我国《信托法》内容缺陷管窥与补正思考，本文主要内容关键词为：缺陷论文,我国论文,内容论文,信托法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《中华人民共和国信托法》(以下简称我国《信托法》)的颁布和实施，是我国财产管 理制度的创新，对我国信托事业和资产管理市场的规范与健康发展具有重要的现实意义 。虽然我国《信托法》使我国的信托实践有了基本的法律基础，但在内容上仍存在诸多 缺陷，还有待进一步完善。本文拟参照有关发达国家和地区的信托法并结合我国的具体 国情，对此作些比较分析，以期对该法的进一步完善有所裨益。
缺陷之一：将信托业排除在调整范围之外
信托法从完整意义上是调整信托关系的法律规范的总称，它包括信托行为法和信托业 法两个部分，但是否将信托业纳入信托法的调整范围，从立法例看，世界上有两种不同 的模式：第一种为合并立法模式，即将调整信托关系的共通性规范和调整信托业的规范 合并规定在一部信托法之中。如我国香港地区在《受托人法》中除规定信托关系的设立 、受托人的权利之外，还专章规定了信托公司就是其中一例；第二种为分别立法模式， 由《信托法》和《信托业法》分别规定调整信托关系的共通性规范和调整信托业规范。 如日本、韩国和我国台湾地区都在《信托法》之外制定了专门的《信托业法》。这里的 “信托法”实际是“信托行为法”。
我国《信托法》明确将信托业排除在其调整范围之外。如该法第4条规定：“受托人采 取信托机构形式从事信托活动的，其组织和管理由国务院制定具体办法。”这说明我国 信托立法采取的是上述分别立法的模式。
据认为采取这种立法模式的理由有五：(1)近年来，国家先后对信托公司等信托经营机 构进行整顿，信托经营机构存在的问题比较复杂；全社会对信托业在金融业和金融体系 的定位还缺乏足够的认识；(2)中国人民银行在2001年初刚发布《信托投资公司管理办 法》，需要通过试行进一步总结经验，完善对信托经营机构的管理和规范；(3)目前信 托经营机构存在的不少问题，与缺乏信托关系的基本法律规范有关，迫切需要调整信托 基本关系的法律；(4)现实生活中已经出现了许多信托活动，迫切需要依法加以规范；( 注：全国人大《信托法》起草工作组：《中华人民共和国信托法释义》，中国金融出版 社2001年版，第25页。)(5)如果将信托业纳入信托法的调整范围，会出现立法的科学性 与现实性的冲突，即调整对象的非单一性、规范的异质性、稳定性和变动性的冲突问题 (注：江平、周小明：《论中国的信托立法》，《中国法学》1994年第6期。)。
对此，笔者不敢苟同。因为：第一，目前，我国金融业实行银行业、保险业、证券业 和信托业分业经营、分业管理的原则，这一原则已在《商业银行法》、《保险法》和《 证券法》中确定下来，信托业在金融业和金融体系的独立地位应当是明确的。如果我国 对信托业的独立地位不在《信托法》中予以确认，反而不利于澄清全社会对信托业的不 正确认识。第二，我国目前绝大多数信托行为都是营业信托，非营业信托十分少见，制 定信托法的初衷主要在于规范信托业的无序行为。既要规范信托业的这些行为，如果在 信托法中仅规范信托行为，而不规范信托业本身，势必也就无法规制信托业的无序行为 ，因此信托法的制定也就失去了现实意义。第三，信托法不将信托业纳入其调整范围， 势必导致我国信托业发展中一些迫切需要解决的问题只能由中国人民银行2001年制定的 《信托投资公司管理办法》来解决。而由于立法素质、本位主义和已经形成的对信托的 不甚正确的观念等因素的影响，该管理办法尚存在诸多问题(例如，将信托投资公司定 性为金融机构，而抹煞了其作为财产管理机构的本质；没有区分主营业务和兼营业务， 更多地确立了非信托业务；要求信托投资公司破产须经中国人民银行同意，行政干预色 彩强烈等)，暴露出其明显的不足，难尽人意，根本无法满足规制信托业的无序行为的 特殊要求。第四，法律的真实生命不是逻辑，而是它所要调整的社会现实。