地方财政扶贫的对策，本文主要内容关键词为：地方财政论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（一）财政扶贫的原则
财政扶贫政策是财政政策特殊的组成部分，是国家扶贫政策在财政中的体现。因此，在制定财政扶贫政策时，既要适应社会主义市场经济具有的属性，又要同时兼顾财政和扶贫各自的特点。
1.统一性、规范性原则
中国经济体改的目标是建立社会主义市场经济体制。为了实现这个宏伟目标，各项改革正在有计划、有步骤地全面推进。财税体制改革是整个经济体制改革的重要部分，是确定市场竞争机制和宏观调控机制的关键所在，是摆脱财政困难的根本出路，是促进国民经济持续高速发展的有效举措。同其他各项经济体制改革一样，财税体制改革的最终目的是为了解放和发展生产力，加快国民经济发展，增强综合国力，提高人民物质文化生活水平。各项财政政策的制定都要服从财税体制改革的大局，兼顾中央、地方、企业和个人的利益，正确处理好全局利益和局部利益、长远利益和眼前利益的关系。在研究制定财政扶贫政策时，要充分发挥中央和地方两个积极性，科学合理地制定中央与贫困地区的财政分配制度，建立统一、规范的财政扶贫政策体系。
2.特殊性、照顾性原则
中国是一个地域辽阔、人口众多、经济发展不平衡的多民族国家，维护、巩固国家的统一，不断缩小东西部经济和社会发展差距，是一个事关全局和长远发展的重大问题。因此，党中央、国务院制定了《国家八七扶贫攻坚计划》，决心在本世纪末基本解决贫困地区群众的温饱问题，结束我国农村绝对贫困的历史。财政部门按照党中央、国务院的要求，一直十分重视和支持贫困地区经济和各项事业的发展，在财政体制和专项补助上都给予了重点照顾，发挥了积极作用，取得了巨大成就，农村绝对贫困人口从1978年的2.5亿人减少到1998年的4200万人。 但是，这最后尚未解决温饱问题的4200万贫困人口主要集中在自然资源缺乏、生产生活条件恶劣的深山区、石山区、黄土高原区、偏远荒漠区、高寒山区、地方病高发区以及库区、行蓄洪区等，扶贫攻坚面临困难大、任务重、时间紧的严峻形势。财政部门在制定财政扶贫政策时必须充分考虑贫困地区自然条件和历史条件等特殊因素，对贫困地区给予重点倾斜照顾。
3.协调性、平衡性原则
区域经济协调发展是“九五”期间和今后15年指导中国国民经济和社会发展的重要方针。先进与落后地区的不平衡发展，是今后一段时期必须面对而又难以完全改变的事实，是由环境条件、开发迟早等诸多因素造成的，既不能压制先进地区的持续增长，也不能忽视落后地区的经济发展，区域经济协调发展是从实际出发的现实选择。
4.政策扶贫与财力扶贫相结合的原则
消除贫困离不开国家财力、物力的投入，但仅靠国家财力、物力的投入是不能从根本上解决贫困问题的。一般说来，国家财力投入往往只能解决贫困地区某些问题或一定时间内的困难，而不能解决贫困地区所有困难，而且其扶贫效益受财力使用方向和投入地区的影响较大。另外，财力投入往往容易使受援地区形成一种依赖思想，出现“越扶越贫”的恶性循环。从根本意义上讲，贫困地区的脱贫致富最终取决于贫困地区的经济发展。从长远的观点看，国家对贫困地区给予政策倾斜促进其经济发展要比单纯增加财力投入扶贫的效果好得多和稳定得多。一般说来，政策扶贫具有受惠面广、机会均等等特点，有助于调动贫困地区发展经济的积极性，克服“等、靠、要”的依赖思想，便于促使扶贫从外部扶贫转向内部脱贫。“九五”期间随着财政状况的好转逐步加大财政扶贫投入的同时，要在政策上加大对贫困地区的倾斜。
5.量力而行原则
财政扶贫的量力而行原则从根本上说就是要处理好需要与可能的关系。如果不顾国家财力的许可无限度地给落后地区制定优惠政策、投入扶贫资金，不仅会损害社会主义市场经济的统一性，而且还会在一定程度上加深这些地区的“等、靠、要”思想。这样做，也不可能从根本上解决贫困人口的脱贫问题。因此，财政扶贫遵循量力而行的原则，既是保证财政健康发展的需要，又是提倡积极脱贫、避免消极脱贫的需要。
（二）地方财政扶贫的政策建设
本世纪既将结束，扶贫攻坚已到了冲刺阶段，我们不能稍有懈怠，近期要针对目前扶贫攻坚中的紧迫问题，提出对策思路，从地方财政来说，当前要突出解决以下问题。
