论政府权能在政府理论研究中的基础地位，本文主要内容关键词为：权能论文,政府论文,理论研究论文,地位论文,基础论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1007—9092（2006）02—0081—06
政府权能是政府行使权力的能力与结果的综合体现，它表明政府权力在实施过程中的权、势、威及能的综合情形，即政府的权力、职能、能力、功能及权威的综合实现状态和它们之间的统一性关系。政府权能是一个实体性关系概念，它与政府权力、政府能力及政府权威等概念紧密相连、相互依存。政府权能在政府理论研究中居于核心地位，政府权能是政府行使权力结果的直接显现，它是各种权力关系的综合体现，因此，研究政府理论必须重视对政府权能及其相关问题的研究。
一、政府权能问题是政府理论研究的核心问题
政府理论是以政府为研究对象，对政府性质、政府价值、政府模式、政府发展、政府行为、政府文化等诸多方面进行研究。政府作为行为主体与其他主体最基本的区别就在于政府是行使国家权力的惟一合法主体，政府作为行使国家权力的行为主体其行为与行为结果综合体现为政府权能，政府的权能是具体的、实在的，它体现着实体性的权力关系。首先，政府权能是国家权力的重要体现，在很多情况下政府权力与国家权力是重合的。政府是国家权力的行使主体，是国家利益的表达者。政府作为“公共的政治机构”，[1](P56) 行使公共权力的目的是“缓和冲突，要把冲突保持在‘秩序’的范围以内”，[2](P166) 在这一点上，政府意图与国家意志完全一致，政府行使国家统治权力，国家权力成为政府实施政治行为的保障。其次，政府是公共权力运行的组织载体，具有复杂的组织机构与具体的运行机制，其完善的组织机构设置与良性的运行机制为保证公共权力的行使，为履行其承担的社会职能、经济职能及文化职能提供保障。再次，政府权能以政府权力结构配置和政府各种权力之间的相互关系为基础。政府权力结构的配置是政府权能作用的前提条件之一，合理的权力结构配置与协调的各种权力关系有利于政府权能作用的发挥。最后，政府权能的作用及影响所产生的结果是客观的，通过政府权威、政府影响力，以及政府对复杂事件和复杂社会问题的处理能力等方面体现出来。
政府权能存在于国家权力关系中，存在于政府权力与社会权力、与公民权利之间所形成的权力关系中；实现于政府权能对客体对象的影响、指挥、作用、改变等政治活动和社会经济活动中。因而，政府权能的关系性就体现在两个方面，一是客观存在的各种权力关系是政府权能能够发挥作用的基础；二是政府权能体现着功能性的目的结果关系，政府权能是政府基于一定政治目的，运用各种手段来达到某种政治结果的过程。
政府权能受制于国家权力关系，政府权力与国家权力之间的关系是政府权能存在的政治空间。政府是国家权力的最主要行使者，是国家利益在形式上的直接表达者，是国家权力的输出系统及其运行系统，因此，国家权力的性质、国家权力的构成、国家权力的配置决定着政府的权能结构和权能形式。从政府与国家的总体关系上看，“政府在整个权力体系中所处的层次要比国家低些。因此，在同一社会形态中，政府的更迭通常并不引起国家的更迭，甚至可以成为国家存在的必要条件。也因为政府处于较低的层次，使得不同性质国家中的政府无论从其结构、活动方式还是内部机制等方面，都有更多的可比性，因而在不同的政府权力的运行中比之国家权力就存在着更多的共同性规律。”[3](P52)
国家权力与社会权力之间的关系是政府权能赖以存在的社会空间。这种关系基于现代国家的形成、国家权力与社会权力之间有明确的界分之后而形成的，也就是说，这种关系是在相对独立于政治国家的市民社会的形成、市民社会开始作为抗衡政治国家的基本力量逐渐显现、并逐步从政治国家中收回本来属于自己的部分权力的历史前提下形成的。在西方，政府权力与社会权力之间关系的形成始于近代市民社会的出现，以资本主义市场经济关系的建立为必然前提。
