政府领导体制与行政效率研究，本文主要内容关键词为：体制论文,领导论文,行政效率论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
效率是一个与管理有着密切关系的概念，是管理的基本目标之一。行政效率是政府管理的核心概念，在本文指政府在实现行政目标过程中的产出与投入的比率。在我国政府管理中，往往重视工作过程与投入，却忽视结果和产出，从而导致行政效率低下。这一问题已引起人们的广泛关注。
一、行政效率低下的体制性原因
行政效率低下的表现很多，常见的有办事拖拉，无人负责，互相推诿，互相制肘，人浮于事，讲究排场，等等。造成行政效率低下的原因是多方面的，但根本原因在于领导体制方面。
领导体制是指为了实现领导意图和领导职能的机构设置以及管理权限划分的制度，它涉及到组织层次与管理幅度、领导机构内部各部门之间的职责与权限的划分，以及领导机构外部的职权关系等内容。政府领导体制对行政效率具有根本性影响，具体来说，涉及到以下几个方面的问题：
第一，组织层次与管理幅度的关系问题。组织层次是纵向组织结构的等级层次，管理幅度是横向组织的管理控制跨度，即一个管理者能够直接管辖的人员数目。这个数目是有限的，超过了限度，就需要将组织划分为若干层次。组织中的管理幅度与组织层次之间的关系具有一定的规律性，当组织规模一定的情况下，较大的幅度意味着较少的层次，较小的幅度意味着较多的层次。一般情况下，层次越多，信息沟通越迟缓，信息失真的可能性越大；管理幅度越宽，协调越困难，以致官僚机构膨胀，行政效率低下。因此，组织的纵向分层和横向划分要符合两者关系的规律性。目前，世界上约200个国家中，8个微型小国只设中央一级政府，有25个国家设立中央和地方两级政府，67个国家设立三级政府，如美国这样的大国是以三级制政府为主。（注：转引自孙学玉、陈开颜：《当前我国行政机构存在的几个突出的问题》，《新华日报》，1998年1月8日。）我国目前设立的是五级制政府：国务院—省（市）—地（市）—县（市）—乡（镇），加上每级政府内部再设置3—4个层次，如此多的层次往往导致机构臃肿，行政效率低下。又由于我国长期政企不分，政事不分，横向划分过细，推诿扯皮现象严重，直接影响行政效率。因此，尽可能减少政府的组织层次，并科学地配置相应的幅度，才有可能实现行政高效率。
第二，职权关系问题。职权是以正式职位和对奖惩的控制为基础的要求下级服从的权力。政府的职权包括外部的职权和政府机构内部的职权。政府外部的职权包括纵向层次的中央对地方政府的职权、上下级职权，以及政府对企业、公共事业的职权。在我国中央政府与地方政府、上下级政府的职权关系中，虽然经过几次简政放权，但仍存在权力过分集中的现象，使地方政府或下级政府自主权不够充分，影响政府决策的科学性、合理性，障碍行政效率的提高。我国政府与企业、公共事业的职权关系虽几经调整，但仍未真正理清，一些政府热衷于企业生产经营活动，使企业受到很大的束缚，并对政府产生一种依赖性，甚至助长政府的寻租行为，严重影响企业乃至地区经济与社会的发展。政府忙于具体事务，往往忽略事关方向性、全局性的大事，导致行政效率总体下降。政府内部职权关系包括内部纵向层次与横向部门之间的关系，以及直线职权与参谋之间的关系。我国地方政府部门林立、职能交叉现象较为普遍，直接影响行政效率。有些政府的参谋职权侵犯直线职权，对下发号施令，使直线职权与参谋职权关系混乱，甚至滋生腐败现象。在这种情况下，参谋职权没有起到辅助直线职权的作用，反而削弱了直线职权，由此降低了行政效率。
第三，公共部门的产权关系问题。公共部门的产权不清晰是导致行政效率低下的一个带有根本性的原因。因为由公共部门提供的公共产品具有排他性和非竞争性，市场机制在公共产品领域难以实现社会资源的最优配置，从而有可能造成行政效率低下。
二、政府领导体制改革的原则
基于对政府领导活动基本规律的认识，在政府领导体制改革中必须遵守如下原则，从而保证政府领导体制改革的科学性、合理性。