1.着力加大投入力度
我国现有4200万贫困人口的生活区域，一般有如下特点：人均耕地极少，土质贫瘠，人畜饮水困难，自然条件恶劣，自然灾害频繁，甚至缺乏起码的生存条件。这些明显的区域特征和自然特征，大大增加了扶贫工作的客观难度。为了加快扶贫进度，①在加强地方财政投入力度的同时，中央财政要对贫困地区实行专项转移支付，或者首先考虑从贫困地区集中的资金全额返还后，再给予一定转移支付予以支持。②在安排“扶贫资金”、“以工代赈资金”“支援不发达地区资金”和一次性专款上，要重点加大对贫困地区的投入。③中央出台的各项事业投入的匹配政策，不能搞“一刀切”，要考虑到本世纪结束前扶贫攻坚的特殊情况，让贫困地区少负担或不负担这些匹配资金，而直接体现中央和省的支持，使贫困地区在消除农村绝对贫困的同时，财政也尽早摆脱困难局面。④国家出台的对部分企业缴纳的增值税实行“先征后返”政策，对贫困农户的农业税、农业特产税实行减免等，对落后地区的经济发展会带来好处，但对贫困地区来说，“先征后返”及“农业两税”减免无疑会增加贫困地区财政困难。 如四川省广元市去年“先征后返”税达2600多万元，巴中地区去年“两税”减免2600万元，对财政的影响较大，建议中央财政在出台这类政策时，要考虑贫困地区的财政困难，对贫困地区给予适当补助，以减轻贫困地区的财政压力。⑤每年财政扶贫资金到位较迟，所扶持的项目很难在当年发挥效益，建议在项目实施的前一年下达项目计划，使资金在年初能到位，充分发挥其使用效益。
2.努力提高扶贫效益
提高扶贫效益，必须在许多方面进行调整和改革，其中最重要的是以下三点：
（1）确立贫困农户为扶持目标
长期以来，我国的扶贫，实行的是一种区域增长带动方针。其指导思想是，在区域经济增长中带动区域内贫困人口的脱贫。这种战略在特定的条件下如在80年代曾发挥过积极作用，实现了大面积贫困人口的减少。但是进入90年代，这种战略逐渐失去优势，区域增长对贫困农户的辐射带动作用已大大减弱，而其固有的缺陷也明显暴露出来。
在区域增长战略思想指导下，扶贫主体为县。扶贫的一切活动都以县为对象，并主要以人均收入水平为标准。从急功近利的角度看，影响人均收入水平的决定因素主要是县域经济的总量增长，而不是贫困农户是否脱贫。这就自觉不自觉地诱导决策者的行为向总量低的目标倾斜，加上不正之风盛行，从而引发了重工轻农，重大轻小，扶贫资金被挪用、漏出，以及目标偏差等一系列不正常现象的发生。
《国家八七扶贫攻坚计划》的目标，是在本世纪末基本解决农村贫困人口的温饱问题，并为脱贫致富打下一定的基础。因此，扶贫的主体对象只能是贫困农户。首先要把他们从饥寒交迫的泥潭中扶起来，并帮助他们树立自立自强意识，增强自助自救能力，自力更生地解决温饱问题，能从事简单再生产，为致富创造必要条件。其次必须从中央到地方重新统一认识，在战略指导思想上来一次大的调整，从“区域增长战略”向“农户受益战略”转变；把扶贫任务规划到贫困乡、贫困村，把扶贫效益落实到户、到人。
（2）大力推行科学的扶贫设计
扶贫是以增加穷人经济收入为主要内容的经济活动。因此必然有目标、有计划、有措施、有步骤地进行。这些目标、计划、措施、步骤的制定可以统称为扶贫设计。扶贫对象的主体由县转向贫困乡、村后，扶贫设计也必须从县向贫困乡、村转移。扶贫工作的开展和项目的实施，要详细设计出资金预算、预期效益、完成期限、实施步骤、监督验收等内容。推行扶贫设计，必须有效地减少扶贫工作中的随意性和盲目性，提高扶贫工作的计划性和科学性。
贫困是一个十分复杂的社会现象，而且还表现在教育程度、医疗保健、预期寿命、政治地位等许多方面。解决温饱只是消除贫困的最低要求。真正按照国际上通行的消除贫困的标准解决我国的贫困问题，可以说任重而道远。因此，我们在开展扶贫设计时，眼光要放远一些，既要采取“短平快”的办法，尽快解决温饱问题；又要瞻前顾后，综合考虑，把扶贫开发与长远的经济发展、生态的良性循环结合起来。为此，要对当地的资源和现实情况进行深入细致的调查研究，在此基础上才有可能做到精心设计。
