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事业单位机构改革是我国行政改革的配套要求，也是事业单位自身面向社会、进入市场的客观需要。能否及时推进事业单位机构改革，直接关系到行政机构改革的顺利实施，特别是关系到政府转变职能和政事分开的目标能否顺利实现。我国事业单位队伍庞大，类别众多，改革涉及面宽，与国家关于教育、科技、文化、卫生等方面体制改革的内容密切相关，改革的任务十分艰巨。
一、事业单位特点
事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的；从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。据此，笔者认为事业单位具有以下特点：
1.中国特色。事业单位是中国独有的一种社会组织，我国《宪法》和《民法通则》规定事业单位是与企业、机关和社会团体并列的四大法人之一。国外虽有类似的社会组织，但都没有这一称谓，一般称非政府组织、非营利组织、非营利部门、志愿部门、利他的部门、独立部门、第三域、第三部门等。
2.规模较大。建国后，我国的各项事业及其载体事业单位从无到有、从小到大地发展起来。特别是改革开放以来，教育、科技、文化、卫生等各项事业不断壮大，发展水平有了明显提高。目前全国共有事业单位110万个，工作人员2800万人。可见，事业单位在数量上是仅次于企业的第二大社会组织，无论是机构数还是人员数，事业单位都是机关的几倍。
3.类别众多。事业单位广泛分布在政治、经济和社会发展等各个领域，其分类大致有六种：一是行业分类法。按照《国民经济行业分类》的标准，可分为教育、科研、卫生、体育、文化、农业等12大类，100多个小类。二是经费分类法。根据国家对事业单位的不同财政拨款形式，可分为财政补贴、经费自理和企业化管理等三类。三是级别分类法。根据事业单位套用的行政级别，可分为部级、厅局级、县处级、科级、股级等类别。四是隶属关系分类法。根据事业单位隶属的行政主管部门的层次，可分为中央所属、省属、地市属、县属、乡镇属事业单位等五类。五是社会功能分类法。根据事业单位的社会功能，可分为行政执行、社会公益和开发经营等类别。
二、事业单位存在的主要问题
与我国从前高度集中的计划经济体制和条块结合相适应，为政治、经济和社会服务的教育、科技、文化、卫生、体育等各项事业的发展由国家统一计划，并由政府直接举办，这种事业单位管理体制有利于建国初期尽快医治战争创伤，依靠强大的国家力量兴办和管理大量科教文卫事业。建国四十多年来，各类事业单位在我国经济建设和社会发展的各行各业中也确实作出了较大贡献，但是随着社会主义市场经济体制的逐步建立，多种所有制的发展和市场主体的多元化，事业单位在管理体制、机构编制和运行机制等方面出现了许多不适应的地方。
1.事业单位兴办主体结构单一，事业发展水平较低。市场经济要求建立以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的新格局，社会资源主要通过市场机制进行配置。目前我国事业单位大都由国家投资兴办，政府直接管理，公立事业单位占90%以上，其他性质不足10%。虽然我国的综合国力在不断增强，但国家的资源配置能力越来越局限于依靠国家财政，而且财政收入占国内生产总值的比重不高，能够用于事业发展的资金十分有限，无法满足各项事业发展的庞大资金需要。许多事业单位因经费缺乏，只能维持事业低水平发展。实际上，事业单位的规模是衡量一个国家经济社会发展水平和综合国力的重要标志，目前我国与发达国家相比还存在较大差距。我国小学师生比为1:24，而美国和加拿大均为1:16；公共教育经费占GDP的比重世界平均为5%，发达国家大多超过5%，我国仅为2%；美国25岁以上人口中具有大学文化程度的为46.5%，日本、澳大利亚、韩国都在21%左右，中国仅2.5%。我国每万人口中只有3名科研人员，而美国为37名，俄罗斯36名，日本49名；我国研究与开发经费支出占GDP的比例仅为0.5%，而美国、日本、德国均在3%左右。