国家权力与公民权利之间的关系是政府权能赖以存在的权力空间。这种权力关系的真正确立是基于封建等级秩序的崩溃以及封建专制独裁制度的瓦解，公民从等级森严的身份制度下解放出来，具有独立的财产权利和政治自由的权利，宪法与法律明确赋予并切实保障公民的生命权、自由权、人格权和财产权等不受侵犯，公民的权利与义务同政府的权力与义务有明确的界分，政府不能再以任何借口侵犯公民的合法权利。于是，国家权力与公民权利之间的域间就成为政府权能存在与发挥作用的基础，政府权能作用的边界止于公民权利存在的地方。
从政府权能的功能作用上看，政府权能体现着目的结果关系。政府权能是政府基于一定的政治目的，运用各种手段来实现某些政治结果的过程，这一过程的实现是政府凭借其权威性，以及政府权力的强制性与合法性，使社会和公民认同、接受政府的意志与政治目标，并将其转化为现实，从而达到政治统治、治理社会、实现其统治目标与利益的结果。政府权能的目的结果关系实际上是一个转化过程，即政府目标转化为社会目标、政府意图转化为社会行动、政府意愿转化为合乎其目的的结果。政府权能的功能性目的结果关系，强调政府权能的功能意义，即政府权能的最终实现状态。这种功能性的目的结果关系是一种独特的关系，它不是完全强制性的权力关系，而是以政府权力的强制性为后盾，使权能对象认同、接受政府的意志及政治目标；它也不同于说服与劝告的关系，因为政府的意志及政治目标并不完全依赖于政府权能对象的意愿而权能对象又必须遵守之。
政府权能的作用是历史的、具体的，政府权能作用的历史性受制于两个因素：第一，受政府权能内容的制约。政府权能的核心是运用与行使“特殊的公共权力”，即国家管理权力，“国家管理社会的权力是社会发展到一定阶段的产物；它产生于社会的阶级对立，是为以虚幻的共同利益形成出现的统治阶级利益服务的；它将随着国内阶级对立的尖锐而日益加强。”[4](P134) 随着阶级对立的逐步尖锐以及社会经济利益的复杂化，政府权能作用的范围不断扩大，作用的方式、途径以及手段等也不断演变。第二，受政府权能所依赖的基础条件的影响。政府权能发挥作用离不开一定的社会物质经济条件，而这些条件是不断变化的，不同政府作用的经济基础不同，其权能要求与实际权能的大小也不相同。权力关系结构是政府权能作用的社会基础，在不同社会制度下这种权力关系结构的构成差异很大，因而，基于不同社会权力关系结构的政府权能差异也很大。
二、政府权能是政府权力实施的具体结果，政府权力为政府权能作用提供强制性保障
政府权能与政府权力之间的关系十分复杂，二者具有多重耦合联系。政府权力是政府权能发挥作用的依据与凭藉，政府权能作用的实现依赖于政府拥有的权力，这种依附关系由政府权力的性质、内容、构成与运行方式所决定。同时，政府权能又体现着政府权力实施所产生的结果，政府权力的影响范围、影响程度表现为政府权能、权势的作用程度。
从霍布斯开始的系统的社会契约理论认为政府权力是公民权利通过社会契约让渡给政府的，政府权力是由公民权利派生的。现代意义的合法政府只能产生于被统治者的同意，政府的职能是对公民自然权利的保护。人们通过社会契约在建立政府的过程中，他们有权根据自己的意愿选择政府的形式，以及政府权力的范围。洛克认为政府是基于人民的同意而成立的，因而，“政府和社会的存在都是为了维护个人的权利，而个人权利的不可取消性则构成政府与社会权威的基础。”[5](P590) 政府权力来源于公民权利，政府应该为社会幸福和保护公民权利而存在，对严重损害社会利益和公民权利的政府加以变革是正当的，因而，政府权力的来源明确指出了政府权能的意蕴与边界——政府权能的作用不能侵犯公民的权利。
