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中图分类号：F812.2 文献标志码：A 文章编号：1005-460X(2010)05-0035-05
一、政府集中采购绩效的概念及现状
(一)政府集中采购绩效的概念
政府采购也称公共采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为社会公众提供公共服务的需要，在财政部门、其他有关政府部门和社会公众的监督下，使用财政性资金，以法定方式、方法和程序，采购货物、工程和服务的行为。目前，在我国政府采购的实际操作中，集中采购成为主流采购方式。集中采购是指各级政府分别制订集中采购目录，纳入集中采购目录的项目，必须委托集中采购机构统一组织集中采购。政府集中采购绩效是指政府集中采购活动过程中所取得的效益和效果的总称，这是一个综合性范畴，其内涵不仅包括成本、速度、质量、效率、公平，还包括采购的服务性、责任性、回应性等多元目标。一般可将政府集中采购绩效分为宏观和微观两个层面，宏观层面以各级政府集中采购为关注对象，涉及整个政府集中采购活动的成绩和效果，微观层面以特定政府集中采购机构或公共部门采购为关注对象，通常以效率、效益、服务质量来衡量[1]。政府集中采购绩效也可从政治绩效、经济绩效和社会绩效三个维度来衡量。政府集中采购绩效体现了以结果为本的价值取向，它要求建立一种新的公共采购责任机制。一般来说，政府绩效管理由环境分析、筛选评价指标、设置目标评价体系、制定整合各种资源的行动方案、评价和测量绩效、实施跟踪和监控这一逐级递进的过程组成[2]。就政府集中采购而言，通过采用绩效管理理念和方式，对政府集中采购进行绩效评估和管理，使其更加注重产出的质量和效率，来达到提高采购效益的目的，提高政府公共服务的效益。
(二)政府集中采购绩效的现状
我国政府集中采购制度自2003年开始实施以来，在经济、政治、社会等方面都发挥了较好的效益。财政部2007年《关于政府采购法律制度实施情况调研暨立法后评估报告》认为：“总体上看，中央、省、市集中采购机构自成立以来，从货物采购、定点加油、维修服务到网上政府采购，始终把规范程序、公开运作、透明高效当做政府采购的重中之重，采购工作水平不断提高。集中采购在集合采购需求、发挥规模效应、节约财政资金、预防腐败等方面，发挥了积极的作用”。其总体绩效可从以下三个方面进行概括。
1.提高了经济绩效。经过不断探索和实践，政府集中采购组织创新集中采购组织方式，提高采购效率，设立了协议供货、定点采购、网上竞价等采购组织实施方式，满足采购单位日常零星小批量的采购需求，提升采购效率。如，中央国家机关政府采购中心近年创设了信息类产品协议供货系统，汽车协议供货系统，空调协议供货系统，家具、印刷、汽车维修、汽车保险、电梯会议定点等定点采购系统。2008年，通过协议供货、定点采购、网上竞价的采购金额达到80多亿元，全年共计采购21万多次，日均采购次数约592次。通过这些组织方式创新，既实现了通用类产品的集中采购，又大大方便了采购单位，降低了采购成本。据统计，从2003-2008年，仅中央国家机关政府采购中心就节省资金几十亿元[3]，协议供货、定点采购要求集中采购机构汇总各采购单位的零散采购需求，以代位采购人的身份进行招标，并在招标完成后进行大量的后期履约监管工作，而这些是与采购人之间仅存在单纯民事委托关系的社会中介代理机构无法做到的。
2.发挥了政治绩效。以制度设计为本，发挥政府集中采购在预防腐败、促进廉政建设方面的重要作用。公开、公平、公正是政府采购活动的基本原则，也是集中采购机构的立身之本。各级采购中心成立后，普遍注重自身的规范性建设，制定严格的工作流程和操作规范，采取一系列推动“阳光采购”的措施，如公开评分办法，实行采购项目分段负责制，采购项目需求公示，在评标过程中引入社会监督，开放评标现场，公开评审结果等。中央机关，广东、浙江、山东、上海、天津等省市集中采购机构建立了电子采购平台，实现招投标信息化，提高了采购效率，规范了采购活动。中央国家机关政府采购中心和许多省市的采购中心，把政府采购与改善机关事务管理结合起来，汽车维修、加油、保险均实施定点采购，提高了透明度，为加强机关用车管理提供了新手段。