2.公立事业单位布局不合理。由于我国公立事业单位大都是由各级政府及其工作部门运用行政手段按部门和地区层层主办和管理的，这种部门所有、条块分割的布局一般都缺乏统筹规划，极不合理。部门分割、地区分割、军民分割的结果是，同类事业单位在不同系统分别设置，在同一地区重复设置，在同一系统逐级设置的现象极为普遍，这就使得资源分散，人才、资金、设备不能充分有效地发挥规模效益，许多事业处于低水平重复状态，造成人财物的大量浪费，而且自成体系、自我封闭、各自为政、缺乏活力，难以走向市场。据统计，我国1.2万亿行政事业性国有资产中，有10%以上处于闲置，事业单位国有资产的闲置率更高，资金浪费极为严重。另一方面，条块界限分明，各自为政，导致事业单位只能在封闭的小范围内自我服务、自给自足，普遍存在规模不足，力量分散，效益不佳的现象。
3.内部机制不活，效率不高。由于公立事业单位隶属于政府部门，各种事业活动主要靠行政部门运用行政手段进行组织协调和管理。主管部门对事业单位“管了很多不该管、管不好、管不了的事”，从工资、福利、人事到资金、项目和具体业务，都进行直接管理，使得事业单位成为主管部门的附属，没有从事专业性很强的活动的自主权，缺乏自动为经济建设服务的动力和活力。许多事业单位社会化程度低，只是面向本部门提供封闭式自我服务，没有服务补偿观念和成本核算的机制，对不断变化的市场反应迟钝，组织行为缺乏生机和活力，难以走向社会。同时事业单位在组织形式、管理方式、人事制度等方面还在仿效行政机关，行政化倾向严重。
4.公立事业单位增长过快，机构重叠，人浮于事，财政负担沉重。由于国家没有建立一套与事业单位特点相符合的人事管理制度，在许多方面只能套用机关的行政管理办法，“官本位”的行政化倾向十分明显，机关的机构和人员的臃肿病在事业单位也普遍存在。我国事业单位人员结构是，行政管理人员占12%，生产工人和后勤服务人员占22%，专业技术人员只占66%。与西方发达国家相比，行政后勤人员比例过大，领导职数过多，专业技术人员比例小。由于事业单位的结构不合理，机构人员臃肿，财政负担沉重。国家每年用于事业单位经费高达上千亿元，约为财政支出的1/3，而且70%以上是人头费，很多事业单位是有钱养人，无钱发展事业，有的甚至无钱养人，已成为经济和社会发展的沉重负担。
三、事业单位机构改革应坚持的原则
事业单位机构改革涉及面广，情况复杂。不同系统、不同层次、不同性质的事业单位都有不同的改革内容和重点，具体操作的方法和程序也都有较大差异，但不同的事业单位在改革中应坚持的原则是一致的。
1.多元化原则。事业单位投资和举办主体的多元化，是解决我国事业发展与国家财力有限这一矛盾的基本途径。应改变过去政府包办的模式，发挥市场配置资源的基础性作用，这既可以多种渠道吸收事业发展资金，又可以使事业单位的责权利相统一，增强事业单位自我发展的积极性。除国家法律有明确规定外，一般都应鼓励社会力量兴办，也应允许多种形式的联办，实行事业单位股份制和股份合作制。但政府要通过制定规划，加强信息引导和监督管理，在金融信贷、收费价格、税收和财政性资金投入等方面，支持鼓励和积极推进社会事业的产业化发展。世界大多数国家的经验表明，服务性和竞争性的事务由政府承办大多是低效的。因此，政府应从直接兴办和管理企事业单位的具体事务中解脱出来，将这些职能交给社会承担。随着我国第三产业的发展、城乡居民储蓄存款余额的增加和恩格尔系数的下降，个人将有更多的钱用于生活必需品之外的精神文化生活消费，不断扩大开放也将进一步拓展吸引外资的渠道。
2.社会化原则。这是指事业单位走向社会，进入市场，实行政事分开，成为独立的市场主体。主要是打破部门所有制，调整政府与社会的关系，减少事业单位对国家的依赖程度，积极引入竞争机制，把事业单位推向市场。事业单位的主管部门应转变职能，强化间接管理和协调、服务职能，变过去对人财物甚至业务的直接管理为“政策引导，经济监督，管好领导班子（只管法人代表），监管国有资产”。同时要使事业单位在职能、机构、名称和级别上与机关分开，将机关承担的一些技术性、服务性的职能剥离出来，交给事业单位承担；事业单位承担的属于国家行政管理的职能，尽量交给行政机关，少数“依法成立的管理公共事务的事业组织”可按照有关规定，由行政机关委托行使具体行政行为。调整政事合一的单位，避免制定和执行政策一体化的弊端。事业单位的机构和名称，应体现其技术性、服务性的特点。事业单位一般不套用行政级别，而是根据其性质、规模、地位和效益等综合指标，确定等级规格。