第一，与社会主义市场经济相适应的原则。适应社会主义市场经济的发展是当前政府领导体制改革的第一项原则。为适应社会主义市场经济发展的需要，政府必须从生产经营活动中退出来，作为经营秩序的维护者，从社会公正的角度调节经营活动当事人的行为。政府的主要作用是用宏观调控职能来规范和引导市场：通过制定发展战略、规划和产业政策来促进经济结构的调整；通过制定规范市场行为的法律和法规反对不正当竞争等市场失范行为；通过金融政策、财政政策引导市场投资趋向；对市场走势进行预报。此外，政府需加强社会公共事业管理职能，向公众提供市场无法提供或不愿提供的公共产品，如环境保护、社会保障、基础设施、国民教育、科技开发、维持社会公共秩序等。在市场自身独自完成资源配置、市场自主调节商品价格方面，政府给予支持但并不完全放弃对市场的干预，在事关国计民生的重大经济问题上，政府要进行一定的干预。
第二，政企分开、两权分离的原则。转变政府职能，就需要按照政企分开原则，理顺政企关系。我国经济体制改革进行了许多年，国有企业改革近年来也取得了实质性进展，但政企分开问题始终未得到很好的解决。究其原因，在于国有企业为国家所有，国家作为企业的拥有者自然关心企业的资产、经营和发展，企业难以摆脱政府的行政干预。实行政企分开，并不意味着政府对国有企业可以不管，尤其现在我国国有资产流失相当严重，化公为私现象也常出现，政府必须管好国有资产的保值、增值问题。中共中央在《关于经济体制改革的决定》中指出：“过去国家对企业管得太多太死的一个重要原因，就是把全民所有同国家机构直接经营企业混为一谈，根据马克思主义的理论和社会主义的实践，所有权和经营权是可以适当分开的。”由此可见，按照两权分离的原则，把国有资产的所有权与经营权适当分开，是实现政企分开的根本性问题。
第三，效能与效率原则。行政效率是与效能密切关联的概念，为此，我们引入“效能”的概念。效能是指实现预期目的的适应性和能力。行政效率是行政组织在完成目标过程中对资源的利用情况，是产出与投入的比值，单位投入的产出高或单位产出的投入低，说明效率高。提高效率意味着对资源的充分利用，而通常情况下可支配资源是确定的，必须靠讲究效率来加大产出。行政效能是行政组织预期目标的实现程度，实现目标的程度高，则说明行政组织的效能高。效能是组织生存和发展不可缺少的条件，行政组织在利用资源方面的高效率必须建立在接近目标的过程中，而不能出现有效率而无效能的情况。我国行政改革目标之一，就是要建立一个高效的政府。
第四，统一原则。统一原则依据的是系统原理。系统原理认为，系统是一个由相互联系的若干要素所组成、为环境所影响并反过来影响环境的开放的有机体。行政组织不仅本身是一个系统，同时又是更为广阔的社会系统的一个子系统，即行政组织的内部和外部环境的各种因素组成的一个有机整体。因此在构建行政组织结构时，必须从行政组织的整体出发，研究行政组织各个部分之间的关系，研究它与环境之间的关系，统一安排各部分及其排列组合顺序，使行政组织的各个部分之间以及行政组织和外部环境之间保持动态平衡，进而促使行政效率的提高。
第五，精简原则。为了建立合理的灵活高效的政府体系，还必须精兵简政。我国《宪法》规定：“一切国家机关实行精简的原则。”这一原则主要体现在三个方面：（1）简政放权。 繁杂的政务和过大的权限，给政府背上了沉重的包袱，只有靠增设机构和人员来应付，因此，精简首先要简政放权。（2）精简机构。机构设置尽量减少纵向层次， 横向部门不宜划分过细，严格按照政府职能和权限范围确定机构的层次和部门。（3）精简人员。要采取科学的方法，通过法定的程序， 合理确定机构人员数额编制，并严格按照编制、职位配备合适的工作人员。
