论农村村级组织负责人党政“一肩挑”，本文主要内容关键词为：党政论文,村级论文,负责人论文,农村论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D6；D61 文献标识码：A 文章编号：1001-5574(2015)01-0003-24 农村村级组织负责人党政“一肩挑”①，不是一个十分严格、规范的概念，因为村委会既不是国家政权机关，也不是政府的下属机构，不属于严格、规范意义上的“政”的范畴，同时“一肩挑”显然只是一个形象、比喻的说法，但其意涵却并非含混而是明确的，是指村党组织书记和村委会主任两个职务由同一个人来担任。“一肩挑”作为一项倡导性的政策提出以来，实践中出现了许多情况和问题，理论上有许多争论。本文力求从理论和实践的结合上，全面深化对“一肩挑”问题的认识，为“一肩挑”政策的继续和正确实施进行论证与提出建议。 一、“一肩挑”政策由来 村委会组织法开始试行不久，“一肩挑”便作为一种化解“两委”矛盾的方式在有的地方进行了初步尝试。鉴于“农村村级领导党政一把手”因为“谁说了算，谁越了权”“而纠缠不清”；“农村组织中”，“较为突出地存在着因领导权不清造成班子内耗，战斗力弱；因党政分设，在实际工作中导致党政两个系统职能上重复，工作上交叉，责任和问题相互推诿，尤其是在重大问题决策上党政职责不清，议而不决，错失良机；因干部职数过多，相应加重农民负担；因党政分设造成党建工作与经济工作脱节，出现一手硬，一手软，工作适度不平衡等问题”，湖北省谷城县冷集镇党委、政府于1988年底村级组织换届选举时在全镇13个千人以下的村推行“一肩挑”。通过几年的试验，他们认为，“一肩挑”“不仅适应改革开放和经济发展的需要，同时也解决了村级组织中因干部职数多、群众负担重、职责不清楚、班子不团结出现的种种问题”，于是在1993年3月村级组织换届选举中全镇29个村全面普及“一肩挑”②。同年，山东省的部分地方也在一些乡镇开展了“一肩挑”的试点③。 与实践上的探索大体同时，有地方领导也有民政部官员主张并倡言“一肩挑”。1989年，在提交给全国农村基层政权建设理论研讨会的论文中，时任江西省南丰县委书记的余鼎革以《新形势下加强村级干部队伍建设的思考》为题写道：“总结目前村级党政组织主要领导职位分设书记、主任的经验教训，可以看出这种领导方式在村级没有必要，且容易产生工作矛盾、感情摩擦的弊病。村级组织如何体现党的领导，如何实施行政领导，我们认为，应根据农村工作的实际特点，相应地改变其领导方式，采取‘党支部书记、村长一人双肩挑’的方法。从有的地方的实践看，实行书记、村长兼职制，有利于充分发挥基层党组织在农村的领导核心作用和战斗堡垒作用；有利于强化和明确村级领导干部的责任感；有利于建立和推行村级干部规范化、制度化管理的措施；有利于提高村级党政组织的工作效率，减少相互推诿和扯皮的现象；有利于推动农村各项工作的顺利开展。”民政部官员王金华通过分析“村级组织功能失衡的表现及原因”，得出的一个结论是：应当“党政一体，建立强有力的村级领导班子。以贯彻落实《村民委员会组织法》为契机，确立村民委员会的权威和法律地位，使党的基层组织与自治组织汇为一体，不要人为地在村一级搞党政分开。党支部成员可以兼任村委会成员，支部书记可以一身兼二任。”王振耀通过论证“中国农村社区的自治基础”，反思村民自治政策，从另外的角度，表达了大体同一的主张：“党支书可以被选为村主任，不要搞什么硬性分开，党的领导作用不要放置于自治组织之外”④。 村委会组织法正式施行前后，“一肩挑”在山东、广东、海南等省得到一定范围和程度的推广。1998年9、10月，山东省威海市委组织部和民政局首先在荣成市俚岛镇三个经济发展程度各不相同的村庄进行了村党支部书记竞选村委会主任实现“一肩挑”的试点。试点成功后，在威海市委的支持下，市委组织部决定鼓励全市农村党支部书记参选村委会主任。结果是全市2679个村庄中有2302个村实现“一肩挑”，比例高达85.9%；6168名“两委”成员交叉任职，占村干部总数的76%；村委会成员中党员的比例达到92%。1999年山东省委在威海召开现场会，肯定威海的做法。同年11月，山东省委省政府在《关于进一步加强和改进以党支部为核心的村级组织建设的意见》中指出：“鼓励党支部书记和党支部其他成员经过法定选举程序兼任村民委员会主任、村民委员会成员；村民委员会主任和村民委员会其他成员是党员且具备条件的，要按照党内选举的有关规定和程序，及时充实进党支部班子。”1998年10月至1999年3月，在理顺农村管理体制、撤销管理区办事处、设立村委会的过程中，广东省的许多地方都鼓励村党支部书记竞选村委会主任。顺德市共有174名村党支部书记参加村委会主任竞选，其中有157名获得当选，当选率为90.23%；新会市成功实现村党支部书记与村委会主任“一肩挑”的村庄达到80%以上；南海市60%多的村党支部书记兼任村委会主任，20%的村委会主任兼任村党支部副书记。整个广东省在1998-1999年间的村委会选举中，村党支部书记成功当选村委会主任的达到53%；在全省10多万当选村委会干部中，党员占了77%⑤。海南省琼海市在1998年11月底全面完成的村委会换届选举工作中，鼓励和要求村党支部书记参加村委会主任职位选举，全市203位村党支部书记中有198位参加村委会主任职位竞选(有5位村党支部书记因年老体弱多病没有参加竞选)，其中167位村党支部书记被选举为村委会主任，占参选书记的84%。在村委会换届选举的同时，市委组织部下发了《中共琼海市委组织部关于切实做好当前村级组织建设的几点意见》，规定“原村党支部书记因年龄老化或能力有限、政绩平平而在民主选举中落选的可以提前劝退，由当选的村委会主任提任党支部书记；原党支部书记年富力强，作风正派，政绩明显，因群众一时不理解而未当选为村委会主任的，可以实行村党支部书记、村委会主任‘两肩挑’，由两人分别担任”。根据《意见》精神，琼海市村委会换届选举结束后，全市的村党支部全部进行改选，167位竞选当上村委会主任的前党支部书记在村党支部改选中全部再次当选为村党支部书记，34名当选为村委会主任的普通党员中，有33名当选为村党支部书记。从而使全市203个村委会中，实行村党支部书记、村委会主任“一肩挑”的达到200个，占总数的98.5%⑥。2001年10、11月被中共浙江省委、省人民政府批转的《省委组织部省民政厅关于认真做好村党支部村民委员会换届选举工作的意见》提出，在2002年上半年进行的全省4万多个村党支部、村委会换届选举中，“提倡村党支部成员依法兼任村民委员会主任及其他成员。村委会主任及其他成员是党员且具备条件的，要按照党内选举的有关规定和程序，及时充实进党支部班子。要做好工作，提高村党支部和村委会成员的兼职比例，提高村委会成员中的党员比例”⑦。