做好扶贫设计，任务繁重、时间紧迫，而且这项工作主要由县、乡两级完成。为此，我们建议：①制定一套扶贫设计制度，明确设计原则、要求，发到基层，使扶贫设计有所遵循。②完成一套扶贫设计“样板”。选择不同区域、不同类型的贫困乡村，组织力量设计出一批“范本”，供基层参考。同时选择一些选项正确、设计精良、实施后成效显著的典型，总结其经验供各地学习。③开展扶贫设计培训。把前两项工作的成果编成教材，然后通过培训，使基层工作的同志学会方法，掌握要领，尽快可能的提高扶贫设计水平。
（3）提高扶贫资金的有效利用率
在扶贫计划的实施中，会遇到很多难题，其中最重要的是，如何提高资金的有效利用率。用好资金，关键在于是否“有效”。有效的标准是：用于扶贫并且主要用于解决温饱。偏离这个目标，无论资金的使用状况如何，对于扶贫来说就是无效。那么，现实情况如何呢？据长期从事扶贫工作的权威人士估算，大约有40%的扶贫资金没有用于扶贫；而有些学者则估算扶贫资金的漏出量超过50%甚至高达70%以上。这说明一个事实， 即有相当大的扶贫资金没有用于扶贫。 报载：贵州省从1986年以来共投入扶贫资金24亿元，开发了近5000个扶贫项目，但有成效的仅占1／4。也就是说，有75%（约18亿元）的扶贫资金是无效投入。又载：山西省扶贫工业项目的1／3因种种原因被迫停产，70%的资金形成呆滞贷款。
还有一种情况是，目标也对，项目也好，但仍不能取得好效益。原因是任务确定后，资金迟迟不能到位，甚至三年贷款第二年才到。资金迟到，错过了有利时机，不能产生预期的经济效益，反过来又影响资金的回收，形成“到位迟、用不足、效益差、还贷难”的恶性循环。扶贫资金周转率很低，不能滚动使用，大大降低了资金的有效利用率。
上述现象是工作中存在的问题。就宏观来看，成绩是主要的，也有许多好的典型，在最大限度提高扶贫资金的利用率上做出了贡献。例如，河北省的竹山县，“八五”期间“该县将计委、扶贫办、银行等12家资金主管部门涉及的各项资金统一规划、统筹安排、配套使用、相对集中”，由县主管领导督察落实，较好地解决了部门之间任务与资金的关系，取得了良好的效果，“八五”期间有6.5万农民摆脱了贫困。 另一个例子是山东省蒙阴县。该县地处沂蒙山区，是著名的革命老区。他们的特点是充分发挥信贷机构的职能优势和扶贫的积极性，县委、县政府支持县农行扶贫责任制，信贷部门包企业和乡镇、信贷员包村一两年，按脱贫标准验收。该县从1985年至今共发放贷款28.9亿元，平均每年2.9亿元，还贷率高达96%。高还贷率带来高放贷，从而大大提高了扶贫资金的有效利用率和扶贫效益，全县12万人口已基本脱贫。
这两个例子提示我们，方法虽然不一样，但仔细分析，它们有一个共同点，就是任务、资金和责任的统一。定任务就要定资金，管理资金就要担责任。任务和资金分离，资金和责任脱节，工作肯定做不好，扶贫效益也肯定不高。
3.完善扶贫管理体制
扶贫工作的任何一个方面都离不开管理，而且各方面工作的交叉、互渗也需要通过管理来协调，“向管理要效益”，已经成为各行各业的共识。但在扶贫工作中轻管理的现象还相当普遍。扶贫攻坚有很强的特殊性，应当把它当作一个特别的系统工程对待。但是现行的扶贫管理附属在行政管理中，没有形成具有扶贫特点的管理系统，因而存在不少问题：一是扶贫领导机构功能薄弱，无力协调全局；二是管理分散，精力内耗；三是管理中没有独立的监督机制和监督制度，实行自我监督，实际上我行我素，扶贫资金漏出，无人承担责任。这三方面问题，互相交叉，互相影响，给工作带来很大损失。鉴于此，提出以下改革建议：
（1）实现一元化管理
针对管理分散、资金使用分散的弊病，建议实行贫困省扶贫一元化管理。基本思路是：权力下放，责、权、利（责任、权力、资金）统一到市，由市一元化管理。市里要强化扶贫领导机构，增强管理功能，消除部门之间的目标偏差和利益摩擦。市和县的关系，不是把任务和资金交给县，而是通过县，把任务和资金落实到贫困乡和贫困村，把扶贫受益对象落实到户、人。从而做到任务具体，责任明确，奖惩有据，使战略目标的调整规范化和制度化。
（2）建立“扶贫银行”