第六，权责相称原则。权责相称是处理行政管理活动各方面之间的关系、提高政府管理效能的一项原则。它包括三方面内容：（1 ）职与权一致。职即职务，是一定的职位产生的职能。权即职权，即履行职能所需要的权力。有职必须有权，按职授权。如果有职无权，那么他既无法决策，也无法指挥，实际上起不到领导的作用。如果有权无职或权大于职，这种超越其职位和职务而获取的职权，显然是侵权，效果自然不好。（2）权与责相统一。责即责任，是行使职权所需要承担的后果。 要尽责必须有权力，责任越大，权力也相应越大，权力和责任一致，才能保证领导者正确行使权力。有权无责，为滥用权力准备了条件，可能引发危害国家利益、侵犯人民权利的事件。有责无权，领导者既要负重大责任而不掌握相应的权力，难于进行有效的管理工作。（3 ）责和利相联系。利即利益，是指因工作好坏而受到的奖惩。领导者尽职尽责，工作做出了成绩，就应给予肯定和表扬，包括适当的物质奖励。而对工作不负责任，给党和人民利益造成损失的，必须追究责任。总之，权责相称原则要求职、权、责、利相统一。
三、改革政府领导体制、提高行政效率的对策建议
针对目前政府领导体制存在的问题，笔者认为，改革政府领导体制、提高行政效率应采取如下对策：
第一，按照与社会主义市场经济相适应的原则转变政府管理模式，理清政府职能。传统的政府管理模式是在计划经济下形成的。政府职能无所不包，政府权力“无限”，由此造成社会萎缩，没有自治的能力，使一些本可由社会自己解决的问题和承担的责任，都由政府承担、解决，加重了政府的责任和负担，政府实际上也没有能力承担。诚然，政府具有管理社会公共事务的职能，然而这并不等于说社会的一切事务都应由政府直接管理。政府将社会能够管理的事务交给社会去管，培养社会的自治能力，加强社会的活力和责任感，政府对社会能自理的事务不去包办，而对于社会自身难以调节的某些关系、难以解决的某些矛盾、难以管理的某些事务进行必要的管理和支持帮助。实行这样的模式至少应从三个方面入手：（1）部分社区管理职能划归企业。 社区一般指以一定地理区域为基础，发生各种社会关系和社会活动的社会群体（注：详见《中国大百科全书·社会学卷》有关词条。）。它可以不按行政区域划分，随着城市现代化进程，社区管理不仅在大城市中具有重要地位，在中小城市也日益重要。按“小政府大社会”思路，在市政建设管理方面，可将环卫、路政维修、房屋维修、物业管理、绿化等工作划归环卫公司、物业管理公司等企业，这类公司按市场机制运作；对公益性、公众性、福利性的事务，在政府指导与支持下，由社区内各单位和全体居民依靠自身力量和社区资源，进行自我管理，这样可避免政社不分，政府职能过于膨胀。（2）政府将一部分职能转给社会中介组织。 按照“小政府大社会”思路，政府还应将一部分职能转给社会中介组织。在我国，社会中介组织是由政府培育和发展起来的。社会中介组织是政府职能转变的社会基础，也是政府职能社会化的基本途径。精简政府机构必须同社会中介组织承担政府部分社会事务职能结合起来。它们虽然不是政府部门，但可以受政府委托进行行业管理，贯彻执行政府的法规和政策。（3）提高政府权力运行的有效性。政府权力、 功能或能力必须与其职能相适应，因为“任何权力都是由职能决定的，只有履行一定职能的主体才能拥有某些特定的权力。”（注：施雪华：《论政府权力的丧失及预测和预防》，《学习和探索》，1996年第2期。）一般说来， 政府职能随着社会的经济、政治、文化的发展变化而变化，政府的权力、能力与政府的职能相适应。当前由计划经济转向市场经济时期，要提高政府效能效率，必须加快政府职能的转变，规范政府职能的范围和内容，从而使政府的权力运行走上正确的轨道，使政府权力的总量相当于政府能力的总量，同时相当于政府职能的总量。这样，才能保证政府权力运行畅通无阻，也才能不断提高政府管理的有效程度。