现代政府的权力是组织权力，不带有个人性。政府是一个组织体，政府权力是政府组织存在的基础和构成政府组织的要素之一。因而，政府权能是政府组织的权能，不是某个人的权能，这种组织权能一旦形成就具有延续性，就具有连续性的影响力。与政府权力相关的政府权能在政府组织内部与政府组织外部的实现途径是不同的，在政府组织体制内部，政府权力是逐级分配的，政府机构中每个职务的权限都有明确规定，政府机关工作人员只能在自己的职责权限内行动。政府权力与政府财产、政府人格和政府掌握的权力实施工具等联系在一起，与其他社会组织相比政府组织是最强大的组织。政府权力在组织内迫使其成员服从，以达到各种各样的外在目的。政府权力对外要产生影响作用，必须在重大政策与重大决策上首先在内部取得意见一致，尔后组织力量进行实施。政府权力的大小首先取决政府的权力资源——公民权利的让与、政府人格、政府财产等，还取决于政府所利用的行使权力的工具与手段、政府组织目标的大小和多少等方面的影响。现代政府的组织目标多而复杂，实现组织目标的权力资源和实施工具更加复杂多样，因而，政府权能的实现必须借助于政府权力实现的手段与途径，必须使政府的权能目标与政府的组织目标相统一。
政府权力是强制性的权力，一个合法政府的强制性权力就是政府具有使用国家暴力工具的权力，这种权力是其他一切社会经济组织所不具有的。国家权力的性质与意志通过政府行使权力的具体行为及其产生的效果体现出来，国家权力要实现制约和控制其它权力的目的，必须借助于政府权力的运行。政府权力的强制力来自于国家机器的强制功能，政府行使国家权力的行为具有强制性，在许多情况下具有非对等有偿性。政府权力的强制性是政府权能得以实现的重要条件，但强制性的政府权力的作用是有限度的，强制性的政府权力要产生持久的作用必须借助于政府的权威，必须借助于政府权能的持续性作用。政府强制性权力的目的是为了便于对社会公共事务的管理，政府权力的强制性总是与政府权力的公共性兼存的，政府应当以其强制性权力的实施来保障公共利益的充分实现。
政府权力是政府权能发挥作用的重要前提条件，离开具体权力的支撑，政府权能就成了无本之木，更谈不上政府权能的作用。然而，政府权能的实现并非完全依赖强制性的权力，更依赖以服从和认可为心理基础的对政府权威的遵从；政府权能具有显著的组织特征，拥有综合性的权势，当强制性权力在执行过程中出现梗阻时，政府权能可以在一定程度上推动政府强制性权力的实施。
三、政府权能是政府权威的直接体现，政府权威在政府权能实现过程中发挥持久的维持作用
政府权力与政府权威都是政府实现其意图的必要手段，是政府权能的重要构成内容。政府权力是有形的，政府依据权力分配规则将一定的权力赋予某一政府机关并通过该机关来实现这些权力；而政府权威则是无形的，它是政府在权力实现和具体管理活动中综合作用的体现。政府权力与政府权威二者相互依存，二者均依存于政府权能的实现过程中。但是，二者有明显的区别，强制性权力能够进行惩罚，以迫使受到威胁的人服从，用制造严厉制裁的前景来对付不屈从，从而得到屈从，这种影响力是权力，[6](P60)而不是权威。“正是惩罚的威胁使权力有别于一般的影响。权力是施加影响的一种特殊形态，意即利用威胁或对不遵守既定政策的人采取严厉剥夺的办法来影响他人政策的过程。”[7](P74) 政府权力具有外部强制性，在政府权能实现的过程中其作用是具体的；政府权威具有自觉服从性，在政府权能实现过程中的作用是持久的。因而，仅仅依靠强制性权力难以真正达到政府权能目的，因为害怕惩罚而被迫服从权力的作用是短暂的，而政府权威的影响作用则是持久的、深层的。政府权威的持续作用，可以提高政府的无形影响力，保证政府权能的无障碍运行。
政府权威是制度性的，权威具有合法性的基础；政府权力则不同，权力是政府实现强制服从的能力。政府权威意味着在一个法治社会里，政府处于社会治理的主导地位并且有权力使处于被管理地位的人服从其意志，而且，政府这样做是有章法依据的，政府行为是合法的、合理的。“权威要符合一种章法，这种章法不限于由某个人来行使权威，它既适用于前人，也适用于后来者，因此，继承机制是这种章法的一个要素。”[8](P122) 因而，政府权威的实质性因素是政府的“合法性”。政府依据权威进行合法统治与依靠强权进行强迫统治，形成鲜明的对照，政府的合法统治是一种规范统治，它依赖于人民的同意，这种同意是建立在韦伯所讲的“法定合理”的合法性基础上。“权力的源泉寓于合法秩序。每个有权威的人都有一个明确的权力范围，超出这个范围，他就是一个平常的人，别人不再服从他。”[8](P123) 领导者的个人权威与个人品质、魅力、领导能力等联系在一起，对于领导者个人来说权威就是特定的领导人赢得服从的能力。