》的内容是否科学合理做出判断，进而得出改进的具体措施。
表1 《甘肃省水土保持条例》立法后评估量化指标体系[注] 评估指标按百分制量化，各部分的权重为：合法性10%，合理性15%，规范性15%，协调性5%，操作性25%，实效性30%，满分为100分。
续上表
三、《甘肃省水土保持条例》立法后评估实践
(一)评估主体
19世纪中叶，统计学形成了两个主要的学派，数理统计学派与社会统计学派．随着概率论的成熟，为统计学的发展奠定了数学基础．19世纪中叶，比利时的阿道夫·凯特勒（1796—1874）主张用自然科学的方法研究社会现象，把古典概率论引入了统计学，使得统计学进入了一个新的发展阶段．不过凯特勒将自然科学的观点与方法机械套用到犯罪、道德等社会问题，混淆了自然现象与社会现象之间的本质区别．尽管如此，凯特勒把概率论引入统计学至少使得统计学在“政治算术”的“算术”方法基础上往准确化道路迈进了一大步，他为后期数理统计学的形成与发展奠定了基础．
(二)评估方法
评估方法是指在评估过程中所采用的较为系统的程式和步骤，方法采用的恰当与否直接决定着能否选择有效的途径实现最终的评估目标。立法后评估常用方法有比较分析法和整体评价法，前者通过比较法规实施前后在社会中产生的实际效果，结合立法预期，及时发现存在的问题；后者注重于从整体上进行把握，评价立法在整体上是否发挥了作用，各项具体制度设计是否实现了相应的功能，制度之间是否协调，等等。本次对于《条例》的评估兼及了比较分析和综合评价两种方法并在一定程度上进行了方法创新，除了利用传统的文献研究、规范分析、专题调研等方法之外，创新性地结合互联网，采用线上线下相结合的方式拓展社会公众的参与渠道，随时跟进《条例》立法后评估的调研动态，反馈评估的阶段性成果，收集推进开展评估工作的意见、建议，对《条例》的评估起到了良好的推动作用，实现了立法评估与社会公众参与的良性互动。综合多种评估方法使得本次立法后评估工作不仅仅局限于专业人员的评估，更是建立在广泛的民主性基础上的接地气的评估，取得了良好的社会效果。
(三)评估结论
立法后评估的评估结论是指评估主体就法律文本及实施成效进行全面调查、综合分析和科学判断之后做出的综合性评价。“经过审核通过并对外发布的立法后评估报告，是立法后评估主体的智慧结晶，应当具有相应的法律效力，以体现立法后评估活动的规范性和严肃性。”[注] 章志远：《地方政府规章立法后评估实证研究》，《中国法律评论》2017年第4期，第44页。 评估成效是整个立法后评估工作的落脚点和终结点，可以说，立法后评估的整个过程，都是为获取最终的评估成效而服务的。“评估工作实践表明，评估本身不是目的，而在于对立法后评估成果的应用，或者说是对评估成果价值的实际检验，即如何对症下药。”[注] 汪洋：《立法后评估成果应用初探》，《人大研究》2016年第8期，第27页。 本次对《条例》进行评估之后，取得了一定的评估成效，评估后形成了完整的立法后评估报告，报告在肯定法规的实施取得一系列良好成效的同时，针对具体内容也提出了中肯的修改、废止建议并进行了较为详细的论证，从而为该法规后续的立、改、废活动提供了科学依据。
尽管《条例》在合法性、合理性、规范性等方面值得充分肯定，但其条文也存在诸如个别条款设计过于原则化、内容不明确、操作性不强以及立法漏洞等一些需要完善和改进的问题。《条例》第5条执行力不足，由于相关部门的具体职责不够明确，尤其是水保、环保、国土部门之间存在一定程度上的分工不明、职责不清的问题；《条例》第19条与国家政策相抵触，由于煤已经不是农村清洁能源的使用中主要的推广能源，“以煤代柴”不符合国家政策；《条例》第28条内容不明确，该条规定了水土保持“三同时”制度，但并未在条文中明确指出具体由哪级机关进行执法监督，难以保证执行的效果；《条例》在实施中还存在立法漏洞的问题，未针对城市房地产开发、城市改造等城市建设类项目进行规制，建议明确规定城市建设类项目必须依法编报水土保持方案、履行水土保持法定义务、承担水土保持责任。实效评估方面，《条例》正式颁布实施4年多来，虽然较过去而言取得了明显成效，但是由于受到多种因素的制约或影响，在贯彻落实中还存在一些问题，值得关注和完善。例如，水土保持意识和法制观念有待进一步提高，经过各地调研走访发现，在《条例》实施过程中，仍然存在部分群众、生产建设单位对该法规表现出不知晓或者已经知晓但不太理解的现象，需要进一步利用新 媒体改进宣传方式，提高宣传力度；相关制度落实有待进一步加强，突出问题是水土保持补偿费征收难度大，大部分项目水土保持补偿费缴纳不积极，拖欠补偿费情况十分严重。此外，还存在水土保持相关执法能力需要进一步改善、体制机制需要进一步理顺等问题。
