金融机构市场退出问题研究，本文主要内容关键词为：金融机构论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1995年中国人民银行接管中银信托投资公司开始，至今四年间，全国金融机构市场退出案已发生多起。研究市场经济条件下的金融机构市场退出问题，完善我国的金融机构市场退出制度，已成为关系到我国金融业进一步稳健发展的重要现实问题。
一、金融机构市场退出的主要方式
金融机构的市场退出是对金融机构终止存续状态的一种习惯表述。它是指该金融机构停止经营金融业务，依法处理其债权债务，注销工商登记的法律行为。其管理结果是该金融机构法人资格的消灭，所以金融机构的市场退出涉及一系列的法律问题。目前我国处理金融机构市场退出还没有一套完整的、规范化、细密的可操作的法律程序，以往案例的主要法律依据体现在《公司法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》和《金融机构管理暂行条例》中的某些条款上。根据上述法律的规定，我国金融机构市场退出的方式主要有以下三种：
1.解散。金融机构的解散是指已成立的金融机构，因其章程规定或法律规定的事由出现，该金融机构丧失了经营能力或丧失经营的必要，经批准撤消登记后，金融机构组织消灭的法律行为，解散通常是金融机构自动退出市场的行为。这种情况在下列事由之一出现时即可发生：①金融机构因公司章程规定的营业期限届满或公司章程规定的其他解散事由出现时；②股东会决议解散；③因公司合并或分立而需要解散。
2.被撤销。是指金融机构违反法律、行政法规的规定被金融管理当局吊消其金融业务许可证，终止其经营活动，对其债务进行清算，最终消灭其市场主体资格的行为。《公司法》中使用了“关闭”一词，不过，从法律规定来看，“被撤销”与“关闭”实质是一样的（以下使用关闭），它是金融机构市场退出的一种行政强制措施。但需要注意的是金融机构被宣布“关闭”到办理注销登记前，其法人资格依然存在，只是其权利能力和行为能力受到一定的限制。
3.破产。是指金融机构不能支付到期债务，经金融监管部门同意，由债权人或该金融机构申请，由人民法院依法作出裁定，终止该金融机构法人资格的法律行为。破产是金融机构市场退出的司法程序。目前我国金融机构破产的法律依据有所不同，《公司法》适用于有限责任公司和股份有限公司性质的金融机构的破产；《破产法》适用于全民所有制企业性质的金融机构的破产；《民事诉讼法》适用于非全民所有制法人性质的金融机构的破产；《商业银行法》和《保险法》分别明确规定商业银行和保险公司申请破产，必须经中国人民银行——金融监管部门同意。关闭与破产均属被动型市场退出。
二、完善我国金融机构市场退出制度的必要性
如前所述，金融机构的市场退出是由不同的原因决定的，除了解散的某些情况外，引起金融机构退出的原因主要来自于两个方面：金融机构自身和金融机构外部。
从金融机构自身来看，主要是管理不善和资金运用过于集中。管理不善的最主要表现是信贷投资决策失误，使其资金运用超过其风险度的承受能力，国外保险公司破产，多数就是由于过多地投资于垃圾债券或不动产而遭到损失引起的；另一个表现就是银行缺乏有效的内部控制，不能对决策人员和操作人员的行为进行有效的控制。近年来金融机构倒闭主要来自于这方面，比如英国巴林银行总部对其新加坡子公司控制松散并存在严重疏忽而最终导致被收购；我国原广东国际信托投资公司也是因内部控制不力，经营管理极度混乱，种种问题积重难返而导致破产。再从贷款集中程度来看，金融机构的贷款如果过于集中于某一企业或某一行业、某一地区，则很容易受主要贷款客户经营状况好坏及经济周期或重要市场波动的冲击，这样如果有一个或几个借款人拖欠或无力还款就会对金融机构的资本造成致命的破坏。从金融机构外部看，主要原因是经济危机。比如1929年—1933年经济危机中美国就倒闭了大批银行。总体上说当代社会中金融机构被迫退出市场主要原因还是来自于金融机构自身管理上。