说到底是为 更好地满足法律的适用。由此决定调整对象的综合性几乎是现代民事单行法带有普遍性 的重要特征，可以说现今没有一部民事单行法的调整对象是纯粹单一的。我们经常可以 看到的恰恰都是在一部民事单行法中，往往既包含规定当事人及其权利义务关系的规范 ，又多涉及主管机关监督管理的规范，这正是现代民法之“私法公法化”趋势的体现。 况且，既然我国《保险法》能将保险合同关系和保险业合并立法、《证券法》能融证券 发行与交易规范和证券监督管理规范于一体，而为什么同属金融业之一的信托业却必须 另起炉灶、单独立法呢?这在法理上说不通。因此，笔者认为，我国《信托法》应当采 取合并立法的模式，将信托业纳入其调整范围，从而使我国《信托法》更加完善，具有 更好的适用性和积极的现实意义。
缺陷之二：将受托人的承诺规定为遗嘱信托的成立要件
委托人以遗嘱方式设立的信托是遗嘱信托。各国信托法均对遗嘱信托予以承认并且规 定遗嘱成立时信托即成立。为尊重委托人的意愿，英美衡平法有句格言：衡平法院不会 使因受托人缺乏而失效。(注：[英]David B.Parker and Anthony R.Mellows:The Mode rn Law of Trusts，P224，转引自周小明：《信托制度比较法研究》，法律出版社1996 年版，第112页。)据此，在遗嘱信托场合，遗嘱中未指定受托人、指定的受托人拒绝或 者不能接受信托，并不影响信托的成立。在这方面，大陆法系信托法完全继受了英美法 的做法。《韩国信托法》第2条规定：“信托可根据委托者与受托者签订的契约，或委 托者的遗嘱而设立。”《日本信托法》和我国台湾地区《信托法》虽未明确规定遗嘱信 托不需要受托人的承诺即可成立，但在日本和我国台湾地区都认为遗嘱信托乃委托人的 单方法律行为，遗嘱成立时信托即告成立，委托人死亡时信托发生效力，并不以受托人 承诺管理、处分信托财产为信托的成立要件。(注：[日]田中实、山田昭：《信托法》 ，学阳书房1989年版，第41页；[台]赖源河、王志诚：《现代信托法》，中国政法大学 出版社2002年版，第47页。)
我国《信托法》第8条规定：“设立信托，应当采取书面形式。书面形式包括信托合同 、遗嘱或者法律、行政法规规定的其他书面文件等。采取信托合同形式设立信托的，信 托合同签订时，信托成立。采取其他书面形式的设立信托的，受托人承诺信托时，信托 成立。”依此条规定，作为设立信托的“其他书面形式”之一的遗嘱也就不能直接导致 信托的成立，其成立似乎也要以受托人的承诺为要件；假如受托人不作出承诺势必遗嘱 信托就不成立。这一规定通过承诺方式充分尊重了受托人的意思自治，从表面上看似乎 也没有什么不对，但它却完全突破了传统信托法上遗嘱信托设立行为为单方法律行为的 法理。同时它也存在着明显的缺陷：其一，不利于实现委托人的真意并进而保护受益人 的利益。在遗嘱信托中，既然委托人有将遗产设立信托并将信托利益给予特定受益人的 意愿，如果仅因受托人不作出承诺而使遗嘱信托不成立，致使其遗产仍为其他继承人所 得，这样委托人的真实意愿便不能实现；如果委托人的真意不能实现，则其对遗产进行 的处分或安排就会落空，而因遗嘱信托中大部分内容都与受益人有关，进而还不利于保 护受益人的利益。其二，与《继承法》的规定相冲突。如果立遗嘱人将其全部遗产设立 信托，信托一旦不成立，还会导致遗嘱不成立，这显然与《继承法》所规定的遗嘱的成 立要件不相符。况且，在紧急情况下要求委托人立下信托遗嘱后还去征得受托人的承诺 也是很不现实的。其三，造成该法的前后矛盾。我国《信托法》第13条第2款规定：“ 遗嘱指定的人拒绝或者无能力担任受托人的，由受益人另行选任受托人；受益人为无民 事行为能力人或者限制民事行为能力的，依法由其监护人代行选任。”既然在第8条中 已将受托人的承诺作为遗嘱信托的成立要件，当受托人未承诺时即意味着信托并不成立 ，那么“受益人”或其监护人另行选任受托人又有何根据?