在合法性方面，《条例》符合《立法法》的规定，不存在与上位法相抵触的情形，设置的各项制度与国家相关法律法规的立法精神、基本原则相符，没有超越地方立法权限；在合理性方面，《条例》立法目的明确，制度设计合理，将水土保持问题与甘肃省情实际紧密结合，做到了抓住关键、有的放矢，突出特点，符合本省客观实际，具有地方特色；《条例》设计的权利与义务、权力与责任配置基本合理、平衡，管理措施适度，法律责任方式与强度设定适当，实施效果良好；在规范性方面，《条例》的条款项设置得当，各项规范明确，逻辑结构清晰，概念界定准确、周延，语言表述简洁、规范。行为模式与法律责任基本相配套，违法行为有相应的处罚规定；《条例》条文之间没有冲突，没有发现与本省其他地方性法规相矛盾的地方。
成矿母岩主要的成矿元素及其含量大致范围如下：在矿化花岗岩中，Mo0.5～0.9 g/t，Sn3.0～4.0 g/t，W2.0 g/t，Pb20 g/t，Cu15 g/t。上述数值大致接近于维诺格拉多夫的花岗岩平均值，只不过Mo有明显降低。
在项目周期内，响应变化胜过遵循计划。不惧怕变更，拥抱变更，视变更为一个冲刺段，积极响应变更。团队对项目有了更深刻认识后，迅速响应，剔除可有可无的次要工作；当客户增加了对产品需求，对交付时间和内容的变更，须迅速响应，一直保持灵活性。即使到了项目后期也欢迎改变需求，创造竞争优势。
粥品如人品，吃粥意味着一种守得住清贫的淡定，一种“人不堪其忧，回也不改其乐”的从容。盛传的典故就是欧阳修以粥养廉。出身贫寒但勤奋好学的欧阳修，一日三餐都食粥。后来做官后，生活境况改善了，但他仍每日吃粥。有人看不下去，就送了一些好吃的东西给他。他虽然把东西接受了，但每日照样吃粥。有人问他何以如此，他说：“多年吃粥，已经习惯了，艰苦的环境能够磨炼人，如果现在改吃好东西，以后没好东西吃了又吃不了苦该怎么办？”
立法后评估的目的在于检验已实施的法律规范的质量，对于不适应社会发展的内容适时进行调整，客观、翔实的评估报告是做出调整的主要参照，对评估成果的处理和转化决定着立法后评估的最终成效。为避免立法后评估成为一种“表面上的评估”，必须注重评估结果的处理与转化，积极争取落实评估报告提出的建议，使其为提高立法实效而服务，使立法后评估真正成为地方性法规不断趋于完善的纽带与桥梁。评估小组在评估报告中针对《条例》文本存在个别条款设计过于原则化、操作性不强等缺陷和不足以及需要进一步加大《条例》落实力度等问题提出了相应的建议，例如适时修改立法、细化相关规定，强化生产建设项目水土保持监管，加大水土保持执法力度，加强对《条例》的培训宣传，等等。《条例》的评估工作于2016年12月完成，甘肃省水利厅在配合甘肃省人大开展《条例》的立法后评估工作之后，针对评估过程中发现的水土保持补偿费征收难度大的问题正式出台了《甘肃省水土保持补偿费收费标准》，对标准进行了细化，切实增强了可操作性。同时，在部署2017年工作重点的时候，将“抓好水土保持重点工程建设、切实强化生产建设项目水土保持监管等内容列入其中，进行了详细的工作部署，深入推进水土保持综合治理”[注] 徐智：《甘肃省水利厅安排部署2017年水土保持重点工作》，《中国水土保持》2017年第3期，第2页。 。与此同时，有关部门针对评估报告中的具体建议进行了认真研究，在具体工作中予以逐步改进，从整体上来看，实现了评估结论的转化，达到了评估的预期目的。
四、改进和完善立法后评估工作的几点建议
作为一种行之有效的法规质量保障机制，应当说，地方性法规立法后评估所蕴藏的“能量”正在逐步有序释放。当前，我国立法进入提高立法质量、实现立法精细化的新阶段，立法后评估制度也将顺势而为走向前台，成为检验立法质量、推动立法精细化、科学化的有效手段。近年来通过地方人大的实践探索和经验积累，立法后评估的效果正逐步彰显，对地方立法工作产生了积极的推动作用。但是，不可否认，立法后评估这项工作仍需在评估机制、程序规则、方式方法、理论研究等方面不断加以完善与创新，逐步建立长效的运作机制，探索涵盖整个立法后评估工作的制度性规范，推动建立科学、规范的立法后评估体系。