纵观全部扶贫工作，无论成绩还是经验，也无论矛盾还是摩擦，实际上都是围着资金转圈圈。国家为了解决农业银行商业化中政策性资金与商业资金的矛盾，成立了农业发展银行。从实践来看，农发行在扶贫资金管理上的作用不明显。第一，农发行面对全国，扶贫不是它的专职义务。第二，农发行没有“腿”，基层业务由农行代管。农行把两种资金“统筹安排”，执行“没有效益不贷”的原则，这就是摩擦的根源。
扶贫攻坚任务如此艰巨，不在金融管理上做些大的调整，即使实行一元化管理，也将困难重重。为此建议设立“扶贫银行”。第一，“扶贫银行”不是全国性银行，是贫困地区的区域性银行，只在贫困人口比例大的省设立二、三级机构。第二，“扶贫银行”只是一个准金融机构，它只履行各路扶贫资金“管账先生”的角色。基本金融业务受中央银行监督，扶贫业务受中央和省两级扶贫领导机构管理，从而为扶贫资金的统一管理、集中使用创造条件。
（3）建立社会监督机制
监督是管理的职能之一，没有监督的管理是不完善的管理。监督管理的重要性，在于它能及时发现违背和偏离目标的倾向，及时提供失调信号，找出偏离目标的原因，从而迅速纠正错误，堵塞漏洞。所以扶贫监督是合理利用扶贫资金的保证。
强化监督的基本思路是：在不增设扶贫机构的前提下，实现制度创新。改革的核心不是机构本身，而是管理职能的分工调整。也就是说，扶贫管理中的组织实施职能由地方负责，扶贫管理中的监督职能由中央负责。“实施在地方，监督在中央”，中央与地方“分权共治”，共同保证扶贫攻坚目标的实现。为此建议，国务院扶贫办的职能从协调议事机构转为扶贫指导和监督机构，或者在原有职能的基础上，增加监督领导职能，代中央监督扶贫工作。
监督的重要地位，要求监督具有公正性、客观性和独立性。公正性和客观性要求监督与被监督之间没有利害关系、从属关系、直接上下级关系。独立性要求监督行为不受外力的干扰和影响，独立地完成监督任务，这也是国务院扶贫办要具有监督职能的客观原因。
4.利用财政政策推动全社会扶贫
消除贫困是本世纪中国一项巨大的工程。中国扶贫攻坚任务的艰巨性决定了到本世纪末消除绝对贫困不能仅靠政府的力量，尤其是不能只寄希望财政投入，而必须充分动员全社会力量共同来完成这一世纪重任。国家的财政扶贫政策应该采取积极措施引导和促进扶贫社会化。
（1）利用财税政策鼓励企业事业单位和居民个人捐资（财、 物）资助扶贫开发事业。对企业事业单位和个人捐资社会公益事业在纳税（指所得税）上给予减免税照顾是世界各国的通行做法，中国现行的企业所得税法对捐赠给社会公益事业、救济事业的企业在交纳所得税时准许在计税前扣除但有严格的数额比例限制，其中允许作为费用扣除的企业捐赠数额不得超过企业年度应税所得额的33%，个人所得税法设有对捐献给公益、救济事业个人所得给予减免税照顾。考虑到目前扶贫工作的特殊性，应对企业捐赠用于扶贫的财物享受减免税的数额适当放宽，修改个人所得税法，鼓励社会和个人为扶贫做贡献。
（2）运用财税政策引导社会资金流向贫困地区， 缓解贫困地区发展所需资金不足的问题。对在贫困地区投资办企业的，在税收上给予一定的优惠照顾，对在贫困地区进行基础设施建设、资源开发的可在一定时间内给予免税照顾；从事营利性项目开发的，可给予较非贫困地区更为优惠的减免税政策。
（3）充分利用财政部门良好的信誉条件和国际联系， 积极争取和利用国际金融机构、外国金融组织和外国政府的低息或无息贷款支援贫困地区经济发展。世界银行、国际货币基金组织、亚洲开发银行等国际金融组织每年都有相当一部分资金用于支援发展中国家落后地区的经济建设，这些贷款数额较大，而且利息低，是扶贫开发较为理想的资金来源之一，如1995年引进的用于西南三省区（云南省、贵州省和广西自治区）30多个贫困县农业综合开发的2亿美元世界银行贷款。 对外国政府和国际金融机构向中国提供的优惠贷款给予减免税照顾是现行的财政政策，今后应作进一步调整，吸引尽可能多的外援资金用于扶贫工作。同时财政部门要充分利用其良好的信誉和国际联系，搞好对外宣传工作，积极开展同扶贫有关的国际组织、区域组织、政府和非政府组织的交流，让国际社会及海外华人了解我国贫困状况和扶贫工作，扩大和发展与国际社会在扶贫方面的合作，广泛争取对中国“九五”扶贫攻坚的大力支持。
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