国外信托法确认遗嘱信托为委托人的单方法律行为，即使是在受托人拒绝接受的情况 下也不影响遗嘱信托成立，这样不仅能够实现委托人的真意，而且也可以避免更换受托 人因遗嘱不成立而缺乏根据。所以，笔者认为，我国《信托法》应当借鉴国外信托法， 规定遗嘱信托中遗嘱成立时信托即成立，不以受托人的承诺为成立之必要。
缺陷之三：将公示确定为信托的生效要件且对信托公示制度规定不完善
信托公示是指通过一定的方式将有关财产已设立信托的事实向社会公开。有无信托公 示制度是英美信托法和大陆法系信托法的重要差异之一。(注：周小明：《信托制度比 较法研究》，法律出版社1996年版，第150页。)英美信托法并无信托公示的规定。而大 陆法系国家信托法都要求以某些特殊类型的财产设立的信托必须公示。例如，《日本信 托法》第3条第1款规定：“对应登记或注册的财产权，如不登记或注册，其信托不得对 抗第三者。”第2款规定：“关于有价证券、股票或公司债券，在设立信托时如未在它 的表面注明、在股东名单上表明或者在公司债券薄上记载它为信托财产，也不得以此对 抗第三人。”《韩国信托法》第3条第1款也规定：“关于需登记或注册的财产权，其信 托可因登记或注册而与第三人对抗。”第2款规定：“关于有价证券、股票或公司债券 ，只要在它的表面注明、在股东名单上表明或公司债券薄上记载它为信托财产，则有关 的信托可以此对抗第三人。”我国台湾地区《信托法》第4条也作了类似规定。
我国《信托法》也规定了信托公示制度。该法第10条第1款规定：“设立信托，对于信 托财产，有关法律、行政法规规定应当办理登记手续的，应当依法办理信托登记。”第 2款进一步规定：“未依照前款规定办理信托登记的，应当补办登记手续；不补办的， 该信托不产生效力。”
由于信托一旦有效设立，信托财产即具有独立性，不仅委托人和受托人的债权人原则 上不得强制执行信托财产，而且受益人有权撤销受托人违反信托目的处分信托财产的行 为，因此，信托的设立对第三人影响很大。为防止第三人因不知晓某项财产已设立信托 的真相而可能遭受无端的损害，信托法上才确立信托公示制度。从这个意义上讲，我国 《信托法》与日本、韩国等大陆法系国家信托法对信托公示制度的确立均值得肯定。但 与日本、韩国等国信托法相比较，我国《信托法》对信托公示的规定存在着以下缺陷： 第一，将信托公示的方法仅限于登记一种，而且对哪些信托财产应当登记、由什么机关 登记、如何登记等事项均没有作出具体规定。尽管依该法第10条第1款的规定，信托登 记应依“有关法律、行政法规规定”办理，但在已实施的有关法律法规中，却只有有关 财产出让、转让和变更登记的规定，并没有就信托财产的委托或移转登记作出过规定。 这样的信托公示制度，在实践中根本无法操作。第二，这一规定存有歧义。按文义解释 原则，该法第10条第2款规定“未依照前款规定办理信托登记的，应当补办登记手续” ，因其对前款规定需要办理登记的只是“有关法律、行政法规规定应当办理登记手续的 ”的限制未加明确，因此就有可能使人误认为前款所有的信托财产均需办理登记，从而 产生对法条理解上实际与原义完全不相同的歧义。第三，将公示确定为信托的生效要件 也欠妥当。首先，信托的价值取向在于扩张自由和提升效率，为了使信托能够有效运作 ，需要信托法为当事人提供较其他法律更大的弹性空间与更为切实的保障。如果当事人 之间设立信托关系，对第三人的利益影响无关，于社会公共利益也无不利，从实现信托 的自由和效率的价值出发，似不必强求信托公示之生效效力；其次，按照信托公示生效 要件主义，委托人在设立信托后、办理信托公示前，即使此时设立信托的财产所有权已 经转移给受托人，委托人仍可随时与受托人共同决定变更受益人或终止信托。这必然会 使信托形同虚设，有悖于公平和诚实信用；再次，如果将公示确定为信托的生效要件， 那么在公示以前因信托不生效力，此时信托财产尚不具有独立性，委托人、受托人及受 益人的债权人均可追及该项财产本身，这对受益人的利益保护不利。因此，国外信托法 均不以公示作为信托的生效要件，而采取公示对抗要件主义，不无道理，因为这有利于 维护公平和诚实信用，保护受益人利益，而且也于保护善意第三人的利益有利，不会妨 碍交易安全。所以，笔者认为，我国《信托法》应参考日本、韩国等国信托法的规定， 将该条修改为：“依法规定应当进行登记、注册等公示的财产权，设立信托时应当办理 公示；未经公示的，不得对抗第三人。”同时对信托公示的财产权范围、公示方法、公 示机关及公示申请人等作出明确规定，以便于实务操作。