(一)常态化评估机制建设
立法后评估在我国开始实践的时间并不长，成熟的规范体系、统一的体制机制尚未形成。目前，立法后评估的机制建设、评估主体、评估模式等关键问题都处在探索阶段，大多是地方人大先行先试地开展对地方性法规、规章评估。立法后评估是一项系统、繁复的工程，从前期评估对象的选择、评估标准的确定到评估活动的具体开展、评估报告的形成，只有使各个流程之间有效衔接且具有连贯性，才能推动整个立法后评估体系各项工作有效地开展。2017年12月，全国人大常委会办公厅印发《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》，对于争议较大的立法事项引入第三方评估做出了具体规定。2018年1月，国务院公布了《国务院关于修改〈行政法规制定程序条例〉的决定》和《国务院关于修改〈规章制定程序条例〉的决定》，提出“建立立法后评估制度，起草部门、法制机构可以组织对行政法规、规章或者其中的有关规定进行立法后评估”[注] 张璁：《解决立法实践中的突出问题》，《人民日报》2018年1月17日，第6版。 。可以说，建立正式的立法后评估制度已经被提上了日程。与此同时，地方立法机关今后仍然需要在法规的文本质量、绩效评估的量化方法上先行先试，不断改进和完善以寻求方法上的突破和创新，为立法后评估常态化体制机制建设打好坚实基础。本次针对《条例》的评估提供了一套完整的评估流程：涵盖遵循立法后评估的指导思想、确定立法后评估的基本标准和内容、丰富立法后评估的主要方法、协调组织立法后评估、具体实施评估活动、形成评估报告、推动评估结论的转化等内容，为常态化的评估机制建设积累了很好的经验。我们相信，随着法治发展瓶颈的不断突破，各地立法水平和立法能力的不断提升，评估技术和方法模型的不断改进，一个从中央到地方的完整的立法后评估体系是值得期待和可能实现的。
(二)评估方法的创新和完善
立法后评估是“信息的筛选、加工、输出、反馈的过程，评价的有效性在很大程度上取决于信息本身及其传输的质量”[注] 陈振明：《公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径》，中国人民大学出版社2003年版，第304页。 。在“互联网+”的大数据时代，单靠传统的以问卷调查、实地考察、访谈等为代表的社会实证调查方法去采集信息、分析数据已经显得力不从心。时下，网络已经成为收集各种信息不可或缺的渠道之一，这也是传统的评估工作法，特别是以发放问卷、实地考察为主的实证分析法难以逾越的鸿沟——覆盖面太窄，数据收集不够翔实。“从大数据技术的数据聚合功能角度来说，数据收集高效、精准化，大量评估意见处理的科学化，评估过程与评估报告借助大数据技术公开化等等，这些都是实现立法机关与社会良性互动的方式。”[注] 谢天：《完善立法后评估制度的若干建议》，《人大研究》2017年第3期，第40页。 在数据电子化趋势日益强化的今天，为了达到对立法质量和实施效果的精确把握，评估一般都依赖于一定的量化指标，建立量化指标体系，“设计相应的数据的统计方法、各类指标的转化方法(如转化分数的确定)以及不同指标权重的确定或赋值方法等”[注] 陈灿：《律师事务所参与地方立法的实践与经验——以〈甘肃省招投标条例〉立法后评估及修订为例》，《西部法学评论》2018年第2期，第130页。 ，依靠传统的以定性分析为主的分析方法已经难以完全驾驭，借助互联网平台来收集、处理数据，在推动评估工作方式创新的同时，也能极大地方便数据的收集与统计分析，实现从传统的重定性分析到定性分析和定量分析有效结合，提高评估工作的科学性。在对《条例》进行评估的过程中，评估小组将问卷调查等方式与网络调查相结合，采用专业的数据分析软件对收集到的数据资料进行分析处理，以统计图、表等方式输出数据分析结果，综合考察每个变量并进行具体分析，确保结果的科学性、准确性，为得出科学的评估结论奠定了基础。创新之处在于定量分析在评估工作中真正发挥作用，与定性分析相互补充，使定性分析更加科学、准确，得出广泛而深入的结论。
(三)增强评估结论的可靠性与有效性