3.拓展了社会绩效。努力体现在转变经济发展方式中的导向性，发挥政府集中采购在推动节能环保、支持自主创新、扶持中小企业、为三农服务等方面的积极作用。政府集中采购机构作为政府的直属采购部门，在采购实践中，主动把采购活动与实现国家的宏观社会经济政策目标结合起来。除带头严格执行节能清单外，北京、湖北、山东、江苏等多数省市集中采购机构明确规定对自主知识产权的产品与服务在开标评审中实行加分制，取得了良好的导向效果。有的地方政府采购中心将打印机通用耗材纳入采购范围，支持国内通用耗材业的发展，打破了国外品牌厂商对耗材的垄断。有的地方政府集中采购机构还将集中采购作为服务三农、发挥政策功能的重要手段。如，山东省直采购中心受省农业厅委托，结合国家的良种补贴政策，对全省小麦粮种集中采购招标，精选有能力讲信誉的种子企业作为定点供应商，在招标过程中加入种子供应商考察环节，实行全程跟踪，制定严厉的违约惩办措施，培植了优秀企业，保障了粮种质量，节约了采购资金。还有一些地区将中小学教材、学校危房改造、财政补贴农民购置机具等公益民生项目纳入政府采购范围，由集中采购机构统一办理，增强了政府的公信力和执行力，得到社会和广大农民的肯定。
二、集中采购体制对采购绩效的影响
《政府采购法》自2003年实施以来，中央、省、市、县四级政府基本上在财政部门设立了政府采购管理机构，政府采购管理机构、采购单位和集中采购机构的工作职责分工日趋合理，“管采分离、机构分设、政事分开、相互制约”的工作机制基本形成，初步建立了在采购管理机构统一监督管理下，集中采购机构和采购单位具体操作执行的采购管理体制。据不完全统计，我国目前已形成了近7万人的集中采购工作队伍。在各级政府及其财政部门的领导下，集中采购机构的采购业务发展迅速。全国政府采购规模从1998年的31亿元快速增长到2008年的5991亿元，年平均增长56.8％。其中，集中采购机构的采购额占政府采购总规模的比重逐年上升，2006年集中采购机构的采购规模占全国政府采购总规模的59.4％，到2008年这一比重增长至67％(约4051亿元)[4]。
(一)集中采购体制可以有效提高采购绩效
从总体上看，目前的集中采购采购体制是有利于提高集中采购绩效的。这是由以下几点决定的：一是由于集中采购机构是政府采购的主要承载者，是实现政府采购操作规范化的主要力量。由于政府采购改革和法制规范最重要的内容是实现集中采购，而集中采购目录以内的，主要由集中采购机构完成。二是由于集中采购机构的采购程序、过程相对比较规范，都有一定规模和批量，公开性、竞争性和透明度高，集中采购机构在有效保障政府采购人需求、节省财政资金、提高采购质量、降低采购成本等方面都发挥了重要作用。据财政部统计，集中采购机构采购的项目节省平均约11％左右。实践证明，在目前我国政府采购的实施主体多样化情况下，政府集中采购机构在阻止采购人指定产品品牌、优先国货采购、履行强制节能采购职责方面，显然具有其他采购主体不可替代的作用。三是集中采购机构可以在增加采购公开性、预防暗箱操作等方面发挥重要作用。集中采购机构信息发布、公开竞争、专家评审、结果公开等方式，增强了采购公开性和竞争性，避免了自行采购、部门采购可能出现的暗箱操作问题。此外，由于政府采购是关系社会大众利益的敏感问题，集中采购机构是履行政府采购的专职机构，由此使集中采购机构的行为和实施结果更多地受到媒介与社会大众的监督，从而更有利于预防各种不当及腐败行为的产生。
但政府集中采购制度推行以来，政府、社会和公众都有一些疑惑甚至非议，主要是部分物品的采购价格优势并不明显，有些甚至偏高，采购流程却比实行采购制度改革前长，人们感觉这一改革与期望的效果之间存在较大的差距。这些问题的存在，又同现行的集中采购体制有较大关联。
(二)政府集中采购体制对采购绩效的不利影响
1.“集中度”不够。政府集中采购的基本要义是“集中”，《政府采购法》明确提出政府采购以集中采购为基础。国家为发展政府采购投入了大量的人力物力建立集中采购机构，如果采购分散化了，就难以实现改革初衷，造成了采购规模的分散和采购效益的降低。我们在调研中发现，有的供应商店门口并排挂了三块甚至四块牌子，分别是“省政府采购定点单位”、“市政府采购定点单位”和“区政府采购定点单位”。从全局来看，是政府管理资源的浪费。