有威信和威望的领导者个人具有权威，有威信并值得信赖的政府同样具有权威，这种权威不是个人权威，而是组织权威。领导人个人的权威不等于政府作为组织体所具有的权威，组织权威即政府的合法性权威是建立在符合正义的法律之上，政府权威来自于人民的认同。因此，政府权威存在的基础就是人们对政府合法性的认可和对法律的服从。“只有当那些服从于权威管辖的人们不再对法律规定的合乎需要性加以评判并以此为基础决定服从与否的时候，一个政治权威的系统才得以存在。”[9](P147) 一个权威政府的行动的“惟一理由”就在于它具有权威性，在于它获得了人们的认可与遵从。
政府权力要产生作用离不开政府权威的支持，政府权威的确立有利于政府权力的实施。在政府与社会、公民之间形成的权力关系中，政府权力来源于公民权利，政府应该保护公民的权利与自由。政府权力的合法性是政府与社会、政府与公民之间权力关系存在的基础，政府的强制性权力只是防止政府权威失效的预防手段。任何形式的政府在取得政治权力后都必须取得人民的认可，都必须把强制性权力转化为持久性的政府权威，不以权威为后盾的政治统治是不稳定的，政府权能也难以实现。
四、政府权能的作用依赖于政府能力，政府能力的强弱决定政府权能实现程度的高低
政府能力实际上就是政府的统治能力（Governability），政府与统治能力二者均源于希腊语“驾驭”的意思。“统治能力是指一个国家的政治机构指导该国经济和社会的能力，它依赖于政府本身的特点，也依赖于政府试图驾驭的那个社会的特性。”[9](P311) 美国著名政治学家阿尔蒙德从政治体系和政治文化的发展对国内外环境的影响能力以及政府能力的整体性来分析政府能力，认为政府能力包括建立政治行政领导部门和政府行政机构的能力、制订政策和在社会中执行政策的能力、维持公共秩序和维护合法性的能力、社会动员能力等[10](P433)。有学者从政府的政策过程来界定政府能力，认为政府能力是指政府从事规划与执行政策、计划、方案或措施，以实现共同目的的行动能力[11](P797)。有学者从政府实施目标力量的角度来分析政府能力，把政府能力等同于国家能力。[12](P1—2) 有学者从政府行为过程的角度理解政府能力，认为“政府能力是政府依据自己的权力和权威，通过制定政策和组织动员，实施自己承担的职能、贯彻自己的意志、实现自己目标的能力。”[13](P197) 这些概念从不同角度揭示了政府能力的含义，但是，从这些定义中无法将政府能力与政府权力区别开来，更无法看出政府能力在政府权能实现过程中的功用。
研究权力问题的学者都把权力与能力联系在一起，在他们看来权力在实质上是一种差别，权力的存在是由于人格、财产和组织等权力源在生物的、心理的、文化的和理性的、非理性的等方面的差异而造成的，在这些方面处于优位或优势的人成为权力的控制者，其他人则成为被控制者，这是最普遍意义上的权力存在。“权力是一种能力，是根据拥有的令人满意的便利条件，特别是收入和声望而获得他人的依从的能力。”[14](P77) 然而，权力本身并不等于能力，权力是静态的事实存在，是客观存在的“东西”，当人们提及“总统”这个名词时就自然而然地联想到总统的地位、总统的权力……，而能力则是权力的前提和权力的延伸，能力有潜在能力和显性能力，有些能力是行为表现的结果，有些能力是行为的基础。当人们说权力是一种能力时，指的是获取权力的能力、实施权力的能力和权力控制的能力，指的是权力的社会能力，而不是自然差异。
政府能力是政府贯彻其意图、将目标转化为现实的能力。从政府能力的实现状态来看，政府能力有政府的现实能力和政府的潜在能力。政府的潜在能力是政府无形的权威能力，是政府利用自己的权威力量贯彻自己意志的程度。政府的现实能力就是政府的行动能力，包括政府意图的实施能力和政府的控制能力两个基本方面。政府意图的实施能力即政府将预期目标转化为现实的能力，政府这种能力的强弱取决于政府权力的运用程度、政府意图的传达效率、政府意图的实现效果等因素。政府的控制能力是政府对社会发展和经济运行的干预与影响的能力，以及对自身组织的调控能力。政府对经济的调控主要体现在国家的财税汲取能力、政府的金融调控能力等。政府对社会发展的调控能力主要体现在社会力量的动员能力、社会秩序的维持能力、社会利益的协调能力、社会财富的分配能力、社会环境的综合治理能力等。政府自身的组织调控能力，主要体现在中央政府对其机构与人员的动员能力、地方政府对中央政府的意志与政策的贯彻执行程度，政府对其自身的组织管理水平，对政府规模、组织机构设置与机构运作效率的控制能力等。