“就目前各地的立法后评估工作而言，仍然存在着一些问题，一是重评估过程，轻视或忽视评估成果的实际应用；二是重评估形式，轻评估结果的形成。”[注] 汪洋：《立法后评估成果应用初探》，《人大研究》2016年第8期，第28页。 这两种情形都会导致立法后评估过程与评估结果的脱节，使评估成果在立法工作中难以发挥应有的作用，不利于评估目的的实现。评估工作结束后在评估结论中一般都会提出“修改建议稿”，但是存在的普遍性问题就是前期工作做得很充分，后期评估报告的形成相对比较粗糙或者评估报告内容中前期准备工作占了绝大篇幅，修改建议部分比较简单，缺乏对大量数据资料的科学分析和总结，根据简单的问卷分析提出的建议大多是宏观性、原则性的，缺乏实用性和可操作性。在对《条例》的评估过程中，虽然顺利完成了评估，评估成果也在一定程度上进行了转化，但是转化之后面对出现的新问题、新情况，《条例》的适应性如何，恐怕还有待继续考察。但是基于多方面因素，评估结束之后并没有对相关工作做出安排，而实践中的评估大多也止步于评估结果的转化，因此，对于这一问题需要进行深入思考。
为此，可从评估结论本身和评估机制两个方面进行完善：一是评估结论的说明理由机制。一份科学的、客观的评估报告必须建立在扎实的论证基础上，尤其是评估结论与建议部分更要“以事实为依据，以法律为准绳”，为后期的立、改、废工作提供可信、可靠的依据。因此，需要在以后的评估工作中注重评估报告说理部分的深入和完善，以充分的论证和翔实的依据增强评估结论的科学性和专业性。二是评估的回应机制建设。评估结论的首要功能是为法律文件的立、改、废或具体的工作部署提供参考，这是评估目的的体现和对评估成果的尊重。有学者将评估结论称为“二次立法”，之所以被称为二次立法，是因为评估过后立法机关或有关部门一般会采取积极态度对评估过程中发现的重大问题进行改进，但并不意味着就能从根本上解决这些问题，仍需要时间进行检验。因此要保证立法后评估预期目的的真正实现，有必要进行“二次回应”，即在依据评估报告对具体问题进行改进之后由评估组或评估组织者再度适时考察其适应性与生命力，建立动态跟踪机制，通过往返回顾的精细化立法过程提高立法质量。当然这有待于立法观念的转变和立法精细化各项条件的成熟，需要一个渐进实现的过程。
没有任何一部法律会一劳永逸地解决所有社会问题。“社会的需要和社会的意见常常是或多或少走在‘法律’的前面的。我们可能非常接近地达到它们之间缺口的接合处，但永远存在的趋向是要把这缺口重新打开来。”[注] [英]亨利·梅因：《古代法》，沈景一译，商务印书馆1996年版，第17页。 社会实践是不断发展变化的，为增强法律规范的适应性，地方立法亦需要随时关注社会实际并予以回应。因此，必须将立法后评估与立法前评估、立法中论证等工作统一于动态变化的立法实践中，建立和完善地方性法规立、改、废机制，以保持法制的统一。当前，立法的重心开始从强调新法的创制转向立、改、废并举，注重提升立法质量，也正是从这个意义上，有学者指出我国立法进入了“后立法时代”。[注] 参见刘平《“恶法”的矫正：立法后评估指标体系的构建》，《探索与争鸣》2013年第10期，第19—21页。 在“质量型”立法时代，面对如雨后春笋般蓬勃发展的地方立法，完善立法后评估制度的重要性不言而喻。
结 语
美国社会法学家庞德认为：“法律的生命在于它的适用和生效。”[注] [美]罗斯科·庞德：《法理学》(第一卷)，余履雪译，法律出版社2007年版，第287页。 因此，在立法后评估中，我们不仅要关注法律文本，更要关注该法律法规在现实中发挥的具体效用，文本质量与实施效果评估二者不可偏废。当前，地方立法已经从实现有法可依的数量型立法阶段迈向了良法善治精细化立法的时代拐点，要评价立法的质量，归根到底还是要在实践中予以检验，检验的有效途径之一就是立法后评估。如何使立法后评估真正发挥作用，关键还是在于评估工作的质量以及评估成果的处理与转化。当前，地方开展立法后评估的诸多实践探索对于促进法律法规不断完善、提升立法质量起到了良好的推动作用。下一步地方仍需要在中央的指导下进行积极探索，注重积累成功的经验和可行的做法，把握立法后评估内在的规律，在不断探索的过程中等待条件成熟，使立法后评估逐步常态化、制度化，为推动地方法治发展保驾护航。
有的大学生发现他们在课堂上所学的专业知识不足以应对实践过程中出现的问题。书本知识相对陈旧，学生很难将书本知识快速且有效地运用到实践工作当中。这会导致大学生对社会实践兴趣的下降，不利于社会实践的顺利开展。