“集中度”不够主要表现在三个方面：
一是不设集中采购机构。由于《政府采购法》未对是否必须成立集中采购机构作出硬性规定，在实践中对集中采购制度有不同的理解和做法。到目前为止，贵州、河南两省尚未设省级政府集中采购机构。有些地区采用在财政部门保留政府采购监管职能、执行职能交由社会中介机构代理的做法建构政府采购体制。尽管这些做法有其原因，可以视为一种尝试，但是，推行集中采购需要有政府自身的执行机构，政府采购如完全交社会中介机构代理，实行市场化，那么采购的集中也就无法实现。而且，由财政部门直接组织社会中介做政府采购，使其变得不够超脱，陷于具体事务，与“采管分离”的原则不相符。
二是“做小”集中采购目录。集中采购机构是集中采购目录以内项目采购的代理机构，集中采购目录的宽、窄情况，决定了集中采购的规模和作用。《政府采购法》规定集中采购目录由省以上政府采购监督管理部门制订，但制订集中采购目录范围的宽窄并没有法定依据和责任。一些地方监督管理部门出于各种原因，将集中采购目录范围制订得很窄，结果导致集中采购机构无事可做。有的地方采购项目经常被监管部门批转社会中介机构办理，造成集中采购机构人浮于事。
三是“做大”部门采购。《政府采购法》把集中采购划分为集中采购机构(即政府设立的政府采购中心)采购和部门集中采购两种方式，在实践中，一些部门出于对采购工作的重视、对本系统采购需求特殊的理解、对职能机构的重视等原因，纷纷设立自己的采购机构。以中央国家机关为例，2003年国务院办公厅成立了中央国家机关政府采购中心，随后，国家税务总局采购中心、海关总署政府采购中心、中国人民银行采购中心、最高人民法院采购中心又相继成立；这些采购机构虽有一些系统特殊项目，但主要还是做集中采购目录中的通用项目，有的采购规模只有亿元左右。一些部门组建了内部的采购操作机构，负责部门集中采购。这种强化部门集中采购的情形在省甚至市一级也在一定程度上存在。如果部门采购过大，就背离了设立集中采购制度的初衷，而且不利于发挥政府采购的宏观政策功能。
2.集中采购机构责权不匹配。《政府采购法》规定：“集中采购机构进行政府采购活动，应当符合采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好的要求。”这既表明了集中采购机构的责任重大，也表明了对集中采购机构的期待。但从集中采购的实际运行过程看，法律并没有赋予集中采购机构相应的权力，致使法律目标无法有效实现。首先，集中采购机构在法律上只是一个代理机构，代理的位置基本上决定了集中采购机构在采购活动中处于相对被动的地位。集中采购机构无法知道采购人是否委托法定委托事项，也没有相应的制约手段处置采购人不委托或不主动委托的行为，而单纯依靠财政、审计部门的事后监督，效率既不高也不够有效。其次，在实际采购运行过程中，集中采购机构只是代理人，在采购活动中一般只能起到程序组织的作用，无法监管。在采购活动中遇到违法违规行为，如评审专家打分不公、发表的评审意见不专业，供应商提供虚假材料、与采购人合谋围标、对采购结果恶意质疑等，集中采购机构既无法定授权也无有效手段进行干预，难以及时校正不合规项目，给政府采购的声誉带来不利影响。再次，按现行规定，在采购过程中，采购需求由采购人确定，采购文件内容需要采购人同意，评标由从财政部门专家库中抽取的专家与采购人共同评审，中标或成交供应商需要得到采购人确认，采购人负责采购签订合同、验收付款。在这种模式下，集中采购机构不是真正意义上的采购主体，采购人处于强势地位，因而在实践中有时会发生采购人指定品牌、拒绝修改不合理的采购需求、拒绝接受不“满意”的采购结果、干扰或诱导专家评审等情况。这与国家推行政府集中采购、限制采购人权力的政策初衷是不符的。