从概念上讲，浙江的这个《意见》所说的“兼任”、“兼职”，也就是“交叉任职”，应当是包括“一肩挑”的，但毕竟没有直接提出和强调“一肩挑”，因此“一肩挑”是否由此在浙江得到倡导和推进，可以作进一步推敲。 这段时间民政部对“一肩挑”究竟持什么样的态度，是一个可以讨论的问题。1998年11月10日，时任民政部副部长、分管基层政权和社区建设工作的李宝库在《中国社会报》发表了一篇题为《亿万农民当家作主的伟大实践》的文章，他在这篇文章中讲：“村党支部是党的基层组织，在全体党员大会上选举产生，向党员大会报告工作，接受上级党委的领导；村民委员会是基层群众性组织，由村民直接选举产生，对村民负责并向其报告工作，接受乡镇政府的指导。由于村党支部和村委会是性质不同的两种组织，因此二者必须在组织上分开，不能混淆；在职责上分开，各司其职，各负其责，该由村党支部组织的工作，就以党支部名义，通过党员的先锋模范作用，带领群众去实施；该由村委会组织的工作，就以村委会的名义，运用村委会的职权，组织村民去完成”⑧。有学者根据这段话，认为当时民政部并不提倡“一肩挑”，并认为后来民政部态度转变是因为中办发[2002]14号文件肯定“一肩挑”起了关键作用⑨。我们认为，从上述话语中固然不能看出民政部提倡“一肩挑”，但也不能简单地得出民政部是反对“一肩挑”的结论。李宝库虽然在这里谈到“由于村党支部和村委会是性质不同的两种组织，因此二者必须在组织上分开，不能混淆”，但并没有直接明确地否定村党支部和村委会的成员可以交叉任职，否定村党支部书记和村委会主任可以由同一个人来兼任。如果说中办发[2002]14号文件肯定“一肩挑”对民政部在这个问题上的态度起了关键作用，那么并非对其态度转变起了关键作用，而是对其表明态度起了关键作用，其实民政部的观点与中办发[2002]14号文件的提法从一开始就是一致的，是民政部的观点得到了中央的认可、肯定和采纳⑩。 伴随着实践上一定范围和程度的推广的，是理论上激烈的争论。特别在2000年至2002年上半年，《乡镇论坛》、《中国改革》和《中国农村观察》等杂志较为集中地刊发了多篇对“一肩挑”持不同意见的文章。有说村级党政合一意义十分重大的，也有说党政一体化不是理性选择的；有说“一肩挑”优越性很多很大的，也有说“一肩挑”不应硬性推广的；有说“一肩挑”应大力提倡的，也有说“一肩挑”不宜提倡的；有说“一肩挑”是解决村“两委”矛盾的有效途径和方法的，也有说“一肩挑”并不能真正解决村“两委”矛盾的；有说“一肩挑”应当普遍推行的，也有说山区农村不宜实行“一肩挑”的。意见纷呈，莫衷一是。 中办发[2002]14号文件，即2002年7月14日发布的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，力排众议，力倡“一肩挑”，“一肩挑”作为一项倡导性的政策正式提出。文件提出了“四个提倡”：第一，提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村委会成员候选人，通过选举兼任村委会成员。第二，提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表。第三，提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选。第四，提倡村委会中的党员成员通过党内选举，兼任村党支部委员。“四个提倡”的中心是提倡“两委”交叉任职特别是书记主任“一肩挑”。 自此，“一肩挑”这一倡导性的政策在中央或国家层面一直延续至今。2005年1月18日，《民政部关于做好2005年村民委员会换届选举工作的通知》明确指出，要按照中办发[2002]14号文件的要求，“四个提倡”，“积极推进村民委员会成员与村党组织成员的兼职。但是这种交叉兼职必须建立在尊重选民意愿、遵循民主选举程序的基础上，不搞‘一刀切’”(11)。2008年6月30日，《中共中央组织部、民政部关于认真做好村党组织和村民委员会换届工作的通知》(组通字[2008]33号)指出：“要提倡村党组织书记通过选举担任村民委员会主任，鼓励村‘两委’班子成员交叉任职，但要坚持从实际出发，不搞一刀切。”(12)2009年4月24日，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》指出：“提倡村党组织成员和村民委员会成员交叉任职，但要从实际出发，不搞一刀切。”(13)2009年5月31日，时任中央组织部部长李源潮的《在全国村“两委”换届选举工作座谈会上的讲话》中指出：“提倡村党组织成员和村委会成员交叉任职，但不要搞一刀切。”(14)2011年4月28日，民政部副部长姜力在部分省区村“两委”换届工作座谈会上的讲话中，虽然没有直接使用提倡“两委”交叉任职和书记主任“一肩挑”这样的语句，但把“村党组织书记和村委会主任‘一肩挑’、村‘两委’班子成员交叉任职的比例明显提高”列为村委会换届选举工作取得显著成效的一个重要方面(15)，清楚表明了在此问题上的态度。2012年7月19日，民政部副部长姜力指出：“提倡村党组织成员和村委会成员交叉任职，但不要搞一刀切。”(16)2014年7月11日，在部分省区村“两委”换届工作座谈会上，中央组织部副部长陈向群的讲话指出：“提倡村党组织书记通过选举担任村委会主任，鼓励村‘两委’班子成员‘双向进入、交叉任职’，不搞‘一刀切’。”民政部副部长窦玉沛的讲话也指出：“提倡村党组织书记和村委会主任‘一肩挑’，提倡村党组织成员和村委会成员交叉任职，但要因地制宜，尊重村民意愿，尊重选举结果，不搞‘一刀切’。”(17) 自中办发[2002]14号文件提出“四个提倡”之后，“一肩挑”开始为全国大多数省、市、自治区普遍倡导。不过，各省、市、自治区对“一肩挑”的态度并不完全相同，而且同一省级地方对“一肩挑”的提法有的也因时而异。 第一，在是否倡导“一肩挑”的问题上，大多数省级地方持积极的、肯定的态度，但也有个别省级地方持消极甚至否定的态度。持积极、肯定态度的，或者是说“鼓励”、“提倡”“一肩挑”，或者是说“推行”“一肩挑”。持消极态度的，既不说“鼓励”、“提倡”“一肩挑”，也不说“推行”“一肩挑”，只是说“村党组织书记与村委会主任宜兼则兼，宜分则分”，或者说“根据实际可实行村党组织书记和村委会主任‘一肩挑’”；持否定态度的，虽然在公开、正式的文件和领导人讲话中没有讲不“鼓励”、“提倡”“一肩挑”，但在私底下交流和小范围会谈中，坦率地表明了不主张甚至反对“一肩挑”的立场(18)。 第二，在“一肩挑”实施条件或范围的问题上，多数省级地方没有设置限制性的条件，但也有些省级地方对“一肩挑”适用的范围作了限定。没有设置限制性条件的，笼统地、一般性地鼓励、提倡乃至推进“一肩挑”。