转型期的社会管理：我国非政府组织的发展定位与模式构建，本文主要内容关键词为：转型期论文,模式论文,组织论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
全球化、信息化和市场化的纵深推进，使我国进入了社会结构的裂变期：传统的政治、经济、社会由领域合一走向领域分离，现代社会的开放、异质、多元、分层性特征日趋明朗。这些结构性的变化，无疑对社会管理提出了新的更高的要求。我国传统的以政企不分、政社不分、政事不分为特征的社会管理体制和“政府一单位一个人”垂直统一单线性的管理模式必然遭遇“穷途末路”的命运。近年来，随着政府职能的转变和市场体制的完善，非政府组织悄然崛起，以其自身的特质和优势填补了正日益扩大的由政府和市场组织（企业）让位的社会管理真空。
一、社会管理与我国非政府组织的现状分析
1.开放式的社会管理：因应社会结构转型的挑战
在普遍的意义上说，社会系统的良性运行离不开管理。这种管理活动以时代发展为前提，以通晓社会发展的客观规律为基础，以实现最广大人民的根本利益为宗旨，通过对群体活动和社会运行施加积极的影响和调节控制，切实保障人们协调一致地劳动和生活，使整个社会呈现稳定而有序的运行状态，进而实现社会的全面发展和文明进步。笔者在这里即以对整个社会系统的管理为指向的，而非针对狭义的社会发展的管理。
经过20多年的改革开放，目前我国社会的转型特征已经发生再变化，其核心是对“国家与社会关系”的重塑。在计划经济时代，社会结构分化程度很低，国家垄断或覆盖社会，即“强国家，弱社会”[1]。而如今，在市场经济逐渐走向成熟的条件下，随着国家对资源和社会活动空间垄断的不断弱化，社会正在成为一个与国家并列的、相对独立地提供资源和机会的源泉，即国家逐渐弱化、社会逐渐强化。由此必然要求我国传统的政府职能进行重大转变——政府从不该管、管不好、管不了的领域退出来，让位于市场组织（企业）和非政府组织，即“私人物品由私人来生产，公共物品由政府和非政府组织共同来提供”[2]。也就是说，国家统治的政治生活形态不得不让位于国家与社会合作治理的政治生活形态。总之，现代的社会管理应该是包括政府管理在内的全社会开放式管理体系。
然而，在我国现阶段，相对于国外的情况而言，无论对非政府组织的认识还是非政府组织自身的发展尚处在低水平的起步阶段。因此，在理论上深化对非政府组织的认识，进一步确立非政府组织的社会管理地位，进而构建其发展模式，这是社会管理实践发展的需要，也是时代赋予的使命。从性质上分析，非政府组织是缘其某方面的共同旨趣和特质而自愿结成的团体，它比政府和企业更便于反映和表达同类社会组织成员的共同问题，以实现在正式的科层组织中难以企及的目标；同时，它更是一种自律组织，以社群利益为导向，发掘、整合分散的社会资源，主动参与社会事务，在政府、企业、社会之间发挥着沟通、协调等桥梁和纽带作用，从而使多样性的利益诉求得到及时回应有了更多的制度渠道和组织依托，这自然为缓解诸多的社会矛盾、建构和维护现代社会秩序提供了现实基础。因为利益矛盾才是各种社会矛盾的焦点，只有切实满足了人们的利益要求，社会稳定才能得到保障。马克思曾说过：“人们奋斗所争取的一切都同他们的利益有关。”如此，除了政府和企业的力量之外，现代社会事务的管理越来越少不了非政府组织的介入。
2.非均衡的结构功能状态：我国非政府组织现状分析
在组织理论的视域里，非政府组织独立于政府和企业之外，具有非营利、非政治、非宗教、民间、自治和志愿等特征。在我国，这样的组织也正在不断地涌现，主要包括社会团体、民办非企业单位和其他民间组织等形式。前两种形式登记注册，享有法律地位；而后一种形式目前尚未被纳入统计范畴，但事实上又在开展有益于社会的各种活动。从总体上看，以上3种形式的组织中绝大部分都是我国经济体制和政治体制改革的产物，其结构还不够完善，发展也很不平衡，具体表现在如下方面：(1)在地域分布上，东南沿海一带的非政府组织多，内陆省份的少；发达地区的非政府组织多，欠发达地区的少；城市中的非政府组织多，农村的少；国内活动的非政府组织多，国际上有影响、有权威的少。(2)在年龄结构上，不同组织的情况不尽相同。但总体上老年人居多，青壮年和少年较少。(3)在知识结构上，具有专业技术水准的从业人员少，业余人员较多。(4)在行业分布上，热门行业中的非政府组织多，普通行业或急需发展的行业中较少。(5)在权力性质上，“官办”、“半官半民”的非政府组织多，纯“民办”的少。(6)在资源结构上，资源使用类的非政府组织多，如各种服务机构；资源筹集类的较少，如基金会、公共筹款组织等。(7)在活动领域上，准政治性的非政府组织偏多，社会性、文化性、经济性的偏少。(8)从组织运作上，政府推动的较多，居民自发的不足（有学者称这种现象为“形同质异”）。同时，非政府组织内部的能力建设（如运行机制等）方面或多或少地均存在着一些问题。由此，若把非政府组织作为社会一子系统，那么至少说明这子系统抗御风险的能力还很脆弱，自生体系远未形成。