Post -Legislation Evaluation of Local Regulations —an Example of the Regulations of Gansu Provinceon Soil and Water Conservation
Liu Zhijian Guo Binggui
[Abstract] Post-Legislation evaluation is not only an important method of testing the quality of legislation，but also an important way for legislation improvement. Thus. the inspection of local regulations through post-legislation assessment has both important theoretical and practical significance as it guides the establishment, revision and abolition of local regulations. This article takes the post-legislation assessment of the Regulations of Gansu Province on Soil and Water Conservation as an example. Based upon this example，this paper assesses the post-legislation evaluation work by local legislatures from the following aspects: the selection of evaluators, determination of assessment criteria, adoption of assessment methods as well as transformation of assessment conclusions. Moreover，this paper attempts to improve this Regulation through examining its quality and implementation effects. Meanwhile，this paper aims to summarize the experience of postevaluation of this Regulation and put forward corresponding measures and suggestions for general postevaluation work of legislations. In other words，this paper aims to strengthen the quality and reliability of assessment outcomes, ensure the effectiveness of post-legislation evaluation work,and ensure the benefit of post-legislation evaluation to the local development of rule of law. It also attempts to promote local legislation quality and levels through the construction of a normalized assessment mechanism, establishment of scientific assessment standards, innovation and improvement of assessment methods, and so on.
[Key Words] local legislation，post-legislation evaluation，legislation quality
*刘志坚，兰州大学法学院教授，博士生导师；郭秉贵，兰州大学法学院硕士研究生。
责任编辑：李 利