试论农村土地使用权流转，本文主要内容关键词为：土地使用权论文,试论论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国农村土地实行所有权与使用权分离的政策：土地所有权归国家或集体，土地使用权归农民。农村土地使用权流转是农村土地产权交易的重要组成部分，是在家庭承包基础上，农户之间土地使用权的流动和转让，即农村土地资产的配置过程。只有建立灵活有效的农村土地使用权流转机制，才能使土地按照市场规律的要求，同其它生产要素优化组合。本文试就农村土地使用权流转问题谈谈自己的粗浅看法。
一、土地使用权流转是农村经济发展的客观要求
在农村改革初期，农户通过承包方式获得集体土地的使用权。为了体现公平原则，农村一般都选择了按人口或按人劳比例平均承包的办法。在当时，这既满足了农户对土地这种主要生产要素平均占有的要求，又适应了农村劳动力非农就业极不充分的现实，体现了土地所承担的社会福利与经济发展的双重职能。但随着承包期延长，因人口和劳动力变化引起的人地矛盾和地块零碎不便耕作等问题日益突出。在这种情况下，建立土地使用权流转机制便成为实现农业现代化，完善家庭联产承包责任制、推动农村改革向纵深发展的必然选择。
——农村产业结构和就业结构变化要求土地使用权流转。改革开放之初，我国农村产业结构单一、农村经济基本上是农业经济，农业产值占农村社会总产值的比重在四分之三以上；务农劳动力占农村总劳动力的90%。这样的产业结构格局将农民的就业、收入和生活水平牢牢地与土地联系在一起，因而按人口平均分配土地使用权是当时的一种必然选择。但是，随着乡镇企业的突起，非农产业在农村经济中占了越来越大的比重；许多农业劳动力不断转移到非农产业，农村产业结构和就业结构发生了巨大的变化。据有关部门调查，当前农村非农产业总产值占农村社会总产值的比重已达三分之二；全国已有上亿的农村劳动力从事非农产业。一方面这些农民的就业、收入和生活水平与土地的关系逐渐淡化，甚至在一些地方出现了抛荒现象；另一方面那些已经从事非农产业的农民，多数处在不稳定的就业状态，他们手中的“泥饭碗”有随时被打破的风险，于是在当今农村现代保险体系还不健全的情况下，农民视土地为最后的退路，故这些农民不会情愿与土地绝交。这些人既没有精力种好土地，又不愿放弃土地使用权，常处在两难的选择。实行农村土地使用权流转，可使那些无力或无心经营土地的农民可以自主、自由地转出土地使用权，在愿意种地时又能自主地转入土地，这样就可以消除他们的上述矛盾心理，在总体上保持土地与劳动力等生产要素的优化组合。
——农户人口的变动和劳动力的增减要求土地使用权流转。在农村，由于生老病死、婚丧嫁娶、升学招工等各种因素的影响，农户人口和劳动力处于经常变动之中。人口和劳动力的变化必然引起农户内部人地比例变化，即使不考虑公平问题，单从“效率”的观点来看，土地分配格局也应随人口、劳动力的变化和农户生产能力的高低而经常进行调整。这是因为：人口和务农劳动力增加、生产能力提高的农户会感到土地不足而产生扩大土地面积的愿望；而人口和务农劳动力减少、生产能力降低的农户又会感到土地相对过剩而产生出让土地的愿望，这种“土地不足”与“过剩现象”的并存，便构成了土地使用权流转的客观基础。实行土地使用权的流转，使那些人口和劳动力多、生产经营能力强而土地少的农户能够比较及时地得到土地；使那些劳动力少、生产经营能力弱而土地多的农户能够方便地转出自己无力经营的土地，有利于土地与其他生产要素的组合经常地、自动地趋向合理化，使农业生产系统的整体功能趋于最大化。同时，农村分工分业即使一部分农民进入非农产业，也使一部分农民走上了专业务农的道路，他们靠发展高产、优质、高效农业而致富，成为发展农业生产的骨干力量。这些人懂技术、善经营，并有扩大生产规模的愿望和条件，但按人口承包来的那点土地往往使他们没有“用武之地”，他们希望增加土地，扩大生产规模。实行土地使用权的流转，这些人要求扩大生产规模的愿望就可以比较容易实现。