非政府组织一旦形成，便会通过活动，以其功能载体对内对外产生影响力。以维护社会系统的良性运行为出发点来分析，目前我国的非政府组织在如下方面发挥着正向功能：(1)在政治领域，非政府组织在贯彻党政方针、维护公民政治权益、加强民主政治、建设政治文明方面发挥着积极的作用。例如，人们在非政府组织中的生活是民主的，民主观念逐渐融入到人们的日常生活之中，这为现代民主价值观的培育找到了新的增长点。(2)在社会领域，非政府组织在沟通、协调、咨询、社会服务、社会调剂等方面发挥着越来越大的功能。例如，有些学者认为，市场经济的快速发展导致我国社会的极化现象日益明显，极化指数上升迅速，这就意味着社会平等的严重缺失，其突出表现为：世界上最大规模的经济结构调整；世界上最大规模的“下岗洪水”：和“失业洪水”；世界上最显著的城乡差距和地区差距；世界上基尼系数增长最快的国家之一（注：根据世界银行专家研究，中国基尼系数由1981年的0.281上升到1995年的0.388，是世界上同期增长最快的国家之一。见世界银行《中国收入分配差异》，中文版，中国财经出版社，1998.）；世界上最严重的腐败及其最大的经济损失；世界上最大范围的生态环境破坏。[3]而非政府组织开展的多种形式、不同层次的捐助等慈善活动实际上是一种社会再分配机制，在客观上缩小了两极差距，在一定程度上弥补了目前我国社会保障制度的缺陷，缓解了社会矛盾和社会问题的严峻性。其次，在“单位人”走向“社会人”的背景下，这些捐助等社会互济互助活动激发了人们的爱心，强化了社会责任感意识，促进了心灵沟通，增强了社会凝聚力，在一定程度上消解了市场经济的负面影响，这对加强社会稳定起到了不可低估的作用。因此，在这个意义上，非政府组织可以被认为是社会的粘合剂。再者，通过社会互济互助活动，实现社会资源的有效整合和利用。(3)在经济领域，市场中介类的非政府组织承接了原来的政府对经济进行微观管理的那一部分职能，以管理主体的角色对市场主体的运行提供鉴证、评估、监督等服务，从而净化了市场，维护了正常的经济秩序。(4)在文化领域，共同的旨趣及价值观念乃是非政府组织的灵魂，增进社会公益是它们的活动宗旨。因此，非政府组织的活动在客观上有利于培育社会公德意识，从而加快了市民转为现代公民的步伐。
可是，由于目前我国社会尚处在转型时期，政府职能转变远未到位，社会结构、社会关系仍处于急剧变动之中，虽然各类非政府组织发展迅速，从数量到功能都迅速扩展，但从其发育程度看远远没有成熟，难免带有一定的过渡期性质。在社会管理中，不可避免地存在一定的负向功能——功能异化现象。如，近年来，在村民自治选举中出现的“贿选”现象，就是利用各种非正式群体或组织的作用，这完全背离了民主政治建设的方向。再如，“法轮功”组织，利用人们自由活动空间扩大的机会，以“自由结社”、“强身健体”等为借口大肆发展会员，并对其成员进行精神控制，最终走向反科学、反人类、反政府的邪道，严重影响了社会稳定，扰乱了社会秩序，变成了社会肌体中的一颗“毒瘤”。还有，非政府组织是靠共同的利益纽带来维持存在的，而有些组织为了谋取小团体的利益竟采取非法的手段，这样势必进犯了其他团体或社会整体的利益。这些与非政府组织的现代公益精神是格格不入的，这是其一；其二，目前我国非政府组织社会管理功能的发挥十分有限，巨大的潜能有待于开掘。如，在抗击“非典”的非常时期，我国非政府组织几乎没有社会动员应急机制，而依然是把目光投向政府。政府一方的力量毕竟有限，若社会能积极行动起来，配合政府，一定会更快地控制疫情的蔓延。这也从一个侧面反映了我国非政府组织的社会自主性不强。
二、我国非政府组织参与社会管理的定位与模式
1.我国非政府组织的定位原则及取向