3.集中采购机构设置不规范。由于《政府采购法》没有明确规定集中采购机构应如何设置、是否应该有主管单位，各地集中采购机构设置不一甚至有些混乱，使政府集中采购系统缺乏有效的业务指导、交流和培训机制。以省一级为例，有的作为政府直属机构，有的隶属于政府办公厅，有的隶属于机关事务管理局，有的隶属于财政厅或由财政厅代管，有的隶属于国资委[5]，有的划入机械成套设备局。其运行机制也不一样，在经费体制上，有的实行财政全额拨款，也有的实行自收自支；在人员管理上，有参照公务员管理，也有实行事业单位管理，还有按企业方式管理。在市县一级，政府采购机构的设置方式则更加多样。集中采购机构设置和隶属关系的杂乱，产生了不少问题。如集中采购机构之间缺乏工作交流，不同层级及不同地区政府间缺乏采购业务指导，在行业规范、采购资源共享、技术进步、联合培训等方面都难以进行，不利于政府集中采购的工作人员队伍建设。
三、完善政府集中采购体制，提高集中采购绩效
(一)坚持集中采购为主体的发展方向
根据国际经验，发达国家政府采购经历了从分散到集中再到分散的发展历程。部分国家尤其是经济发达和法制健全的国家，实行的是以分散采购为主、集中采购为辅的方式，但从历史上看，在政府采购制度实施的早中期，大多以集中采购为主。而且目前有些国家仍以集中采购为主，典型的如韩国中央政府专门设立了政府采办厅，主要负责全国重要采购项目的采购。美国除国防部和交通部外，联邦政府其他机构及国会的政府采购统一由联邦总务署负责。2004年联邦政府采购总额约3 000亿美元，其中联邦总务署供应服务中心采购400亿美元，其他大都是国防采购[6]。当前我国正在建立以部门预算、国库统一支付、政府采购为主要内容的公共财政体制，正在进行的WTO框架下加入《政府采购协议》谈判，这都要求政府采购工作增强专业性、国际性，要求政府采购提高规模效应，发挥政策功能。因此，实行集中采购为主体的政府采购模式符合我国国情，是必须坚持的发展方向。
政府采购是行政行为，可以适度引入市场机制，允许少量社会采购代理机构参与采购，但不能以此消解集中采购制度，引发过度市场化。要“做大”集中采购，严格执行《政府采购法》规定的“纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购”，充分发挥政府集中采购机构的作用。要适当整合采购机构，中央和省一级政府已经成立多个采购机构的应逐步合并，不宜再成立新的机构，原则上一个省级行政区域建立一个政府集中采购机构，省级部门不单独设立机构。要通过建立各级政府采购中心的业务联系使之资源共享，实现一个地区的采购联动。要根据采购规模、人员数量和资格条件等方面的条件，规定不同行政层级的集中采购机构的设立标准，对达不到标准的集中采购机构应予以撤销或合并。地级市的区一般不应再建采购机构，确有必要的可建立分支机构。对政府采购规模相对较小、距离中心城市较近的县(市)一级政府，可不设立政府采购机构，由上一级市相应机构承担采购业务，以节约行政资源。
(二)明确政府集中采购机构的功能定位
集中采购机构应该是承担一定的政府公共管理职能的机构，是政府集中办理采购事务的法定执行机构，是政府采购主体和政府采购人的代表。集中采购机构在采购实施过程中，不需要采购人的委托而实行代位采购，承担组织采购、监督采购过程中的不同当事人的行为、控制采购过程、反对贪污、浪费等腐败行为、贯彻政府采购政策等职责。明确政府集中采购机构的职责：一是参与政府集中采购目录及限额标准的制定，负责制定政府集中采购操作规程、实施办法；二是统一组织本级政府集中采购目录的实施，包括：汇总各单位集中采购计划，整合采购需求，研究制订实施方案，编制采购文件，组织开评标活动，监督政府集中采购合同的履行和验收；三是负责接受各单位委托，办理集中采购目录外项目的采购事宜；四是负责接受各单位委托，办理政府机构建筑工程招投标；五是在采购过程，对采购人、供应商、评审专家的具体采购行为进行监督和管理；六是负责政府机关采购操作人员的培训。
集中采购机构作为集中采购工作的具体执行方，工作性质决定了其可以在采购活动中掌握第一手的采购资料和信息，能够对不同品目的货物、工程或服务的市场情况和采购单位的使用特点进行深入的调研和分析，有条件对项目是否适合纳入集中采购目录作出较为准确的判断。集中采购机构的参与，有利于财政部门更加合理、有效地制定政府采购目录。要合理划分集中采购和部门集中采购的范围。本着缩小部门集中采购的范围、扩大集中采购机构(各级政府采购中心)采购范围的原则，可以通过设定集中采购金额标准的方法，即凡超过一定金额标准的采购项目，都须交给集中采购机构办理执行，以提高采购效率。