政府权力的大小与政府能力的强弱并非成正比例关系，“集权的政府与强政府不是一个等同的概念。一个集权的政府，即享有宽泛权力的政府，完全可能是一个在能力上比较弱的政府。”[15](P19) 当然，一个集权的政府也可能是一个效率比较高的政府。政府权力的实现离不开社会基础，离不开社会的支持，政府权力只有真正渗透到社会，政府的意志和政治决策才能够真正的贯彻。政府能力的强弱与政府的社会渗透能力、社会动员能力和社会支持能力正相关。政府能力与政府意图的传达效率则成正比例关系，政府意图与政策传达的效率越高，说明政府的能力越强；政府的意志与政策如果不能被社会顺畅的认同和接受，政府的能力甚至政府存在的合法性都会受到挑战。政府意图的实现效果是政府能力的直接体现，政府意图实现的效果好说明政府的治理能力强，反之，说明政府的治理能力差，因而，“有效性是政府能力的核心概念。”[16](P562)
政府能力是组织体的能力，它是政府系统的整体能力，而不是个人能力，是政府调动政府机构与组织成员实现既定目标与任务的能力，是政府的组织整合与组织运作的能力。政府能力建立的主要目标在发展各机关的能力，管理自己的事务，更为有效地维护与增进自己的利益，减少外来破坏性变迁所造成的弱点，[17](P21) 使政府在自主的情况下明智而有效地运作。因而，“政府能力就是为完成政府职能规范的目标和任务，拥有一定的公共权力的政府组织所具有的维持本组织的稳定存在和发展，有效地治理社会的能量和力量的总和。”[18](P309) 影响政府能力高低的因素主要有：政府机构工作人员的素质；官僚集团对当时政府目标的承诺同他们自己的组织目标或个人目标相对立的程度；政府决策的制度环境可能影响统治能力；政党体制可能影响政府的能力，特别是产生和贯彻明确的行动权的那种能力。政府能力还受政府所处的社会环境和社会因素的影响，社会分裂程度、公民的价值构成等都是影响政府统治能力的社会因素。因此，政府的统治能力与政府的合法性及权威性紧密相连。[19](P311—312)
政府权能与政府能力在政府目标、政府行为、政府作用和政府影响等方面具有一致性，政府能力始终是政府权能作用的重要依托，政府能力的强弱决定政府权能的大小。一个强而有力的政府，即便政府的权力范围有限，但政府的权能作用与权能空间都很大；反之，一个专制无能的政府即便垄断和攫取了大量的社会权力，但它也无能力实施这些权力，也无法治理好这个国家与社会，政府的权能作用也就十分有限。决定政府权能强弱的政府能力是一种综合能力，包括政府的统一能力、稳定能力、法律保障能力等，这些能力都是一个强政府的本质要求，也是一个强政府的基本内涵。政府权能是政府行使权力的最重要条件，国家权力统一可以增进政府的权能，政府权力有明确的法律规定和健全的法制保障，政府系统保持稳定的状态，政府对所管辖事务有足够的权力，这些要素都是政府权能的基本构成。从政治发展和社会变革的角度来看，强政府有足够能力制衡政治参与和推进政治制度化，“一个政府强大与否，稳定不稳定，全凭它能否在完善其政治制度化的速度与扩大群众参与水平二者之间求得最佳值，适时适度地调频这二者之间的共振，凑出政治上的谐调。”[19](P5)
政府权力是政府行为的依据，政府能力是政府权力实现的基础。对政府权能而言，政府权力是依据性的，政府能力是执行性的。如果政府拥有权力，而没有执行权力的能力，政府权力就无法实施，政府权能就无法产生。如果政府执行能力很强，但权力总是受到诸多限制，政府能力就很难达到预期效果，政府权能也难以发挥作用。