3.现代化原则。主要表现在三个方面：一是合理布局。对公立事业单位应重新进行合量的布局，撤并压缩对那些因条块分割而人为重复设置、规模过小、效益较差，明显不适应国民经济和社会发展需要的事业单位。二是管理科学。即强化事业单位内部管理，建立科学的院所管理制度，使事业单位在符合国家法律法规前提下，享有内部管理自主权。引入竞争和激励机制，建立固定与流动岗位相结合，专职与兼职相结合的人事制度。实行干部聘任制、工人合同制、职称评聘制、工资浮动制、岗位责任制。有条件的科研院所，可试行理事会领导，由专业人员代表组成的监事会监督、院所长负责的新型管理制度。三是机构人员精干化。公立事业单位要本着精干、高效的原则，调整结构，归并业务相近部门，精简行政和后勤部门，减少财政补贴的人数，减轻国家财政负担。合理确定事业单位的人员编制标准，加强对事业单位机构编制的日常监督和管理，防止比例失调和人员膨胀。
4.法制化原则。法制化是指确立事业单位的法人地位，加强事业单位的立法。1998年国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》，对建立全国的事业单位登记管理制度，规范事业单位管理工作，明确事业单位市场经济主体地位和法人地位，起了重要的推动作用。对社会组织进行登记是通行于世界各国的宏观管理手段，建立事业单位登记管理制度是我国确定事业单位的法律关系及其在社会活动中的权利和义务，在社会化过程中规范自身行为、保护合法利益、强化监督管理的要求，也是推进事业单位机构改革和机构编制管理规范化、法制化的需要。今后还应制定《事业单位法》，以全面规范社会主义市场经济体制下事业单位的性质、法律地位、管理体制、运行机制等，使各类事业单位及其相关事业的发展纳入法制化的轨道。
四、事业单位机构改革的基本思路
改革开放以来，我国的教育、科技、文化、卫生等方面的体制改革在不断地推进和深化，为各类事业单位的机构改革既确定了不同的改革内容，也创造了良好的改革条件。因此，不同类型的事业单位应紧密结合本行业的不同特点和体制改革的总体要求，确定各具特色的机构改革基本思路。
1.教育单位。教育单位是各类人才的最大输出港，是我国现代化建设的基础，事关国民整体素质的提高。其机构改革的基本思路是：逐步形成政府办学为主与社会各界参与办学相结合的新体制，提倡多种形式的联合办学，优化配置和充分利用现有教育资源，实行资源共享、优势互补，精简行政后勤机构和人员，提高办学效益。基础教育旨在培养国民基本素质，其间接性、基础性、长期性的特点决定其主要由政府举办，但适当调整现有基础教育布局和人员结构，在提高教职工素质的基础上做好总量控制，鼓励社会力量兴办，也可“民办公助”或“公办民助”；学前教育、职业教育和成人教育均为非义务教育，应鼓励社会力量兴办，现有的公立机构应逐步实行企业化管理，面向社会需要实行有偿服务，政府可通过专项补助和长期贷款等形式给予必要的扶持；高等教育旨在为国家培养高级专门人才、进行科学研究和技术开发，应形成在国家宏观指导下以省级统筹为主的新体制，通过共建、调整、合作、合并等方式改革高校管理体制，变条块重复办学为共同办学，提高教学质量和办学效益。
2.科研单位。科学技术是第一生产力，是经济和社会发展的首要推动力量，是国家强盛的决定性因素。科研事业单位的机构改革应坚持“稳住一头，放开一片”的原则，调整布局和结构，促进科技与经济相结合。基础性和公益性科研单位承担有关国家整体利益和长远利益的科研项目，其产品难以直接应用和开发，短期内不能产生经济效益，需要国家财政提供项目经费，国家应通过调整合并，办好一批精干的、高水平的国家研究中心，但要精干内设机构，精简行政后勤人员，充实科研一线。开发应用型科研单位应以经济建设为主战场，走向社会，进入市场，成为自主决策、自主运营、自我发展和自我约束的科技实体，实现科技成果商品化和产业化，资源配置市场化，服务和保障社会化，分配和福利货币化。