要相对统一集中采购机构的设置和行政隶属关系。对于集中采购机构的设置方式和隶属关系，在当前法律框架下，能比较有效发挥集中采购作用的方式是由各级人民政府设立政府采购委员会，由政府一位副职首长(或副秘书长)牵头，财政、发展改革、机关事务管理、科技、环境保护等部门负责人参加，负责协调政府集中采购工作，下设政府集中采购机构，负责具体运行管理[7]。这样可以使集中采购机构保持独立超脱的地位，便于与各个部门的协调，有利于集中采购机构职能的发挥。
(三)理顺集中采购机构与监管部门的职责关系
现实中，财政(监管)部门与集中采购组织既是政府采购工作链条中不可分离的两个环节，同时又存在采购业务主管、政策指导、工作监督的关系，监管与操作等多重关系。如，财政部门负责预算、支付，编制采购计划、审批采购方式、制定采购目录、处理投诉，有些地方财政部门管得更细，采购文件须经其核批才能发布。集中采购工作的发展与公共财政制度的改革密不可分，应按照“决策、执行、监督三者相互制约相互协调”的要求，进一步理顺集中采购机构与财政部门的关系，使二者形成合理分工、权责相应的关系。
首先，财政部门要进一步推进财政支出管理体制改革，加快预算和支付管理改革的进程。实现“所有权、采购权和使用权”的真正分离，以多方参与、相互监督的模式，减少寻租创租的可能性，提高政府机关采购行为的规范性。当然，财政管理体制改革目标的实现不可能一蹴而就，初期可以在已实行国库统一支付的单位进行试点，待取得经验后再逐步推广。其次，要明确划分集中采购机构与采购监督管理部门的职责，赋予集中采购机构与其执行功能相适应的管理权。具体包括：将政府采购目录中集中采购部分的采购执行的权力和责任交给各级政府采购中心，由其直接组织相关单位进行采购；对与国家经济社会政策相关联的采购项目，可以实行代位强制采购；赋予采购评审环节的监督权，对发现的违规行为及时予以纠正、处理，相关当事人不服也可向采购人投诉；明确授予对集中采购后期合同签署、执行的监督职责。
(四)建立集中采购绩效管理机制
要建立政府集中采购绩效评估机制，确定科学的评估指标体系，逐步形成政府集中采购的绩效管理制度体系。一是获取绩效评估信息。要加强对政府集中采购全过程的监督检查，特别是重视记录相关绩效信息。二是确定绩效评估主体。政府集中采购的绩效评估主体，主要应由政府集中采购的监管部门担任。但政府集中采购以公众为服务对象，追求公共利益和公共价值，因此评估主体还应当多元化，政府集中采购机构、供应商、专家、采购人、社会公众以及环保、科技等相关部门，都应当参与绩效评估，增加绩效评估的公开性，提高公信度。三是健全绩效评估方法。考虑到政府集中采购的现实情况，可以借鉴绩效管理中比较成熟的一些方法，特别是KPI法(Key Performance Indication)即关键业绩指标KPI，是通过对组织内部某一流程的输入端、输出端的关键参数进行设置、取样、计算、分析，衡量流程绩效的一种目标式量化管理指标，KPI可以使政府领导明确自身的主要责任，同时也可以明确下属人员的业绩衡量指标，使绩效评估建立在量化基础上。四是建立绩效追踪反馈机制[8]。主要包括三项机制：(1)绩效目标协商机制。作为政府集中采购政策的制定者，政府集中采购监管部门除了在工作部署中要全面体现法定的宏观调控目标外，还要对有关部门提出的具体目标积极回应，尽可能予以支持。(2)部门协作机制。赋予相关部门对政府集中采购行为的监督权，对政府集中采购是否实现了预期绩效目标进行评估和监督。(3)绩效申诉机制。为防止绩效目标在实际操作过程中的扭曲，应逐步建立申诉机制。五是合理运用绩效评估结果。政府集中采购绩效评价结果的运用，对充分完善集中采购制度、提高制度效用具有十分重要的导向作用。对于在政府采购中为完成绩效任务取得明显成就和贡献的单位和个人，予以鼓励和表彰。对于不重视采购绩效的行为，应强化审计、监察部门的监督作用，奖优惩劣，促进政府集中采购绩效得到不断提高。
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