转型期的社会管理和非政府组织的结构功能现状框定了我国现阶段非政府组织的发展逻辑。在未来相当长的时期内，只要我们尚未走出转型期，非政府组织的发展就会同它们相勾连，将以消解负向功能、整合放大正向功能为发展的定位。
定位原则：首先，接受中国共产党的领导。改革开放20多年来经济社会发展的经验告诉我们，中国共产党一直是实现社会稳定、推动社会进步的核心力量，没有这个坚强的领导核心，就不能实现社会主义现代化。[4]因此，非政府组织作为管理主体之一，在确保其自主性的同时，必须接受党的领导，这是不可动摇的政治原则性问题，也是非政府组织行政合法性和政治合法性的源泉，更是中国特色的集中体现。由此，在中国土壤上生长起来的非政府组织离不开中国的特殊国情，也只有在党的领导下才能充分地发展和建立起来。当然，在新的时期，党对非政府组织的领导要采取新的方式，这是急需探讨的另一重要课题。
其次，依法参与社会管理。依法治国方略的实施，加速了我国社会由伦理型向法理型转型，法制原则遂成为社会一切活动的最根本要求。若以布迪厄的场域理论来分析，当代中国一个独立于“政治场域”和“经济场域”的“社会场域”正在慢慢浮现，而区别这些场域的正是各自不同的运作逻辑。但不论这三大场域的运作逻辑如何相异，从它们服务于社会大系统的良性运行来说，它们都得遵循依法参与的原则，这一点是共同的。那么，对“社会场域”里的主体要素——非政府组织来说，依法运行、依法参与社会管理应该始终被奉为圭臬。
第三，促进社会整体发展。社会转型涉及到社会的各个方面，是一种全面性的变化，从总体趋势上来分析，是一种整体性的推进和发展。从系统的角度来看，只有政治、经济与社会三大结构子系统相互协调、良性运行，方可达到社会大系统的最佳运行状态。因此，非政府组织发展定位应以促进社会整体发展为最高原则。最后，合作互补原则。随着非政府组织自治进程的加快和自身实力的发展壮大，它将逐步获得与政府之间建立伙伴关系的资格和能力。因此，遵循合作互补的原则有助于引导民间各种潜在的资源成为一种与政府合作、促进社会事业发展的力量，从而谋求非政府组织与其它管理主体之间的合作互补、和谐共生。
定位取向：首先，作为社会管理主体的定位。目前，我国已进入全面建设小康社会的时期，非政府组织顺乎时势，蓬勃兴起，以主体的面目凭借其独特的自治方式来实现社会管理的目的。在空间上，它应覆盖社会生活的各个领域，包括政治、经济、社会文化等方面；在功能上，承接政府转移的部分职能；在发展时序上，代表着社会领域的改革，与经济体制改革和政治体制改革配套进行，理应不滞后于改革的整体进程。
其次，作为社会管理过程的定位。管理是一种自觉的控制过程，非政府组织对社会管理作用的发挥首先应体现在过程的不间断上，在永续的过程中行使管理职能。它的管理职能体现在：在政府与企业、政府与社会之间发挥组织、沟通、协调、参与决策等作用。因此，为了充分发挥其社会管理的作用，始终参与社会管理过程，就必须建立其组织、沟通、协调、参与决策等方面有效的运行机制，从而在制度上保证非政府组织的运行就是社会管理过程。
第三，作为社会管理监督系统的定位。独立于政府的非政府组织是社会监督系统中一支重要力量，为民众监督提供了有效的渠道。它的监督效能体现在如下两个方面：其一，作为监督者，对政府与企业的运作进行监督；其二，作为被监督者，接受政府和企业及广大市民的监督。当然，这里的监督是以法律为主要武器的。通过“监督”和“被监督”，或是社会主体、或是社会客体均能以社会规范约束自己的行为，从而实现社会的秩序化。具体地，可理解为政府与社会、政府与企业、社会与市场良性互动，均衡发展，最终达到社会整体推进人类文明进步的发展目标。
2.我国现阶段非政府组织参与社会管理的模式
首先，非政府组织发展模式的构建要从其结构功能现状出发，以其发展定位为基点，具体体现如下几方面的要求：与社会主义市场经济相适应，与政治体制改革、政府职能转变相协调，与接受党的核心领导、服务社会、发展社会相统一，渐渐发展，逐步完善，切不可一蹴而就，毕其功于一役。