3.规划和勘探勘察设计单位。参照国际上通行的模式，将工程勘察设计单位改为企业，组建成设计顾问公司、工程公司、专业设计事务所，通过转换内部经营机制，真正改建为自主经营、自负盈亏的企业法人。除组建一支少而精的国家级地质勘探队伍，从事基础性、战略性、公益性的地质勘探，经费由国家财政补贴外，其他勘探机构和地方资源勘探单位一律改为企业，实行勘探工作公开招标、有偿服务。规划研究单位，要精简内设机构，调整人员结构，解决内设机构过细、行政后勤与专业技术人员比例过大的问题。
4.文化单位。按照建设民族的、科学的、大众的社会主义文化的要求，将文化事业单位分为公益性和娱乐性，分类改革。图书馆、博物馆、群文馆等具有公益性和教育性的知识型文化单位需要国家财政给予适当经费补贴，但应开源节流，精简行政后勤人员，开展与专业有关的多种经营，多业助文。除少数具有民族性、国粹性的国家级艺术表演团体，可由国家给予适当的财政补贴外，其他艺术表演团体可全部放开，面向社会提高娱乐性服务。报社、出版社、杂志社应遵循“控制总量、调整结构、提高质量、增进效益”的原则，除少数党报、党刊和重点优秀图书的出版由国家给予财政补贴外，其余的应清理整顿和撤并，保留的实行企业化管理。有条件的报社和出版社可成立集团，走一业为主、多业发展的路子，增强新闻单位的经济实力，提高社会效益。
5.卫生单位。我国卫生事业是“政府实行一定福利政策的社会公益事业”，是经济和社会可持续发展的重要保障。改革的方向是调整卫生资源在地区、部门、医疗与预防保健、中西医等之间配置，使卫生事业单位走向社会、进入市场，调整内部结构，精简机构和人员，完善运行机制，提高服务质量。除少数非盈利性公立医院保证为社会提供最基本的医疗服务，其职工依照公务员制度管理外，其他盈利性公立医院在理顺医疗服务价格的基础上实行企业化管理，自主经营、自负盈亏，提高卫生资源的使用效率。鼓励各种社会力量从事医疗服务，但政府要依法严格监督管理。预防保健是面向全体社会成员的公共服务，事关群体健康和社会安定，需要国家财政补助。当前尤应加大财政对公共卫生防疫和妇幼保健的投入，健全机构和人员，加强急性传染病和地方病防治、儿童计划免疫等工作。
6.机关后勤服务单位。机关后勤服务事业单位改革方向是社会化，即改变从前的供给制、福利性、“小而全”、封闭式的自我服务特征和运行方式，使其逐步由社会承担。宾馆招待所、车队、食堂、医务室等为机关办公和职工生活提供各项劳务和技术服务的机构和人员，应逐步与机关脱离，在对机关进行有偿服务的同时，面向社会进行多种形式的服务。
7.农业事业单位。农林牧水事业单位直接为农业生产服务，是提高农业劳动生产力的关键。随着农业产业化和现代化水平的不断提高，农业生产进入市场化和商品化，其技术含量也将不断提高，农业技术服务的直接补偿会逐步增大，大部分农业事业单位将逐步扩大有偿服务。除环保、野生动物保护、水文监测、河道管理等保证国家农业生产安全的单位和人员由国家提供经费补贴外，其他各类农业事业单位如农业技术服务、种子、园艺、林场、水库等则应面向社会，开展多种经营，逐步建立起自我积累、自我发展的运行机制。基层农业技术推广机构应加强与农村各类服务组织的合作，形成技农贸一体化、产供销一条龙的科技服务网络，搞好农业社会化服务。
8.社会中介组织。改革的方向是与主管部门脱钩，由有关部门依法监督管理。政府制定相关法律法规和执业条例，负责对中介组织执业资格的审查和违规行为的处理。社会中介组织则应打破部门所有、地区封锁和行业垄断，建立自主决策、自我管理和自我约束的运行机制，其执业过程中一切经济的和法律的责任，完全由中介组织或执业人员自己承担，避免竞争不公平和不正当，维护市场执业环境，使中介组织真正起到沟通政府与社会的联系、优化社会资源配置、规范社会主体行为、维护法人和公民合法权益的作用，不断适应社会主义市场经济发展的需要。
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