对“一肩挑”适用范围作限定的，把鼓励、提倡或者推进“一肩挑”的范围限制在“有条件的村”，或者“条件成熟的村”，或者“条件适合并有必要的村”，或者“人口较少、经济总量较小、工作基础较好的村”。 第三，在推行或实施“一肩挑”的力度问题上，许多省级地方只是说“鼓励”、“提倡”，有的省级地方提的是“积极推行”，有的省级地方提的是“大力推行”，还有的省级地方提出了“全面实行”。在大力提倡甚至强力推行“一肩挑”的省级地方中，有提“努力提高‘一肩挑’的比例”的，也有提“‘一肩挑’的比例应高于上届”的，还有提“一肩挑”的“比例有一个大的提高”的，更有提“最大限度地实现”“一肩挑”，“一肩挑”的比例要达到80%、90%以上的，甚至有提“力争做到全覆盖”的。 第四，在村委会和村党组织选举的先后顺序上，有的省级地方规定：“原则上先进行村委会换届选举，再进行村党组织换届选举”；也有的省级地方主张：“提倡把村党组织领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员，特别是由村党组织书记兼任村民委员会主任”；还有的省级地方要求：无论是先选村委会还是先选村党组织领导班子，“对于先选村党组织领导班子成员、后选村委会成员的，通过‘两推一选’的办法，首先选好配强村党组织书记，然后依法参加村委会的选举；对于先选村委会成员、后选村党组织领导班子成员的，拟任村党组织书记人选首先参加村委会主任的选举，获得群众承认以后，再推荐为村党组织书记人选”。(19) 二、“一肩挑”实践发展 数据统计表明：中办发[2002]14号文件颁布之前(1998-2000年)，“一肩挑”的情况在一些地方就有，有的地方如天津(60.44%)、广东(55.22%)、上海(39.87%)等甚至达到了较高的比例。中办发[2002]14号文件颁布之后，全国“一肩挑”的平均比例在2002年至2005年由20%多提升为30%多，但之后，“一肩挑”的平均比例不再继续提升，而是有升有降，维持在35%至40%之间。这表明，“一肩挑”这一倡导性的政策对其实践的发展有一定的促进作用，不过作用有限。为什么会这样？值得研究。再从各地的情况看，各省级地方“一肩挑”的比例一直存在着差异，为什么会如此？可以讨论。 各省级地方“一肩挑”比例的差异情况总体上主要可以概括为如下几点：一是差异大。比例高的达到了60%、70%、80%乃至90%(包括北京、山西、山东、湖北、广东、海南、新疆等)，比例低的只有10%及以下(包括浙江、福建、重庆、四川、贵州、陕西、甘肃等)。 二是差异“地不分东西”。同是东部地区，既有比例高的(山东、广东等)，也有比例低或比较低的(浙江、福建等)。同属西部地区，同样既有比例高或较高的(新疆、西藏等)，也有比例低或较低的(甘肃、贵州等)。 三是差异长期持续。除少数例外，基本上是比例高的总是比例高，比例较高的总是比较高，比例低或较低的总是比例低或较低。这种状况大体上从2005年甚至更早开始一直延续到现在。 四是差异的分布有一定的特点，但很难说有什么规律性。在一个较长的时间里，东北地区的几个省，“一肩挑”的比例呈阶梯状，由高到低排序，一般都是辽宁、吉林、黑龙江(这种状况近年有改变)。华东地区，既有“一肩挑”比例很高乃至最高的省份，也有“一肩挑”比例很低乃至最低的省份。中南地区，“一肩挑”的比例都较高。按照补正的数据，西北地区，除了两个自治区外，“一肩挑”的比例都较低或很低。几个自治区，除内蒙古外，“一肩挑”的比例都较高(见附表1、2)。 看到各省级地方“一肩挑”的比例有这么大的差异，人们可能会产生统计数据是否有误差的疑问。原先我们曾经认为，比例差异与统计数据的误差没有什么关系(20)。通过仔细地阅读材料和深入地进行调研，我们感到这个问题不是那么简单。一方面，上列各省、市、自治区村级组织负责人党政“一肩挑”比例情况表的统计数据不是十分准确，这从全国民政统计年鉴数据与各地村委会换届选举工作总结报告数据的不同即可以看出，当然这两者的不同总体上相差并不悬殊，对各省级地方“一肩挑”比例差异的统计显示总体上不构成很大的影响。问题的关键在另一方面，即各省级地方“一肩挑”比例统计的不同有可能在一定程度上受到统计上报时主观人为因素的影响。我们初步判断，低比例的数据较为可靠，高比例的数据则可能有水分。在中央一直倡导“一肩挑”的情况下，所有低比例的省级地方都没有必要在数字上把“一肩挑”的比例做低。我们注意到有些低比例的省级地方(21)在村委会换届选举工作总结报告中仍然把“一肩挑”比例一定程度的提高作为一项成绩或成效提出，这说明他们并不以低比例为荣。我们虽然不能说所有比例很高省份的统计数据都有问题，但却可以对某些或某个提出很高比例要求省份的高比例统计结果提出合理的怀疑。根据我们对几个很高比例省份一些乡镇以及村的实地调研，发现因完不成高比例任务要求而人为提高统计比例数据的情况不是个别。例如，某乡共25个村，只有4个村实现了“一肩挑”，这与该省平均“一肩挑”很高比例的数据状况形成了鲜明的对照。乡民政助理告诉我们，报上去的数据比实际的数据要高得多，该县的其他乡镇亦是如此。又如，某镇“一肩挑”的比例虽然只有40%，但上报的比例数却达到了70%多，与该省正式公布的比例数基本相同。镇党委书记告诉我们，实际选举达不到这么高的比例，统计上报时上级要什么数字我们给什么数字。尽管如此，我们仍然没有根据说这种人为提高统计比例数据的情况十分普遍，没有根据说那些比例较高或很高省份的数据完全是编造出来的。按照民政部2005年对全国370多个农村社区的抽样调查，村党组织书记兼任村委会主任“一肩挑”的比例为26.4%(22)；按照华中师范大学中国农村研究院2013年寒假期间对全国209个村和暑假期间对全国252个村的抽样调查，村党组织书记兼任村委会主任“一肩挑”的比例数据分别为28.7%和35.3%，这与全国正式的统计差异并不是很大。据此，我们认为，那些比例较高或很高省级地方的数据可能有一定的水分，但并未达到对全国统计数据构成严重影响的程度，各省级地方“一肩挑”比例差异状况总体上是客观存在的。 看到各省级地方“一肩挑”的比例各不相同，人们也有可能会问，比例差异与不同省级地方农村经济发展水平的差距特别是农民收入水平的差距是否有关？理论上可以提出这样的假设，农村经济发展水平特别是农民收入水平可能在一定程度上间接地影响“一肩挑”的比例。一般说来，农村经济发展水平和农民收入水平低，村委会换届选举竞争的激烈程度就较低；反之，则较高。村委会换届选举竞争性不强的村，党在农村的基层组织(包括乡镇党委和村党组织)的组织意图较容易得到贯彻，较容易实现由一个人兼任村党组织书记和村委会主任。