其次，在处理国家与社会、政府与公民之间关系的基础上来选择切实可行的发展模式，因为非政府组织部门是社会力量的代表，是公民的化身。近年来，全球兴起的治理理论表明，在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民志愿性团体，后者正在承担越来越多的社会责任。这样，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任越来越模糊不清。这里的公民社会是指国家和市场之外的所有民间组织和民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括各种非政府组织。非政府组织发展壮大以后，它们在社会管理中的作用日益彰显且重要，它们或是独自承担起社会某些职能，或是与政府机构、市场组织合作，共同行使社会管理职能。
面对如此复杂的社会，为了体现效能、效率、回应性和责任的要求，社会管理必然走向网络化。网络化的管理就是多种管理主体动员各种力量、整合所有的资源对社会进行立体交叉式的管理，这种管理不简单是赤裸裸的权力运作过程，更是间接的渗透式的多权力联动过程，从而达到“润物细无声”的功效。其中，非政府组织作为公民社会形塑的载体，其管理作用的发挥必然是在融入到网络化的结构之中进行的。从理论上讲，这种网络化的社会管理模式是由三大行为主体在三个层面互动的过程，即政府、市场组织（企业）和非政府组织是实现社会有序运行和不断发展的共同推动者，三者分别采用行政、经营和自治方式动员政治、经济和社会（文化）等资源和力量，形成一个管理体系，以合力作用于社会。首先，社会管理不能没有政府的力量。尽管传统的“全能无限”政府必然走向“有限”政府，但政府作为社会管理核心主体的地位仍然是不可动摇的；其次，市场营利性组织作为主体之一，以市场法则促进经济发展，维护经济系统的正常运行，从某种程度上对社会进行经营式的管理；最后，除了这两种主体之外，非政府组织作为一种新兴的主体已参与社会管理，特别是在处理社会公共事务方面发挥着不可替代性的作用。
随着社会的分化，社会自主性的日益增强，广大民众的需求日益多样化、个性化。与政府、市场私营组织相比，非政府组织有自己独特的优势，这些优势体现在效率、灵活、创新、贴近基层等方面。凭借这些优势，非政府组织在满足社会需求方面体现了社会管理的本质要求——效能、效率、回应性和责任。因此，非政府组织在满足社会需求中解决了社会矛盾、实现了对社会的有效管理，发挥了社会管理主体的作用。当然，社会大系统的良性运行应是所有管理主体合力的结果。非政府组织与其它主体之间既独立又合作，在充分发挥各自比较优势的基础上良性互动、和谐发展。概言之，政府的行政式管理、市场组织的经营式管理和非政府组织的自治式管理并存互动，也只有这样，方有发挥社会管理系统最大效用的现实可能。
从整体上分析，非政府组织应和其它主体分工合作、以良性互动的模式参与社会管理、发挥管理功能。可若撇开其它主体，作为涵盖面广、潜能远未开掘的非政府组织部门，对其发展模式又该作何理性选择？这里不妨以图标示。
关于上图的说明：(1)虚线代表市场发育程度；(2)将非政府组织划分为准政治性、社会性（社区自治组织）、经济性和文化性组织四大类；(3)比例划分仅以说明问题，并不准确代表某类型的非政府组织所占的份额。构建此图意旨：(1)强调发展性，非政府组织的发展应该从无到有、从小到大、从不完善到完善；(2)强调覆盖性，非政府组织的发展领域尽可能覆盖社会管理的全部领域，包括准政治、社会（社区）、经济和文化等所有领域；(3)强调扩张性，即市场越发达，其辐射的范围就越大。随之，非政府组织就能得到迅速发展，影响相应变得更加强大，功能相应趋向更加完备，尽可能满足社会管理不同层次的要求。总之，随着市场的发育与完善，社会对非政府组织的强烈需求必然催生非政府组织的成长，规模不断扩大的非政府组织部门在社会管理中的作用就会越来越显著。由此可见，市场的发育与完善是非政府组织发展的前提和条件，而且它们之间处于正相关关系。同时，由于非政府组织是自我组织、自我服务、自我管理的自律组织，因此非政府组织的蓬勃发展无疑昭示着社会自主性的增强，这当然为民主法制建设准备了可靠的合法性基础。若按公民社会的理论视之，非政府组织的发展过程正是公民社会的形塑过程，非政府组织的发展程度是社会成熟程度的表征。
三、结语
如今，非政府组织参与社会管理的图景正在我国的现实运动中徐徐展开，只不过真正要欣赏到图景的全貌尚待时日。当下，摆在我国社会管理者面前刻不容缓的关键问题是，如何尽快抛弃传统的社会管理思想，积极正视和面对急剧变迁中的中国社会，与时俱进，尽量缩短制度变迁的时滞，切实建立起与社会主义市场机制相适应的社会发展机制与社会管理模式。