——规模经营要求通过土地使用权流转实现土地的相对集中。在现行农村土地使用制度下，土地流转十分困难，以致形成小规模经营与大型农机具使用的矛盾。据调查，实行土地家庭承包经营后，我国农民户均占有耕地8.35亩，分割为9.7块，平均每块0.86亩， 这不利于大型农机具的使用。同时，地块过于零散会使现代农业生产要素的运用难度加大。实现规模经营，既是农业现代化的必然要求，更是农业经济发展的内在要求。通过规模经营不仅可以为大型农机具的使用创造条件，而且可以获得土地规模效益。在市场经济条件下，实现土地规模经营或集中土地的方式，应当摒弃计划经济的行政手段，遵循市场配置资源的原则，按照价值规律与平等竞争的机制促使土地使用权进入市场流转。在市场上，承包户的土地使用权通过转包、租赁、转让、入股、调换、抵押等形式进行流转，转出土地的数量，由承包户根据生活需要和经营能力自己决定，转出土地的报酬代价及转让期限，由供求双方协商确定。这样可使发展农业规模经营，不是依赖行政手段一哄而起，而是在市场作用下循序渐进。对转让户来说，不仅转出了自己无力经营的土地，维护经济利益。对受让者来说，在价值规律的支配下，也可得到必需的土地乃至连片的土地，从而促使生产要素在流转中得到优化组合，实现规模经营，取得规模效益，避免土地这种稀缺资源一方面供给不足，另一方面又出现闲置抛荒的现象。
总之，随着农村分工分业的深化和生产社会化、市场化程度的不断提高，各种生产要素跨农户、跨单位、跨地区的流动和重新组合将成为普遍的必然现象。土地也将作为一种基本的生产要素参加到这种流动和重新组合的洪流中。
二、农村土地使用权流转的条件
在我国农村，土地使用权流转具有客观必然性，不让它流转是不现实的。但是，也应当看到，农村土地使用权流转是有条件的，它必须在现有农地产权制度的基础上，以农地市场化、较强的集体经济实力、剥离农地社会保障功能等为条件。
——农地所有权和使用权分离是农村土地使用权流转的前提条件。农地作为人类社会的稀缺资源，其供给的无弹性决定了调整和理顺农地所有权与使用权之间的关系，是我国现阶段农地产权制度创新的中心环节和逻辑起点，也是农村土地使用权流转的前提。农村土地劳动群众集体所有制是广大农民走合作化、集体化道路的历史结果，是农村土地制度改革的基础。农村土地使用权流转，必须坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，明确农户对集体土地的承包权利。
（1）坚持农地的集体所有。集体经济组织应根据当地资源条件， 按照国家有关法律法规，把公有的土地通过签订合同的方式交给农户经营，承担必要的统一经营职能，主要包括对农户履行承包合同的情况进行检查、监督；对土地利用，公共设施如水利、道路、电力设施等进行统一规划；组织好承包农户在生产经营中需要但单家独户办不了又办不好的事，如统一提供机耕、机播、病虫害防治等服务。
（2）土地使用权归农户。农户通过与集体签订土地承包合同， 取得土地经营权，成为一个相对独立的经济主体，在不违反土地使用权出让合同规定的前提下，拥有对农地的耕作权，自主经营，自负盈亏，决定种植种类、品种、数量和方式，决定税后收入的分配。同时，有权将农地使用权有偿转让或租给第三者，转让的次数、面积、价格、方式可由当事人参照有关法规自由协议。农地所有权与使用权分离，明晰各自作为相应产权主体的权利、义务、责任，是解决农村土地使用权流转过程中出现的集体土地经营“空壳”、产权虚置，防止承包农户在占有农地使用权的同时实际上占有农地所有权，导致土地使用权扩张，侵犯农地产权行为现象的关键。