金融机构由于管理不善等各种原因出现危机从而被迫退出市场或由于其他原因主动从市场退出，是市场经济法制的内在要求。市场经济最大的特点就是竞争，竞争的结果就是优胜劣汰，市场经济就是通过竞争实现管理资源的优化配置的。我国在加快社会主义市场经济体制建设中，金融机构之间竞争也日益加剧，建立和完善我国金融机构的市场退出制度已成为金融体制改革和发展中一个不可回避的重要内容。
1.建立和完善金融机构市场退出制度是维护整个金融体系稳定，防止发生金融危机的需要
一家经营恶化的金融机构如果不及时被淘汰，其结果不仅仅是保护落后，削弱竞争，降低效率，更为严重的是它会导致整个金融体系由于不断丧失活力而发生金融衰退或金融危机。由于金融同业支付清算系统把所有的金融机构联在一起，形成纵横交错的结算网络，一家参与的机构丧失支付能力时，将产生连锁反应，把与之有业务往来的其他金融机构也连带进去，压单压票，结果使受连累的金融机构又拖欠其他机构的结算资金。可见，这些有问题的金融机构退出市场，可能会一时引起金融体系的震荡或社会的不安，但如果这些机构不及时退出市场，让其生存、发展下去，由于金融风险具有扩散性和传染性，可能会对局部或全国金融体系造成更为严重影响。如果我国建立起包括存款保险制度在内的完善的金融机构市场退出制度，那么当一家金融机构出现危机时，就可以及时救助，或对其进行收购、兼并、破产处置，这样就可以防止危机向其他金融机构传播，从而维护整个金融体系的稳定。
2.建立金融机构市场退出制度是完善我国金融监管制度的需要
从国际惯例看，金融监管一般由金融机构市场准入监管，业务经营监管和市场退出监管三部分构成，涵盖金融运行的全过程。市场准入监管是保证金融机构的“优生”问题，主要审查金融机构的最低资本金，高层管理者的资格及金融机构的业务范围等；业务经营监管是保证金融机构的“优育”，主要是针对资本充足性，流动性以及风险控制等实行严格监管，这两者从总体上说都是预防监管；而市场退出监管是在金融机构的潜在风险成为现实，流动性压力很大或金融机构已完全陷入困境时所采取的一系列治理措施，是风险的转移和吸收，它是整个金融监管目的实现的手段。目前我国的金融监管主要侧重于批设机构及业务稽核，对金融机构市场退出的监管，则是面临的一个新课题。在我国传统的高度集中统一的金融管理体制下，不存在市场退出问题。中国人民银行自1984年专门行使中央银行职能后，金融监管重点在于市场准入监管，1995年《中国人民银行法》颁布实施，随后《保险法》、《证券法》相继出台，保监会、证监会成立，金融监管的重心开始转向以风险监管为核心的系统性监管和依法监管上来，从1995年中国人民银行接管中银信托投资公司开始，到近期广东国际信托投资公司破产，我国金融监管部门已处理多起金融机构市场退出案，积累了一定的经验与教训。但从目前我国所运用的规范金融机构市场退出的法律规定看，我国金融机构市场退出目标仅局限于公平效率目标，没有很好地贯彻维护金融体系稳定和保护存款人利益的原则，这就给化解金融风险，特别是关闭金融机构工作的实施带来了很大的被动。因此，建立和完善金融机构市场退出制度已成为化解金融风险，完善金融监管制度，保证整个金融体系稳定的重要问题。
3.建立和完善金融机构市场退出制度是我国金融业对外开放的需要