村委会换届选举竞争激烈的村，有可能出现的一种情形是，村党组织书记或者因为担心有可能在村委会换届选举中落选，或者想要实现某种利益的平衡、权力的分享等，而放弃或退出竞选村委会主任；有可能出现的另一种情形是，不担任村党支部书记的另一个竞争者较有竞争实力，在村委会换届选举中书记竞争不过非书记；还有可能出现其他不利于实现书记主任“一肩挑”的情形。如果这个推测成立，那么农村经济发展水平和农民的收入水平有可能与“一肩挑”的比例呈现出某种反比的状况。实际情况如何呢？观察2012年各地区农村居民纯收入与村级组织负责人党政“一肩挑”比例排名表，不用精确的计算就可以看出，各省级地方农民纯收入的多少与村级组织负责人党政“一肩挑”的比例不相关。2012年，上海农民纯收入排名第一，“一肩挑”的比例排名第十五；北京农民纯收入排名第二，“一肩挑”的比例排名第五；山东“一肩挑”的比例排名第一，农民纯收入排名第八；海南“一肩挑”的比例排名第二，农民纯收入排名第十八；福建“一肩挑”的比例排名倒数第一，农民纯收入的排名第七；浙江“一肩挑”的比例排名倒数第二，农民纯收入的比例排名第三。为严谨起见，我们用SPSS软件的简单相关分析算法对各地区“农村居民纯收入”与村级组织负责人党政“一肩挑比例”这两组数据进行了检验：变量“农村居民纯收入”的均值为8495.5097，标准差为3340.18554；变量“一肩挑比例”的均值为32.6510，标准差为21.37750。Pearson相关系数为0.004，即“地区农村居民纯收入”与“一肩挑比例”的相关系数为0.004，这两者之间不相关的双侧检验值为0.984。由此得出统计结果，这两者之间不相关(见附表3)。 我们在最初看到各省级地方“一肩挑”比例的差异时，曾经推测比例差异可能与村“两委”选举的先后有关。先选村委会，后选党支部，有可能提高“一肩挑”的比例；先选党支部，后选村委会，有可能降低“一肩挑”的比例。从统计数据可以看出，无论是2005-2007年，还是2013年，一直以来，所有省、市、自治区村委会主任是中共党员的比例都比村委会主任同时是村党支部书记即“一肩挑”的比例要高，有的还高很多，全国平均高出一倍以上(见附表4)。如果所有省、市、自治区都严格地按照中办发[2002]14号文件的要求做，先选村委会，后选党支部，把选上村委会主任的党员再选举和任命为村党支部书记，那么“一肩挑”的比例将会大大提高，全国平均有可能提高一倍以上。那些“一肩挑”比例比较高的省级地方，有可能是较多实行先选村委会后选党支部的地方。而那些“一肩挑”比例比较低的省级地方，有可能是较多实行先选党支部后选村委会的地方。先选党支部后选村委会之所以有可能降低“一肩挑”的比例，是因为：一方面，有些当选的村党支部书记缺乏竞选村委会主任的动力或魄力，不去竞选。在他们看来，自己已经当上了村级正职领导，该级别的岗位津贴已拿到手，再去竞选村委会主任也不会增加多少收入，让个位置给其他人，也是一个人情，况且，竞选村委会主任并不一定能够成功，失败了还丢面子。另一方面，有些当选的村党支部书记虽然得到党员和上级党组织的信任，但在村民中却缺乏群众基础，竞选村委会主任未能得到多数选民的支持。也可能是另一个参与竞选的非党员村民或党员村民更有竞争力(23)。 更进一步的研究和思考表明，上述推测是不成立的。一个致命的缺陷是，我们在作上述推测时并没有收集到哪些省份较多地实行先选村委会后选党支部，从而“一肩挑”比例较高，哪些省份较多地实行先选党支部后选村委会从而“一肩挑”比例较低的实际数据。在2005-2007年，全国各省、市、自治区及其各县、市、区乃至乡镇，村“两委”换届选举的先后顺序都不尽相同，很难从数据分析中得出先选村委会后选党支部确实提高了“一肩挑”的比例。不过有一点是肯定的，这就是许多先选村委会后选党支部的村并没有严格按照中办发[2002]14号文件的倡导，把选上村委会主任的党员选举和任命为村党支部书记，从而实现“一肩挑”。近年来，全国大多数地方，都实行的是先选党支部后选村委会(24)。各省级地方“一肩挑”比例的差异状况一直持续，这说明这一差异状况与村“两委”选举先后的不同关系不大或没有什么关系。到目前为止，我们尚未掌握全国各省、市、自治区“两委”换届选举先后情况的具体统计数据，但我们通过一个省的情况分析，便可以“窥一斑而知全豹”。从2011年湖北省村“两委”换届各地“一肩挑”比率情况表可以看出，都是先进行村党组织换届后进行村委会换届，但各地、市、州“一肩挑”的比例差异不仅存在，而且有的还很大。这说明比例差异不是村“两委”换届选举先后不同造成的。
那么，究竟应当如何解释各省级地方“一肩挑”的比例会有从很低、较低到较高、很高这样大的差异呢？一个很简单但可能很有效的解释是，比例差异与各地对待“一肩挑”的态度和推进“一肩挑”的力度有关。笔者曾经认为，“比例差异并不因各个地方态度的不同而产生”。“看到有的地方‘一肩挑’的比例特别低，很容易使人产生是否该地方不鼓励、促进‘一肩挑’的疑问。但我们电话咨询其中一些地方主管部门时得到的答复是并非如此，这些地方是鼓励、促进‘一肩挑’的。”(25)根据最近的调查了解，必须承认，我们当时的研究不够全面深入，掌握的情况有限、有误。虽然并不是所有比例很低或较低的省级地方都不鼓励、促进“一肩挑”，但有的省级地方的确是对“一肩挑”持消极甚至否定态度的，其“一肩挑”的比例低与此态度实际是有着直接关系的。态度决定力度，如果在态度上是很积极、主动地倡导和推进“一肩挑”，自然就会在具体工作中很积极地采取措施、想方设法地提高“一肩挑”的比例。那些“一肩挑”比例比较高或特别高的省份，无不是推进、实行“一肩挑”的力度比较大或特别大的省级地方。姑且不论对提高“一肩挑”的比例提出较硬或较高的要求是否适当、合理，提出要求比不提出要求要有利于“一肩挑”比例的提高，应当是没有疑问的。云南省在第五届村委会换届选举工作中，由于取消了“一肩挑”的比例要求，致使村党组织书记兼任村委会主任的比例较上届下降了14.40个百分点。这是云南省村“两委”换届选举工作领导小组办公室(26)坦率承认的事实。可以说，在很大程度上正是因为各地对待“一肩挑”的态度和推进“一肩挑”的力度不同，致使各地“一肩挑”的比例不同。各省级地方是如此，各市、县级地方亦是如此，在一个省级地方内的各市、县，“一肩挑”的比例也会由于各自对待“一肩挑”的态度和推进“一肩挑”的力度的不同而不同，甚至出现较大的差异。 同时，各地对待“一肩挑”的态度和推进“一肩挑”的力度并不都是始终如一的，态度和力度的变化会导致“一肩挑”的比例出现一定的波动。从全国各省级地方对待“一肩挑”的态度和推进“一肩挑”的力度的总体情况看，最近几年大多数“一肩挑”比例很低、较低的地方，态度和力度都没有什么变化，有几个“一肩挑”比例较高、很高的地方取消或降低了“一肩挑”的比例要求(如云南、山东)，也有几个“一肩挑”比例很高的地方对“一肩挑”的比例提出了更高的要求(如广东、湖北)(27)。