——农地产权市场化是农村土地使用权流转的根本条件。农村土地使用权流转，可以通过行政和市场两种方式进行。目前，农村土地使用权的流转主要是由行政手段强制实现的。这种配置方式不仅使农地资产的经营绩效较低，还会发生土地使用权在流转中交易成本（信息搜集、谈判、签约、组织实施等开支）增加。把农村土地使用权流转交由市场进行，市场通过价格、供求、竞争信号自发调节农地使用权从效率低的农户向效率高的农户流动，实现农村土地使用转让的公平性和竞争性。农地产权市场化是建立农村土地使用权流转机制的根本条件。因此，要努力培育农村土地产权市场，把农村土地使用权流转建立在农户自愿、有偿的基础之上，不得搞强迫命令和平调。同时，为了避免在农村土地使用权流转市场化（出租、转让、买卖、转租、抵押、互易等）过程中产生投机行为及各种经济纠纷，还必须通过法律的规范和必要的行政干预。
——发展壮大集体经济是推动农村土地使用权流转的必要条件。发展农村经济的过程就是不断壮大集体经济实力的过程，集体经济实力的增强可为农村土地使用权流转创造良好的经济环境。这是因为：
（1）通过发展乡镇企业和非农产业， 扩大农村剩余劳动力的就业容量，可以改变农户以农地作为唯一生存资料而依附于土地、使农村土地使用权长期凝固和封闭而不能充分流转的现象，使部分农村劳动力与土地分离，以农村劳动力的转移带动农地使用权的流转。
（2）农村土地使用权流转一般都会在原有负担基础上增加来自乡、村、户三方面的租金和管理费，提高获得农地使用权的成本。如果农地使用者经营不善，就会无利可图甚至亏损，这就可能迫使农地使用者放弃使用权，通过转让等形式流转给具有较强资本积累的农户进行集体约化经营，加大投资力度，提高农地产出率。
（3）集体经济组织除履行发包外还承担着必要的统一经营职能， 为土地使用权流转创造一个较好的环境，但必须在集体经济组织具有较强经济基础和投资实力条件下才能真正得到实现。
此外，现行农地使用制度成为承担农民社会保障功能的一种福利手段，农民对土地的使用权也就变成为其享受社会保障权的实现形式。因此，要实现农村土地使用权的流转，还必须剥离农村土地的社会保障功能，改革城乡二元户籍制度和二元经济结构，使农户在社会保险、福利制度等方面逐步享有与城镇居民同等的待遇。
三、市场机制是实现农村土地使用权流转的最佳选择
农村土地使用权流转的市场机制是通过合理确定地租、地价，以转让、出租、入股、继承和抵押等形式，将土地使用权的流转引入市场。通过市场机制实现土地使用权的流转，是农村社会主义市场经济历史的和逻辑的发展。
——以市场机制实现农村土地使用权流转是在农村建立社会主义市场经济体制的题中之义。在市场经济体制下，市场是资源配置的基础和基本力量。通过市场机制及时实现农村土地使用权的流转，不仅可以避免集中统一调地给农业经济稳定发展带来冲击，而且能激发农户改良土地、增加长期性投入的积极性，为农业的持续健康发展提供制度上的保障。
——以市场机制实现农村土地使用权流转有利于真正落实农民经营自主权。我国农村土地承包关系稳定长期不变，农民可以自主地按照市场情况作出经营决策。实行土地使用权的流转，可以避免土地经营格局随少数人的意志而剧烈变化，避免“一哄而上，一哄而下，一哄而大，一哄而小”的不正常波动，使土地的利用和农业经济的发展更多地按照经济规律办事，从而可以减少少数农村干部以权谋私的机会。
——以市场机制实现农村土地使用权流转可以使经常发生的人地比例失调得以及时调整。在土地流转市场上，通过市场机制的作用，一方面可以使劳少地多或劳弱地多的户及时将自己无力经营的土地转让出去；另一方面使部分经营有方、有能力扩大经营规模的农民又能及时地获得相应的土地，从而有利于解决人地矛盾，使农业生产力要素在总体上始终保持一个动态的优化组合。
——以市场机制实现农村土地使用权流转有利于土地的合理流动和适当集中。通过市场实行土地流转，使土地在农户之间有偿使用或有偿转让，从而促进土地的适当集中和规模经营的实现。通过有偿转让和等价交换，可以使农民消除对土地投资的顾虑，利于土地的合理流动和集约化经营。
——以市场机制实现农村土地使用权流转可化解部分农村社会矛盾。农村土地关系调整，实质上是农村利益关系的调整。采用市场机制，由有关农户自由协商实现土地使用权的流转，体现了平等、自愿、经济有偿的原则，因而能够有效地避免和减少因土地流转引发的农村社会矛盾。