七十年代以来，国际金融领域出现了一股金融创新与金融自由化浪潮，国际金融市场一体化步伐加快，银行重组不断发生。金融国际化的迅猛发展，使单个国家或地区的金融风险可以迅速传递到世界其他国家与地区，比如1997年泰国金融危机就很快蔓延到东南亚及世界各地，使东南亚一些国家的经济、金融遭到严重损失。近年来我国金融业的对外开放步伐日益加快，外资金融机构越来越多的进入我国。截止 1998年6月底，我国共批准各类外资金融机构在华设立营业性金融机构178 家，外资银行分行146家，当地注册银行13家（独资银行6家、中外合资银行7 家），外资财务公司7家、外资保险公司11家，中外合资投资银行1家。（资料来源《金融时报》98.8.12）。至1997年底， 我国金融机构在境外设立银行、保险、证券、财务公司等类型的分支机构共687个。 国内外金融市场联系日益密切，金融业所面临的国际金融风险也日趋加重，为了保障我国金融业的健康发展及与国际金融市场的顺利接轨，我们必须尽快建立和完善我国金融机构的市场退出制度。
三、我国对金融机构市场退出处理的现行做法
金融机构经营的资产负债不仅影响国民经济的各部门，还涉及到广大存款人、借款人和与其有业务往来的同业机构，其市场退出在增进金融机构市场效率的同时，也可能会引发局部乃至全面的金融危机。因此，对金融机构的市场退出问题应谨慎从事，要区别问题性质，不可一概而言退出。金融机构出现的问题大致有两类：一类是根本性问题，存在这类问题的金融机构资产质量低劣，财务上出现严重亏损，从根本上丧失了偿付到期债务的能力，一般应采取果断措施让其退出市场；另一类是临时性问题，一般是金融机构出现一时的流动性风险，主要表现在临时性的支付困难或财务亏损以及短期性的资产质量下降，使资产流动性出现问题。出现这类问题的金融机构不可轻言退出。就我国近几年出现的几起金融机构破产、重组、接管案件来看，金融机构市场退出的类型主要有三类。
1.中银信托是我国处理金融机构市场退出的一个较为成功的一个案例
中银信托投资公司由于存在严重违规经营，内部管理混乱，资产质量差，不能支付到期债务等问题，1995年10月6 日中国人民银行对其进行了接管，包括其在全国17个省市的分支机构，接管期为一年。在接管期届满前，中银信托投资公司仍不能恢复其经营能力，人民银行又组织广东发展银行对其进行收购，既避免了因中银信托投资公司破产而产生的社会负面影响，又使广东发展银行的业务突破地域限制，走向全国。在该案中，人民银行和政府部门充当了重要角色，通过先接管，后合并，取得了较好效果，几乎没有出现严重的后遗症。
2.海南城市信用社——海南发展银行关闭案
由于海南许多信用社采取高息的方式吸收存款，有的利率高达25%，直接导致信用社经营成本过高，财务出现亏损，无法兑付到期存款。存款人对这些金融机构失去了信任，严重影响了社会安全和金融市场的稳定，于是中国人民银行决定由海发行兼并、托管这些有问题的信用社。
海发行兼并了28家有问题的城市信用社，保证存款人储蓄存款本金和合法利息的支付。另外，海发行还托管5家被关闭的信用社，对5家信用社的储蓄的兑付也大致如此，而单位存款则被视为所欠债务，在清算后进行清偿。这种措施应该说是合理的，尤其是规定支付正常的利息是人民银行的硬性规定，不得有违。而为了获取高息的居民则认为不仅信用社失去信用，而且海发行也不守信用，居民对风险感的神经受到刺激，导致海发行出现挤兑现象。刚兼并托管了信用社的海发行本来就有些捉襟见肘，为了应付越来越多的挤兑者，海发行的一些营业部门又开始违规的高息揽储。1998年6月21 日中国人民银行发布公告称鉴于海南发展银行不能及时支付到期债务，为了保护债权人的合法权益，根据《中国人民银行法》、《公司法》和人民银行《金融机构管理暂行条例》，中国人民银行决定关闭海南发展银行，由人民银行依法组成清算组，对海发行进行关闭清算；同时指定中国工商银行托管海南发展银行的债权债务、对境外债务和境内居民储蓄保证支付。其余债务待组织清算后偿付。
该案中，五家信用社的违规经营导致自身风险加大，已经出现了根本性的问题，本应依法让其破产，从而退出市场，而其他出现临时性问题的信用社本可以通过托管或接管，监管经营，限期改正，但实践中却由海发行兼并重组，以劣掺优，最终同归于尽。