我们已经看到(云南、广东)或可以预计(湖北、山东)，这几个地方“一肩挑”的比例变化是或将是很大的。 分析到此，我们可以对为什么“一肩挑”这一倡导性政策对“一肩挑”实践发展促进作用有限这一问题给出一个较为简单但也许能够部分成立的答案：个别省级地方对“一肩挑”持否定的态度；有的省级地方持消极的态度；有相当数量的省级地方虽然持积极的态度，但缺乏推进的力度或力度不够大；尽管有的省级地方以特别积极的态度和非常大的力度倡导和推进“一肩挑”，但这些省份在全国毕竟只是少数，所有这些加在一起，致使全国“一肩挑”的平均比例一直未有大的提高。 三、“一肩挑”问题探讨 人们对待“一肩挑”的态度和推进“一肩挑”的力度在很大程度上是由人们的认识决定的。对于“一肩挑”，无论在学界还是在实际工作中都有各种各样的观点和看法。主要有两个方面的问题：一是，应不应当提倡“一肩挑”；二是，应当如何实现“一肩挑”。 综合分析各方面的观点和看法，仔细权衡利弊得失，我们认为： 第一，“一肩挑”是协调“两委”关系、消除“两委”矛盾的有效途径。 曾经有一种意见，主张把党的领导与党的具体组织的领导分开，认为在村里面不能把党的领导等同于村党组织的领导。(28)且不论这种意见是否合理或能够成立，有一点却是没有疑问的，它与现行国法和党规的规定不尽一致。村委会组织法规定：党在农村的基层组织，按照党章进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村委会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。党的农村基层组织工作条例规定：村党支部(包括总支、党委)是村各种组织和各项工作的领导核心，领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动；领导村委会，支持和保证村委会依照国家法律法规及村民自治章程充分行使职权。也就是说，根据村委会组织法和党的农村基层组织工作条例的规定，村党组织的领导是农村基层党的领导的体现，村党组织应当领导村委会，村委会必须接受村党组织的领导。 又曾经有一种意见，主张党的领导是政治领导、思想领导和组织领导，是总体性、导向性的领导，而不是具体事务的管理，认为不能把村党组织是否全面管理村社区的各项社会事务作为是否坚持党的领导的衡量标志(29)。也且不论这种意见是否正确，有一点也是明确无疑的，即在现行的有关规定中，村党组织领导核心作用的范围是十分广泛的，不仅仅限于总体性、导向性的领导，而且包括许多对具体事务的管理。按照党的农村基层组织工作条例的规定，村党组织作为村各种组织和各项工作的领导核心，其职责既全面，又具体：不仅要贯彻执行党的路线方针政策和上级党组织及本村党员大会的决议，而且要讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题；不仅要对党员进行教育、管理和监督，而且要负责村、组干部和村办企业管理人员的教育、管理和监督；不仅要领导村里的政治建设，而且要领导村里的经济建设和精神文明建设。 还曾经有一种意见认为，鉴于村党组织与村委会是两个性质完全不同的组织，所以应当对村党组织与村委会各自的功能和职责权限作明确的区分(30)。但正如何增科所说：“无论是《村民委员会组织法》还是《中国共产党农村基层组织工作条例》都没有就村委会和支委会的具体职责权限做出明确划分并对村务工作运行机制做出具体的、可操作的规定。”(31)按照现行国法和党规的规定，村党组织与村委会的职责权限有很多是交叉和重叠的(见附表5)。 在村党组织领导村委会，且这一领导包括许多对具体事务的管理、村党组织与村委会的职责权限有很多是交叉和重叠的情况下，“两委”之间在村庄事务的管理和处理上不出现纠纷和摩擦是不可能的。 有人主张在制度设计上，厘清村党组织与村委会的职责权限，从而消除“两委”矛盾、摩擦的根源。如徐付群、周郎断言：“如果不从立法和政策方面彻底理清两委关系”，“则两委之间的矛盾冲突就永远没有结束的时候。”(32)又如徐增阳、任宝玉认为：“可以通过制度创新，明确划分村支部与村委会的职责权限”，“党支部管方向性‘大事’，村委会管具体事务。”(33)但这种主张基本没有什么现实可行性。村庄里或许也有方向性的“大事”，但大量存在的是日常的具体事务。对于村党组织来说，离开了讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题，其领导核心作用就无从发挥；离开了促进经济发展、支持集体经济、建设精神文明、做好计划生育、改善生态环境、搞好社会治安、调解民间纠纷等工作，就无法将领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，领导和支持村委会行使职权落到实处。在现行的体制下，无论是法律还是政策，都不可能划清村党组织与村委会的职责权限，使之不交叉、不重叠。 正是由于村党组织与村委会的职责权限交叉、重叠，不可能划分得一清二楚，因此如欲协调“两委”关系、消除“两委”矛盾，最好是实行“两委”交叉任职特别是书记主任“一肩挑”。道理很简单：同一件事情由不同的主体来管理或办理，虽然不同主体有可能就具体如何管或具体如何办达成一致，但彼此间的沟通、协调始终是一个问题；而一旦同一件事情由融为一体的主体来管理或办理，也就不再存在不同主体间的沟通、协调问题了。在村党组织书记和村委会主任由不同的人来担任且“两委”成员不交叉任职的情况下，争权夺利有可能时常产生，意见不一更无法完全避免。以书记为首的村党组织与以主任为首的村委会因职责权限交叉与重叠，而出现和存在矛盾是很正常和自然的。如果村党组织书记和村委会主任由同一个人来担任且“两委”交叉任职，争权夺利和意见不一就都不会有了，“两委”之间即便还存在着关系问题，也完全可以通过村党组织内部或村委会内部工作来协调，这比组织间的协调应当容易得多。 第二，“一肩挑”是实现组织意图与村民意愿有机结合、党的领导与村民自治内在统一的适当选择。 村党组织的权力，从本质上来说，是一种自上而下的权力。这不仅表现在权力来源上：村党组织成员特别是书记的产生，除了需要党员大会或党的委员会的选举，还需要上级党组织的批准；也表现在组织原则上：村党组织服从乡镇(或街道)党委，必须坚决执行乡镇(或街道)党委的决定。与之相比较，村委会的权力，从本质上来说，则是一种自下而上的权力。这既表现在村委会的选举产生上：选举村委会，由登记参加选举的村民直接提名候选人；村委会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生；任何组织或者个人(包括乡镇党委和政府)不得指定、委派或者撤换村委会成员；由村民直接选举产生村委会无须任何组织或机构批准；也表现在村委会与乡镇政府的关系上：乡镇政府与村委会不是领导与服从的关系，而是指导与协助的关系，乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项；村委会协助乡镇政府开展工作。 