具体建议如下：(1)信托公示的财产权范围和方法。需要进行信托公示的财产权应当是 法律法规要求以公示为财产权取得、变更要件的，这类财产权主要限于三种：一是属于 应当登记的财产权，如房屋、车辆、船舶等不动产和动产所有权和土地使用权等；二是 属于应当注册的财产权，如专利权、商标权等；三是信托财产为股票、公司债券或其他 有价证券，应在股东名册、公司债券簿或其他证券上记载其为信托财产，等等。(2)信 托公示的机构。由于需要信托公示的财产，均为依法需要办理财产权变更登记或注册的 财产，因此，由财产权变更登记机构或注册机构同时担任信托公示机构较为合适。(3) 信托公示的申请人。从信托理论上说，信托有效设立后，委托人原则上与信托财产权利 相分离，尤其是在遗嘱信托中，委托人已经死亡；而受益人又有可能为无民事行为能力 人或限制民事行为能力人，所以，由受托人或信托监察人作为信托公示申请人较为合适 。
缺陷之四：对共同受托人意思表示不一致问题的处理规定不明确
在信托关系存续期间，受托人为两人以上的，为共同受托人。共同受托人原则上应当 全体共同管理或处分信托财产，为受益人的最大利益服务。但如果共同受托人共同处理 信托事务意思表示不一致时，应如何处理呢?对此，两大法系信托法的规定稍有差异。( 注：[台]方嘉麟：《信托法之理论与实务》，月旦出版社股份有限公司1996年版，第18 9页。)英美信托法规定由法院决定。我国台湾地区《信托法》第28条第2款规定：“受 托人意思不一致时，应得受益人全体之同意。受益人意思不一致时，得声请法院裁定之 。”日、韩信托法则未作出明确规定。对此，我国《信托法》的规定也十分模糊。依该 法第31条第3款的规定，共同受托人共同处理信托事务，意见不一致时，按信托文件规 定处理；信托文件未规定的，由委托人、受益人或者其利害关系人决定。这就有问题了 ：如果信托文件未就共同受托人意思表示不一致时的处理作出规定，究竟是由受益人或 者其利害关系人全体一致同意，还是由部分人作出决定即可呢?在遗嘱信托情形下，委 托人已经死亡，怎能行使决定权?即使在合同信托情况下，委托人也无权在共同受托人 意思表示不一致时行使决定权。因为在我国《信托法》赋予委托人享有的诸多权利中( 注：我国《信托法》第20-23条。)，并不能涵盖共同受托人意思表示不一致时的决定权 。此外，如果所有的当事人都无法达成一致意思表示时，应如何处理?对这些问题，如 果我国《信托法》不作出明确的回答，极易导致在实践中无所适从。笔者认为，既然信 托乃委托人对其财产的委托与管理设计，为实现委托人的主观意愿，应当由其自由设定 处理信托事务的方法。就此而言，英美信托法和我国台湾地区《信托法》的上述规定因 均未尊重委托人的意愿，实不足取。但是，如果委托人未就共同受托人意思表示不一致 时如何处理作出规定，则为加强对受益人利益的保护，采取我国台湾地区《信托法》的 做法，即由受益人全体决定不失为妥当的解决办法。只是还应当考虑到受益人不特定、 尚不存在，或为无民事行为能力人、限制民事行为能力人时的情况。因此，笔者建议我 国《信托法》作出如下规定：共同受托人共同处理信托事务，意思表示不一致时，按信 托文件规定处理；信托文件未规定的，应由受益人全体决定，受益人意思表示不一致时 ，则申请法院作出裁定；如果受益人不特定、尚不存在，或为无民事行为能力人、限制 民事行为能力人时，由信托监察人多数决定，当信托监察人不能形成决定时，则由法院 作出裁定。
缺陷之五：将信托监察人制度仅适用于公益信托