3.广东国投破产案
广东国投是全国为数不多的几家对外融资窗口企业之一，十几年来对广东的经济发展做出了诸多贡献，但由于内部管理极度混乱，严重违法、违规经营，种种问题积重难返，人民银行于1998年10月份宣布关闭广东国投，并组成清算组对其债权债务进行处理。在清算过程中发现该公司仅有资产214.7亿元，负债则多达361.65亿元，资不抵债146.9亿元。所幸的是广东国投的问题被发现后，政府不再像以往那样进行接管、托管、合并或者由政府把债务承担下来，而是依照国际惯例，通过司法程序宣告破产，首开我国处理不能清偿到期债务金融企业的先例，为今后处理其他有问题的金融机构指明了方向，有利于化解和防范金融风险。
四、西方国家金融机构市场退出的基本做法
在我国金融机构市场退出制度建设中，吸收和借鉴西方市场经济国家的一些做法，对完善我国金融机构市场退出制度有重要意义。
1.德国金融机构市场退出的基本做法
在德国，联邦金融管理局对金融机构的市场退出表现出非常谨慎的态度，很少采用关闭措施，对破产的司法程序要求很严，尽力在日常监管中采取预防性措施，尽量避免关闭、破产情况的发生。在市场退出方式的选择上，德国联邦金融管理局区分不同性质的银行采取不同的退出方式。对公营银行（国有）不适用破产程序，其债务由国家偿还；对私营（股份制）银行，在出现严重问题时先由联邦金融管理局实行关闭，如有其他金融机构愿意接收的不适用破产程序，如无其他金融机构接收，且又资不抵债的，必须适用破产程序，对储蓄存款，由存款保险公司偿还，股东以其所持的股份承担有限责任；对于信用合作银行一般由同业协会接管和兼并，由合作银行同业协会和存款保险公司组织偿还债务。在破产程序上，商业银行的破产申请必须由联邦金融监管局提出，通过司法程序进行，债权人和债务人均无权申请，这有别于其他企业破产申请由债权人或债务人提出的规定，有利于防止因恶意破产申请或破产传言而引起的银行信誉风险，关闭程序同样由联邦金融管理局提出和决定。根据德国《金融法》的规定，当商业银行出现下列三种情况之一时，监管部门应吊销其营业执照，关闭该银行：（1 ）不能支付到期存款；（2）管理的财产出现危险无法解决；（3）领发许可证后一年未开展业务，许可证自动失效。
2.美国金融机构市场退出的基本做法
在美国，金融管理当局注意对金融机构的日常监管，对于出现问题的金融机构提出正式的或非正式的警告，甚至可以向监管对象发出如不补足资本金和停职或开除银行有关人员职务的命令。但对积重难返，采取补救措施无力的，则让它退出市场。关于市场退出方式的选择，首要的方式是设法使面临倒闭的银行和一家稳健的机构在无第三者帮助的情况下合并，这种方式成功的关键在于要能使稳健金融机构从合并中得到好处，使其能够借机开辟新的市场，或在原市场上扩大业务或开展新的业务。这种方式使买方银行承担兑付倒闭银行存款的责任并接受其损失，不动用存款保险基金。在不能安排这种无须外来帮助的合并时，存款保险基金可能会通过补偿买方银行所承担的倒闭银行的损失来促使合并，存款保险基金给予买方银行某种形式的担保，使其在接管倒闭银行时将不会受到损失；或直接对买方银行承担的倒闭银行的损失给予一定限额的补偿；此外，保险基金也可以吸收倒闭银行的坏帐，只将好的资产与存款出售给买方银行。在上述两种兼并安排都难以付诸实施的情况下，存款保险公司可能会对倒闭银行直接注资，或者对其进行接管，更换其管理班子，对资产进行调整与出售，或者直接将其关闭。关闭这种选择是多种倒闭方式中对市场信心最具破坏性的一种，因此，金融监管当局和存款保险机构在关闭金融机构时，处理方式上非常谨慎。
3.英国金融机构市场退出的基本做法