如何使这两种权力得以有效衔接和良性互动，各地在实践中的探索各不相同或不尽相同，主要有三种典型方式：一是村党组织选举的“两票制”或“两推一选”，二是村党组织通过村民代表会议领导村委会，三是村党组织书记和村委会主任“一肩挑”。 村党组织选举的“两票制”，是指选举村党组织书记和委员会成员时，先由全体有选举权的村民或村民代表投信任票，获得多数或半数以上信任票的党员才有资格成为村党组织成员候选人，在乡镇党委确定村党组织成员正式候选人之后，再由全体党员投选举票，选举产生新一届村党组织班子成员。村党组织选举的“两推一选”，是指进行村党组织换届选举时，先分别召开村民会议或村民代表会议和党员会议，对原村党组织成员进行民主评议并推荐新一届村党组织成员候选人，在乡镇党委确定村党组织成员正式候选人之后，再召开全体党员会议选举产生新一届村党组织班子成员。“两票制”或“两推一选”将党内民主与党外民主结合了起来，兼顾了组织意图和村民意愿，在一定程度上扩大了村党组织的群众和民意基础，增强了村党组织的民主性，提高了村党组织的权威性，也在一定程度上加大了村党组织与村委会在涉及村民群众利益问题上达成共识、协商一致的可能性。但“两票制”或“两推一选”不可能在根本上改变村党组织权力来源自上而下的性质，不可能在根本上改变村党组织与村委会关系的结构和状态，因此也不可能形成一个有效的机制，使村党组织所代表的自上而下的权力和村委会所代表的自下而上的权力实现有效的衔接和良性的互动。 村党组织通过村民代表会议领导村委会，简单的概括，是指“村党组织领导、村民代表会议作主、村委会办事”。即村党组织为领导核心，村民代表会议为常设决策机构，村委会为村民代表会议决议的执行机构。村民代表会议经村民会议授权后，对授权范围内的村务工作具有最终决定权，成为村民自治的权力中心。要求村党组织书记按照民主程序依法竞选村民代表会议主席，党员竞选村民代表，使村党组织对村务工作的领导通过村民代表会议来进行，融入村民自治的运行体制之中。村党组织通过村民代表会议领导村委会，固然有助于促使组织意图与村民意愿的有机结合、党的领导与村民自治的内在统一，但由于根据现行的村委会组织法，村民代表会议主席不是一个法定的职位，村委会成员是村民代表会议的当然组成人员，村民代表会议由村委会召集，村民代表会议讨论决定的事项由村委会提前通知村民代表；有的省(如湖北)还规定，村民代表会议由村委会主任主持；在实际的运行中，村民代表会议系由村委会特别是村委会主任来主导，因此村党组织通过主导村民代表会议来领导村委会的方式不可能在全国推广，更不可能在全国普及。 村党组织书记和村委会主任“一肩挑”，无论是先选村党组织书记，然后在村委会选举中，村党组织书记通过竞争选举担任村委会主任，还是先选村委会主任，然后在村党组织选举中，把本身是党员的村委会主任选举为村党组织书记，都要通过党内的党员选举关和上级党组织批准关以及党外的村民选举关，只要选举依法依规按照民主程序来进行，就可以较好甚或很好地实现组织意图与村民意愿的有机结合、党的领导与村民自治的内在统一。村党组织书记通过担任村委会主任来领导村委会，可以使党组织的意图直接在村委会的工作中体现和实现，有利于坚持和加强党的领导。担任村委会主任的村党组织书记，要想一直都得到村民群众的拥护，就必须时刻关心村民群众的利益，经常倾听村民群众的呼声，努力满足村民群众的需求，而这正是做好村民自治工作的前提和基础。 第三，“一肩挑”为多数农村干部群众所赞同，符合我党执政方式现代化、依法执政的总体要求。 据我们所知，针对广大农村干部群众究竟怎么看待“一肩挑”所做的问卷调查并不多，而为数有限的问卷调查所得出的结论也不尽相同或很不相同。肖唐镖在2014年12月南昌大学召开的“中国农村村民自治与基层治理”学术研讨会，介绍他所带领的团队调查得到的数据时说，多数农民群众对村党组织书记和村委会主任“一肩挑”持否定的态度(34)。但是，中央党校在2006年至2007年对参加“全国县委书记、县长社会主义新农村建设专题培训班”的县委书记进行的问卷调查表明，大多数县委书记是赞成村级组织党政“一肩挑”的：86.3%的受访者同意“党支部书记竞选村委会主任，实行‘一肩挑'”(35)。我们在2014年组织华中师范大学的学生对全国23个省共263个村的村民所进行的2389份有效问卷的调查表明，大多数农民群众也是赞成村级组织党政“一肩挑”的：26.1%的受访者完全赞同“一肩挑”，56.9%的受访者认为可以“一肩挑”，5.2%的受访者不置可否“一肩挑”，11.8%的受访者表示反对“一肩挑”。 的确，对于“一肩挑”，在干部、群众乃至学者中都有一些反对的声音。批评意见最主要的有两点：一是村党组织书记和村委会主任由同一个人来担任，没有相互监督，容易滋生腐败；二是“一肩挑”导致农村基层传统的一元化领导体制的复归，书记主任兼职造成村级组织党政不分、以党代政。 关于第一点批评意见。尽管到目前为止，我们并没有看到面广、确凿的统计数据，表明实行“一肩挑”会导致更多的腐败，反之则腐败较少，但我们还是愿意相信，相互监督比自我监督更有效，“一肩挑”的确在这方面有自己的不足。不过，这一缺陷现已有了很好的补救措施。2010年经修订的村委会组织法第32条规定：“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生，其中应有具备财会、管理知识的人员。村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。村务监督机构成员向村民会议和村民代表会议负责，可以列席村民委员会会议。”根据村委会组织法所设立的村务监督委员会，完全可以起到比村党组织书记和村委会主任相互监督更好的监督作用。 关于第二点批评意见。就“一肩挑”与传统的一元化领导体制的关系而言，“一肩挑”，从一定的意义上讲，是自下而上的权力和自上而下的权力的结合，而传统的一元化领导体制，要么是自上而下的组织任命，要么是上级指定人选的选举；“一肩挑”，人员就一个，角色有不同，书记管书记的事，主任管主任的事，而传统的一元化领导体制，书记尽管可能不兼任其他职务，但事事都要管，事事都能管。因此，“一肩挑”与传统的一元化领导体制不同，也不会必然导致农村基层传统的一元化领导体制的复归。就党政兼职是否会造成党政不分、以党代政而言，我们曾经从整个国家党政关系的角度对此进行过分析探讨：“从现代世界各国政党政治的情况看，执政党一般都是通过选举获得多数选民的支持而上台执政的，执政党执掌国家政权一般都是依靠其政党成员通过竞选获胜担任国家政权机构的领导职务来实现的。