信托监察人是指根据委托人或有关国家机关在信托行为或国家行为中的指定而承担维 护受益人利益之职责的人。受益人的利益，应当由其自行维护，这是信托法的一般规则 。所以在英美信托法下，除公益信托外，并无信托监察人的特殊设计。对公益信托，英 美信托法例外地允许由第三人代受益人为诉讼上或诉讼外的行为。该第三人在英国是检 察总长，在美国为各州检察长。大陆法系信托法则就任何类型的信托建立了统一的信托 监察人制度。例如，《日本信托法》第8条第1款和第72条、《韩国信托法》第18条第1 款和第71条、我国台湾地区《信托法》第52条和第75条均规定：当受益人不特定或尚不 存在时，如信托属于公益信托，主管机关可以因利害关系人的请求或者依职权而选任信 托监察人；如属于其他类型的信托，法院可根据利害关系人的请求或依其职权选任信托 监察人，但信托行为另有指定的信托监察人时，不在此限。
我国《信托法》也确立了信托监察人制度，但它仅适用于公益信托。该法第64条规定 ：“公益信托应当设置信托监察人。信托监察人由信托文件规定。信托文件未规定的， 由公益事业管理机构指定。”
由于在公益信托中，受益人不特定、多而分散，难以有效行使信托法赋予的各项权利 ，且其实施涉及到公共利益，因此，设置信托监察人十分必要。从这个意义上讲，我国 《信托法》与国外信托法关于公益信托监察人制度的规定均值得肯定。但我国《信托法 》受英美信托法的影响，只对公益信托设立信托监察人制度，对私益信托则由受益人自 行维护其利益，却有不当。因为在英美法信托法中，受益人享有衡平法上的所有权，当 受托人违反信托目的处分信托财产时，受益人能按物权的方式予以救济，因此，其能较 好地维护自身利益；而大陆法系没有“二元所有权”观念，我国《信托法》为使信托制 度与固有法制相协调，一方面按物权方式赋予受托人管理和处分权，另一方面按债权方 式赋予受益人请求权。显然，无论从信托效力还是法律适用上，英美法上受益人的权利 都比我国《信托法》中受益人权利大得多。况且，英美信托法对受益人的保护也不周全 ，当私益信托中出现受益人不特定、尚未存在等特殊情形时，由于缺乏信托监察人的制 度设计，受益人的利益难以得到有效的保护。
因此，对我国这样一个刚继受信托制度的大陆法系国家来说，建立统一的信托监察人 制度以全面保护受益人的利益，则显得尤为必要。笔者认为，我国《信托法》应当参考 大陆法系信托法的做法，除对公益信托设立监察人之外，还应在下列情形下设置信托监 察人：(1)受益人不特定。指委托人虽已指示受益人的范围，但具体的受益人须具备一 定资格要件，如以某种团体的成员为受益人。在这种情形下，受益人多而分散、稳定性 不强，由其自身行使受益权无疑有诸多不便。(2)受益人尚未存在。指特定的受益人目 前尚未存在，如以将来出生的子女或未来设立的法人为受益人。这种情形下，受益人无 法保全和行使受益权，需要监察人来保护其权利。(3)其他为保护受益人利益的情形。 如在受益人为无民事行为能力人或限制民事行为人等情况下，为保护其利益，也有设置 信托监察人的必要。至于信托监察人的选任问题，笔者认为，首先应由信托文件指定， 信托文件没有指定的或者信托文件指定的人不愿意担任监察人的，可由法院根据利害关 系人的申请选任监察人。这样既尊重委托人的真实意思，又有利于确保实现对特殊情况 下受益人利益的保护，也不会加重法院的工作负担。
缺陷之六：将信托监督制度限定适用于公益信托并规定公益信托的监督机构为公益事 业管理机构
由于受托人对于信托财产享有强大的管理权，一旦其滥用权利，不仅对受益人不利， 同时对与信托财产产生交易关系的第三人也有影响。虽然信托法对于委托人、受益人及 其他信托关系人设有各种保护规定，但尚难说十分周全，因此各国信托法均规定由有关 权力机关予以监督。在英美信托法中，仅规定了公益信托的监督制度，如英国由独立的 “公益事务署”作为公益信托统一的主管机关，该事务署对内务部长负责，并享有广泛 的监督权，包括公益信托的注册登记等；美国则由各州检察长负责实施公益信托的监督 权。而大陆法系信托法则依据信托的性质不同，规定由不同的机关负责监督。例如，《 日本信托法》第41条第1款规定：“信托事务，除作为营业承受信托情形外，属法院监 督。”第67条规定：“公益信托属主管官署监督。”《日本信托业法》第17条规定：“ 主管大臣可随时指令信托公司提报业务报告，或对其业务及财产状况进行检查。”《韩 国信托法》和我国台湾地区《信托法》均有类似规定。可见，在这些国家和地区，民事 信托由法院来监督，信托业归行政主管部门监督，而公益信托则由各公益事业管理部门 负责监督。我国《信托法》也规定了信托监督制度，但这一制度被设置于该法第六章“ 公益信托”之中，因此它只适用于公益信托。其第62条第1款规定：“公益信托的设立 和确定其受托人，应当经有关公益事业管理机构批准。”第66～72条还分别就公益事业 管理机构的检查权、变更受托人权、变更信托条款权、公益信托终止后信托财产处理权 等作了具体规定。