在英国，对银行许可证的撤销的条件较为宽松，当银行不符合颁发许可证的条件或违反审慎义务或金融服务管理局认为“存款人或潜在存款人的利益受到任何损害”时，金融服务管理局有权撤销或限制银行的许可证。当一家银行最终被责令关闭或自愿终止业务的申请被批准后，金融服务管理局必须撤销银行许可证。而在银行的破产上，当提出破产的申请人是银行董事或债权人以外的第三人时，该申请应当呈交金融服务管理局，并有权要求听证。虽然在破产程序中金融服务管理局仍继续履行其监管权，但并不直接参与破产程序的运作，破产在法院主持下实施。在法院发布破产行政命令后应任命1 名为管理人临时从事银行的管理活动。
4.现代金融机构市场退出制度的基本特征
从西方国家对金融机构市场退出行为的处理，不难看出，现代金融机构市场退出制度有以下几个基本特征：
（1）金融监管当局在金融机构市场退出行为中扮演重要角色。 在金融机构市场退出的整个过程中，金融监管当局以各种形式对其进行干预，在市场退出中处于支配性地位，发挥主导作用。如德国，对于银行破产，只能由联邦金融监管局提出和决定。但政府干预是建立在市场和法律基础上的，在处理方式上注重市场行为与政府干预相结合，金融监管当局特别是中央银行一般不承担金融机构市场退出而造成的损失。
（2）在市场退出方式上更多地采取购并方式， 而较少采取破产清算方式。这样，不仅是存款人，其他部分债权人也可以免除由于个别金融机构倒闭而造成的损失。同时，也可以尽可能地降低金融震荡的程度。
（3）重构有问题金融机构的经营机制是市场退出中的重要环节。在被动型市场退出中，对有问题银行进行重组处理以恢复其清偿能力和盈利能力，是市场退出制度中的重要安排。
（4）存款保险机构在市场退出中发挥重要作用。 存款保险机构是商业银行市场退出的重要介入者，其本质功能是当商业银行倒闭时为存款人提供损失补偿。但从现实看，大多数国家一般很少发挥其本质功能，存款保险机构更多地是作为有问题银行市场退出时紧急财务援助的资金提供者。
五、建立健全我国金融机构市场退出制度的建议
金融机构市场退出一方面能增进金融机构的市场效率，化解风险，但另一方面，这一行为又不可避免地要引发一定范围，一定区域不同程度的金融动荡。为此，金融监管当局首先要通过各种预防性措施，包括非现场监测和现场检查等手段，尽可能避免或减少正常的金融机构转化为有问题的机构；当金融机构出现严重问题时，监管当局与金融机构应积极采取补救性措施，以防发生危机；对于有问题机构则应及时采取妥善的处理方式，以防止危机向其他金融机构传播。
1.建立和完善对有问题金融机构的补救措施。在这方面，我国可以借鉴德国与美国的经验。在德国，当金融机构违规经营，财产出现风险，支付发生困难时，联邦监管局可以采取两个措施：一是对董事会成员予以警告，罚款直至撤职，并且有权解散董事会。二是对金融机构根据情节轻重予以罚款，停止当年分红，暂停部分业务等，必要时联邦金融监管局可派出人员进驻有问题的金融机构进行具体监管，董事会的重大决定需经派驻员的同意，派驻员对监管局负责，想方设法进行挽救，减少关闭和破产的可能性。在美国，金融机构一旦出现严重问题，它必须与金融监管当局在协商的基础上采取一项补救性的行动计划，它包括很详细的资本运作计划、恢复资本状况的措施。如补充股本，出售盈利性资产或分支机构，限制扩大业务量和业务范围等。通过一系列补救性措施，力避金融机构市场退出情况的发生。
2.尽快建立我国的存款保险制度，组建存款保险公司。当金融机构问题严重，补救性措施无能为力时，只能由政府或金融监管当局出面采取紧急救援措施，或者由政府或金融监管当局提供流动性支持，用于这些有问题金融机构的债务清偿；或者需要有实力的其他金融机构提供临时资金支持；或者由政府宣布对有问题金融机构的债务（如银行存款）清偿提供保证，最主要的措施就是组建存款保险公司，由存款保险基金对有问题金融机构提供资金支持。