执政党的领导成员担任国家政权机构的领导职务并不会造成党政不分、以党代政。因为实行人员兼职，只不过是使兼职人员取得了双重角色，在不同的场合扮演不同的角色罢了。党的组织和国家政权在机构上并非要合二为一，其职能仍可明确分开。倒是如果执政党的领导成员不担任国家政权机构的领导职务有可能会导致党政不分、以党代政的情况发生，因为这些不担任国家政权机构领导职务的执政党领导成员有可能会站在国家政权机构之外或之上，指挥国家政权机构的运作。在此意义上，只有党政人员兼职，才能避免党政职能不分。”(36)农村村级党政组织的状况也是同样，在村党组织书记不兼任村委会主任的情况下，村党组织书记不过问具体村务是不可能的，只有实行党政“一肩挑”，才能做到“是党的归党，是政的归政”，党务村务分开，避免党政不分、以党代政。 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面深化改革的总目标，并提出要“紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革，加强民主集中制建设，完善党的领导体制和执政方式”。国家治理体系和治理能力现代化的一个重要方面是党的执政方式的现代化。党的执政方式现代化的一个重要表现，按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说法，是依法执政。而“善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导”是其中的一项重要内容。据此，在农村基层，似也可以这样讲，应当善于使村党组织书记通过法定程序成为村委会主任，善于通过村委会实施村党组织对村民自治和农村社会的领导。 总之，从有效解决“两委”关系问题，协调“两委”关系、消除“两委”矛盾，加强党的领导，精简人员，提高效率来说，“一肩挑”是手段。从实现组织意图与村民意愿有机结合、党的领导与村民自治内在统一，村“两委”换届选举期望得到的一个结果(37)来说，“一肩挑”又是目的。因此，应当坚持提倡和大力推进“一肩挑”。 第四，推进和实现“一肩挑”，应当尊重和遵守法律，尊重和遵从民意；必须因应不同情况，探索多种路径。 推进和实现“一肩挑”，要在村委会选举和村党组织选举中进行，村委会选举必须遵循村委会组织法、村委会选举办法等法律法规，村党组织选举必须遵循党章、党的基层组织选举工作暂行条例等党内法规。这是做好村委会选举和村党组织选举工作的基础，也是正确推进和实现“一肩挑”的前提。 在村委会选举以及推进和实现“一肩挑”的过程中，违反法律规定的行为有两种：一是抽象行为违法，即制定发布和要求执行的文件违法；二是具体行为违法，即具体的选举组织或个体行为违法。主要表现为：在制定发布和要求执行的选举文件中，对村委会成员候选人资格条件、提名、资格审查等作出与法律不一致或相抵触的规定，如规定新任村委会成员年龄不超过55周岁，连选连任村委会成员年龄不超过60周岁；规定要保障和落实党组织对村委会换届选举的提名权；规定由乡镇党委对初步提名的村委会成员候选人进行资格审查，同时由县(市、区)组织、民政部门严格把关，将村委会成员候选人名单统一征求纪检、信访、公安、司法、计生等部门意见等。在推选村民选举委员会时，不是通过村民会议或村民代表会议或村民小组会议推选，而是通过村“两委”联席会议推选；在提名产生村委会成员候选人时，不是由村民直接提名，而是由村民代表会议或村“两委”联席会议提名，甚或由乡镇党委政府指定；在确定村委会成员正式候选人时，不是依照得票多少的顺序来确定，而是不论村党组织书记得票多少，都要把他确定为村委会主任候选人。所有这些违法行为都是应当纠正或避免的。 有关村委会选举和村党组织选举的法律法规与党内法规，所规定的民主程序，是使村民意愿和党员意愿得以真实表达和有效实现的规范与保障。在村委会选举和村党组织选举以及推行和实现“一肩挑”的过程中，只有高度尊重和严格遵守法律法规和党内法规的规定，才能真正尊重和切实遵从村民的意愿和党员的意愿；反过来说，不尊重和遵从村民的意愿和党员的意愿，就必然会出现违背法律法规和党内法规的行为。 在村委会选举以及推进和实现“一肩挑”的过程中，做硬性规定，搞强迫命令，提很高乃至“一刀切”的指标要求，难免不出现勉为其难、人为操纵的情况，弄虚作假、欺上瞒下的情况，违反法律、违背民意的情况。这当然都是应当防止和避免的。 村“两委”换届选举以及推进和实现“一肩挑”，本身是民主的形式和民主的表现，必须严格依照民主的程序，按照民主的步骤，体现和遵从大多数人的意见，不应当强制大多数人接受少数人的决定，千万不要用非民主的方法、手段致使村“两委”换届选举以及推进和实现“一肩挑”不民主或不够民主。 从上述意义上讲，大力推进“一肩挑”应当是适度推进“一肩挑”。所谓适度推进“一肩挑”，就是在法律法规的框架内、在多数村民的同意下推进“一肩挑”。当然，从另一个角度讲，适度推进“一肩挑”，也应当是因地制宜、因势利导、循序渐进、顺其自然推进“一肩挑”，而不是强迫命令、不切实际、勉为其难、人为操纵推进“一肩挑”。 各地的情况各不相同，推行“一肩挑”的进度和实现“一肩挑”的程度也不可能完全一样。所以不能搞“一刀切”，而必须因应不同情况，探索多种路径。 对于那些全体或多数党员自身素质好、工作能力强、群众威信高，党组织团结坚强、基础扎实、力量强大的村，应当毫不犹豫、坚定不移地推进和实行“一肩挑”。对于那些党员大多年老体弱、活力不强、缺乏威信，党组织软弱涣散、基础不牢、问题突出的村，不要急于推进和实现“一肩挑”，而应当首先做好组织整顿、组织发展和组织建设。对于那些介于这二者之间的村，则应当相机行事，既积极引导，又顺其自然。 可以通过先进行村委会换届选举，再进行村党组织换届选举来实现“一肩挑”(38)。也就是在先进行的村委会选举中，要求、鼓励拟推荐为村党组织书记的人选积极参与村委会主任的竞争选举，如果成功当选，就正式提名并选举为村党组织书记；如果未得到大多数村民群众的拥护，就不再推荐为村党组织书记人选，而在通过组织考察的基础上，把另一当选为村委会主任的党员提名并选举为村党组织书记；如果当选为村委会主任的村民不是党员，只要自身愿意和条件允许，就应当积极将其培养和发展为党员。也可以通过先进行村党组织换届选举，再进行村委会换届选举来实现“一肩挑”(39)。也就是在先进行的村党组织选举中，以“两票制”或“两推一选”的方式产生村党组织书记，再让具有广泛群众基础和村民认可度的村党组织书记参与村委会主任的竞争选举。这两种途径或方式，各有利弊，各地情况不同，不应当强求一律。 此外，我们最近调查了解到在个别地方还有这样一种探索，即进行村党组织与村委会换届时间交错的选举来实现“一肩挑”。也就是村党组织的选举与村委会的选举交错进行，先由党员大会选举村党组织委员会委员，待村委会主任、副主任、委员选举产生后，根据村委会选举结果再由新一届村党组织委员会第一次全体会议选举党组织书记、副书记。这种方式是否合规、妥当，可以研究。