由上述可见，考虑到公益信托设立目的具有公益性，且其运作涉及社会公共利益，与 国外信托法相一致，我国《信托法》也规定了严格的公益信托监督制度。毫无疑问这是 十分必要的。但同时，我国《信托法》中却缺乏对民事信托和信托业监督制度的规定， 实属一大缺陷。有的学者认为，我国《信托法》将委托人的有关权利规定为以自己的行 为干预信托的权利，致使委托人要通过行使这些权利以实现对信托运作的监控，完全可 以直接向受托人进行，而无须经过司法程序，从而在程序上显得简单与方便，并且使监 控能及时进行。(注：张淳：《<中华人民共和国信托法>中的创造性规定及其评析》， 法律科学2002年第2期。)对此，笔者不敢苟同。因为：第一，由法院监督比委托人自行 监督要有效得多。我国是一个缺少法治传统的国家，人们的法治意识普遍不强，即使法 律规定委托人有监督信托的权利，其未必能积极行使，或者即使其能积极去行使权利， 受托人也不一定主动配合，最终还得申请法院来解决。相反，如果由法院凭借司法权威 直接行使监督权，显然有效得多。第二，在遗嘱信托情形下，委托人已经死亡，其又如 何自行行使信托监督权?第三，因民事信托涉及面较小，要行使监督权的事由不多，利 害关系人申请法院监督的程序也并不复杂。至多在《民事诉讼法》非诉讼程序部分增设 一种关于信托的非诉讼程序即可。所以，笔者认为，我国《信托法》应当将法院确定为 民事信托的监督机关，并将民事信托监督权赋予法院，规定由利害关系人申请法院监督 信托的运作。
另外，对于信托业的监督制度，由于我国选择了信托行为法与信托业法分别立法的模 式，所以我国《信托法》实际并没有作出规定。诚然，根据2001年中国人民银行发布的 《信托投资公司管理办法》第10条规定，信托业由中国人民银行进行监督和管理。但具 体是由中国人民银行总行集中行使监督权，还是由中国人民银行总行与各地区分行共同 行使监督权，该管理办法也未作规定。对此，笔者认为，首先是将中国人民银行确立为 信托业的监督和管理机关，本身就是不科学的，因为这既与中国人民银行作为中央银行 的职能相冲突，又与信托业实为一种财产管理机构的本质不符；其次是中国人民银行作 为国家银行的行政管理机构，且不说受职权限制，单说由于信托业同证券业一样其业务 性质复杂，专业性很强，加上银行管理工作自身任务繁重，由中国人民银行来监管信托 业它未必能够胜任。所以，我们建议国务院另外设立一个类似证监会和保监会这样的信 托监督管理部门，对信托业统一实施监督管理。
最后，单就我国《信托法》规定的公益信托监察制度而言，也存在着缺陷。我国《信托法》规定公益信托的监督机构为公益事业管理机构，依此，公益目的不同，主管机构 也势必不同。当公益目的单一且性质确定时，公益事业主管机构的确定并不困难。但若 公益信托为多种目的(如发展教育、救济贫困、扶助残疾等)设立，如何确立一个公益事 业主管机构行使监督权，则十分困难。如果几个主管机构相互推诿或争相管辖，对公益 信托的监督难度更大。因此，笔者建议，我国《信托法》可吸收英国“公益事务署”统 一监督的优点，由国务院信托监督管理部门统一行使监督管理权，考虑到随着我国公益 事业发展，公益信托将愈来愈多的情况，还可在信托监督管理部门下专门设立一个“公 益信托管理委员会”，具体实施公益信托监督管理；同时，规定公益信托的设立须报有 关行政主管部门备案。这样，既避免因目的多样化而难以确定监督机构的弊端，从而提 高监督管理的效率，又能与行政主管部门建立关系，以获得其协助与支持。
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