根据我国的实际情况，有必要尽快组建存款保险公司。没有存款保险基金的紧急财产援助，就难有金融机构自愿收购（吸收合并）处于危机的机构。即使在外部力量作用下强行合并，也难免出现像海南发展银行那样因好坏相掺，最终倒闭的现象。
成立存款保险公司，其资金来源可以由财政、人民银行各出一块，加上各金融机构的投保，机构设置按国家、地市二级分设，实行垂直领导，其主要职能就是替代人民银行主理金融机构市场退出事宜，并根据需要对参加保险的金融机构实施监管，对所有吸收公众存款的金融机构强制投保，根据各投保金融机构的风险等级水平，实行差别保险费率。
3.完善金融机构市场退出的法律制度
对于已经发生信用危机，不能支付到期债务的金融机构，金融监管当局应根据不同情况对其采取兼并，债权转股权等各种债务重整行动和接管等措施，经接管仍不能恢复正常经营能力，由金融监管当局依法实行行政关闭。终止其金融业务，以阻止和减少资产损失，保护债权人的利益。指定其他金融机构进行托管，托管不改变被关闭金融机构的债权债务关系，不承担损失，在人民银行指导下成立清算组制定清算方案进行清算，经债权人和债务人协商，在改善资产负债状况，重新审核管理人员的任职资格后，可以恢复其金融业务，不同意重组的，由人民银行向法院提出破产申请，通过司法程序终止其法人资格。
要通过关闭和破产程序终止金融机构法人资格目前还存在一定的法律障碍。目前，我国关于接管、托管金融机构的法律法规很少，而且还很原则，因为金融机构在被接管、托管甚至关闭时，其法人资格尚未终止（工商行政管理机关进行注销登记后，法人资格才能终止），只是权利能力和行为能力受到一定的限制，所以，在人民银行接管、托管和关闭清算时期，法院的司法权可能随时界入，如①其他机构对被接管、托管、关闭金融机构提起经济、民事诉讼。②被接管、托管、关闭的金融机构对人民银行提起行政诉讼。③被接管、托管、关闭金融机构的债权人向法院提起破产诉讼，从而引起司法权和行政权的冲突，如果遵重“司法权优先原则”将直接影响接管、托管和关闭的进程，不利于保护存款人的权益和金融秩序的稳定、社会的安全。
因此，人民银行应尽快制定《金融机构行政关闭办法》和《金融机构破产条例》。
在《关闭办法》中要界定什么情况下可以采取关闭行动。在已有的法律法规中，只对违法违规经营造成严重后果的金融机构实行关闭。但是，严重后果未作界定。我们认为以下几条标准可用于界定：①资产质量差，不能支付到期债务的；②资本金严重不足，股东无力注入资金的；③在高风险领域的业务比例过高，极有可能发生支付危机的；④连续出现较大亏损，有明显资不抵债可能的。在办法中还要协调关闭、接管、托管中司法权与行政权的关系，注重保护金融体系的安全。
目前，我国处理金融机构破产的法律主要有《商业银行法》、《保险法》、《公司法》、《破产法》和《民事诉讼法》。《证券法》完全忽视了证券公司的破产规定。这些法律注重保护债权人和债务人的合法权益。但是，金融机构破产的法律规定在立法目的、法律程序和法律适用上与一般的工商企业有很大的差异，在立法目的上，应当首先注重保护金融体系的安全，其次是存款人和债务人的合法权益，在法律程序上和法律适用上也不能仅注重公平和效率，而应尊重人民银行为化解金融风险而采取的行政措施。
因此，在《金融机构破产条例》中，①应借鉴德国的做法，改破产申请由债权人提出为由人民银行提出，以避免因恶意申请而造成金融机构的信誉风险；②坚持金融机构破产审慎原则，扩大和解适用的范围，增加破产宣告后金融机构的救助制度及对提供救助方的担保制度；③破产清算中加大对中小存款人合法权益的保护力度，增加对作为破产金融机构债权人的其他金融机构合法权益的保护条款。
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