①也有称“一肩挑”为“一人兼”的。 ②袁正昌、宋海云：《村级党政“一肩挑”的初步尝试》，载《改革与开放》1993年第3期。 ③远山：《不应硬性推广“一肩挑”》、《“一肩挑”是改善村级管理体制的理想出路吗？》，载《乡镇论坛》2001年第3期。 ④中国基层政权建设研究会、中国机构与编制杂志社编：《实践与思考——全国农村基层政权建设理论研讨会文选》，辽宁大学出版社1989年版，第20、62、158页。 ⑤以上资料全部来自景跃进《当代中国农村“两委关系”的微观解析与宏观透视》，中央文献出版社2004年版，第115—118页。 ⑥海南省琼海市民政局：《海南省琼海市试行主任支书交叉任职》，《2001中国农村基层民主政治建设年鉴》，中国社会出版社2002年版，第417页。 ⑦《省委组织部省民政厅关于认真做好村党支部村民委员会换届选举工作的意见》，《2002中国农村基层民主政治建设年鉴》，中国社会出版社2003年版，第130页。 ⑧李宝库：《亿万农民当家作主的伟大实践》，《中国社会报》1998年11月10日。 ⑨景跃进：《当代中国农村“两委关系”的微观解析与宏观透视》，中央文献出版社2004年版，第118页。 ⑩根据笔者对文件起草者的采访。 (11)詹成付主编：《2005-2007年全国村民委员会选举工作进展报告》，中国社会出版社2008年版，第81页。 (12)《改革开放30年农村基层民主政治建设重要资料选编》，民政部基层政权和社区建设司2008年，第196页。 (13)《2009年农村基层民主政治建设重要资料汇编》，民政部基层政权和社区建设司农村基层民主处2010年，第13页。 (14)《2009年农村基层民主政治建设重要资料汇编》，民政部基层政权和社区建设司农村基层民主处2010年，第37页。 (15)《2011年农村基层民主政治建设重要资料汇编》，农村基层民主处2011年，第10页。 (16)《2012年农村基层民主政治建设重要资料汇编》，农村基层民主处2013年，第112页。 (17)《中共中央组织部工作通报》第17期，中央组织部办公厅2014年8月11日印发，第12、24页。 (18)在与四川省民政厅有关领导的交流中，有关领导明确表明了不赞成“一肩挑”的观点和态度。 (19)各省、市、自治区对于“一肩挑”问题的态度和提法，从各省、市、自治区党委办公厅和政府办公厅关于做好某年或某届村委会换届工作的通知中提取，以及调查中获得，因来源广泛，恕不一一注明出处。 (20)唐鸣：《农村基层党政关系问题研究》，载《当代世界社会主义问题》2009年第3期。 (21)如中共青海省委组织部、青海省民政厅《关于2011年全省村(社区)“两委”换届工作的总结报告》中就把“‘一肩挑’的比例加大”，与“一大批‘双带’力强的同志进入村‘两委’”、“村(社区)干部队伍年龄、文化结构进一步优化”等一起，列为此次全省村(社区)“两委”换届选举工作的特点，而通过此次换届选举，青海村党组织书记和村委会主任“一肩挑”的行政村只有263个，只占行政村总数的6.8%。 (22)詹成付主编：《全国村民自治状况抽样调查报告》，中国社会出版社2009年版，第102页。 (23)唐鸣：《农村基层党政关系问题研究》，载《当代世界社会主义问题》2009年第3期。 (24)先选党支部后选村委会现已成为一项统一的要求。中央组织部副部长陈向群2014年7月11日《在部分省区村“两委”换届工作座谈会上的讲话》中说：“合理安排换届时间。一般要按照先村党组织、后村委会的换届顺序进行，合理安排前后时间间隔，既不能太长、也不能太短，确保村党组织在村‘两委’换届中发挥领导核心作用。要把准备工作做扎实，不能匆忙上阵、把村党组织和村委会换届‘一锅煮’”。《中共中央组织部工作通报》第17期，中共中央组织部办公厅2014年8月11日印发，第9页。 (25)唐鸣：《农村基层党政关系问题研究》，载《当代世界社会主义问题》2009年第3期。 (26)云南省村“两委”换届选举工作领导小组办公室在《关于云南省村级党组织和第五届村民委员会换届选举工作总结的报告》(2013年7月24日)中写道：“由于取消了‘一肩挑’比例要求，将空间下放给基层，村级班子之间的选配更加科学合理。村党组织书记兼任村委会主任4991人(占39.62%，比上届下降14.40个百分点)”。 (27)有的地方要求：“要全面实行书记、主任“一肩挑”，力争做到全覆盖”；“切实加强党组织对村委会换届选举的把关、掌控，通过合法的程序、正确的引导，尽最大努力实现全覆盖。” (28)王振海：《论村的社区特征与权力结构》，载中国基层政权建设研究会编：《实践与思考》(1991年年会论文集)，中国社会出版社1992年版，第179页；包心鉴、王振海主编：《乡村民主——中国农村自治组织形式研究》，中国广播电视出版社1991年版，第173页。参见景跃进《当代中国农村“两委关系”的微观解析与宏观透视》，中央文献出版社2004年版，第187—188页。 (29)参见景跃进《当代中国农村“两委关系”的微观解析与宏观透视》，中央文献出版社2004年版，第188、191页。 (30)参见景跃进《当代中国农村“两委关系”的微观解析与宏观透视》，中央文献出版社2004年版，第191页。 (31)何增科：《农村治理转型与制度创新——河北省武安市“一制三化”经验的调查与思考》，载《经济社会体制比较》2003年第6期。 (32)徐付群、周郎：《杨家泊村两委关系问题调查》，载张明亮主编《村民自治论丛》第一辑，中国社会出版社2001年版，第389页。 (33)徐增阳、任宝玉：《“一肩挑”真能解决“两委”冲突吗？——村支部与村委会冲突的三种类型及解决思路》，载《中国农村观察》2002年第1期。 (34)撰写本文时，我们尚未看到肖唐镖对于“一肩挑”农民态度调查的文字材料。 (35)肖立辉：《中国基层民主创新研究》，人民出版社2009年版，第224页。 (36)唐鸣：《农村基层党政关系问题研究》，载《当代世界社会主义问题》2009年第3期。 (37)村“两委”换届选举期望得到的结果包括充分全面地实现党员和村民民主选举的权利、顺利地实现村级组织领导班子的轮流更替、选出一个党员和村民满意和信赖的村级组织领导集体等。 (38)这是中办发[2002]14号文件曾经提倡的做法。 (39)这是目前中组部要求的做法。 (40)根据村委会组织法和党的农村基层组织工作条例制作。
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