第二，按照统一、精简的原则构建政府的组织结构，精简机构。按照统一原则，要围绕政府职能运行实行两个“统一”：（1 ）统一领导。要围绕贯彻执行党的路线、方针、政策，确定政府的社会经济建设的总职能，组织一个协调有序的机构体系，实现领导管理的统一性。政府职能转变、机构改革工作要严格按国家的统一规定、统一制度、统一程序进行，不得制定与国家的政策和法规相违背的“土政策”，或借口工作需要任意扩大职能范围，增设工作部门，扩大编制。（2 ）统一职能目标。要明确划分各政府机构的职责权限，处理好中央与地方，政府和企业，以及政府内部各部门之间的职责权限关系，保证上下政令畅通，左右协调合作，运转灵活，既有各级各部门的独立自主性，又有对上级部门必要的从属性和对同级其他行政部门的协作性，从而保证政出一门，令行禁止，防止领导多头、部门分割、政出多门等情况发生。
按照精简原则，首先，纵向层次要尽可能地少。如果将我国政府由中央到地方共5个层次中的地（市）和乡（镇）除去， 省直接管县（市），乡（镇）以下作为自治组织，政府机构就可消肿，便于上下沟通。其次，横向部门划分不宜过细。横向部门划分过细同样造成机构庞大，职能交叉，由此影响管理的有效性。这样纵向政令畅通，沟通准确、迅速；横向将同一职能并入一个工作部门，政府机构得到较充分的精简、消肿，可以避免出现信息沟通缓慢、相互扯皮等低效率现象。
第三，按照权责相称原则确定职权体系，理顺职权关系。提高行政效率的一个重要途径是理顺各种职权关系。其主要内容有：（1 ）理顺中央与地方的职权关系。中央与地方的职权关系并不是简单地放权就可以解决的，它们两者关系始终是与集权和分权相联系的。过分集权容易导致体制僵化，挫伤地方政府积极性，影响行政效率的提高。过分分权会导致地方权力过大，中央难以进行统一的宏观控制，同样影响行政效率。理顺中央和地方职权关系，关键在于划清中央和地方的职责权限，中央对涉及国家整体利益、宏观管理领域的问题有决策权和宏观调控权，对地方政府有监督权。地方政府要贯彻中央和国务院的方针、政策、计划，但对本地区有中观调控权和决策权。中央和省政府主要履行宏观经济管理职能，省以下的地方政府主要履行公共服务职能。（2 ）理顺政府内部的职权关系。一方面，政府部门对自己的职责范围内的事，要负责地做好。对应由自己所解决的问题，应主动解决，不可事无巨细都向上级请示或推给别人。另一方面，要理顺政府中的直线人员与参谋人员的关系。直线领导人员对决策负有完全责任，参谋人员、专家对决策不负任何具体责任，因为他们不能行使直线指挥权，对决策不具有决定权，只有建议权和意见权，其职责是辅助直线领导人员更好地行使直线指挥权。
第四，按照政企分开、两权分离原则建立新型的政企关系，实行政企分开。我们可以从三个方面把握：（1 ）政府的社会经济管理职能与资产管理职能分离。在社会主义国家，政府具有双重职能.一是作为政权的代表，行使社会管理者的职能，二是作为国有资产的代表，行使资产所有者的职能。但长期以来，政府对企业的所有权、经营权、管理权混淆在一起，政府既是国有资产产权的代表，又是国有资产直接经营者，政府通过各个层次及各个部门管理控制和干预企业，承担资产盈亏责任。而企业实际占有、使用国有资产，但不负盈亏责任，致使国有资产效率低下，甚至造成国有资产大量流失。转变政府职能，就是要建立国有资产出资人与企业法人之间规范的财产关系，强化国有资产的产权约束。政府作为国有资产产权的代表，对国有资产实行统一管理，发挥投资、管理、监督、服务等项职能，保证国有资产的安全。而国有企业依法自主经营、照章纳税，负有资产盈亏责任，保证国有资产的保值增值。这样，政府与国有企业的关系就由上下级关系变成了以资产为纽带的产权关系，真正体现了在社会主义市场经济条件下，政府管好所有权，放开经营权。（ 2）政府的行政管理职能和企业的经营管理职能分开。政府作为行政管理的主体，对企业和公共事业负有行政管理的职能，企业作为生产经营活动的主体，负有经营管理职能。政府在履行行政管理职能时，从微观环节上放开对企业的管理，从宏观环节上加强对企业的控制，通过法律法规、经济政策等宏观措施和必要的行政手段调控市场和企业。企业的经营管理职能完全由企业自理，政府不加以任何干预。（3）建立产权清晰的现代企业制度。 我国政府行政体制改革的艰难还在于国企自身的改革未完全到位。由于国企改革受到多种因素的影响和制约，现代企业制度的建立需要一个长期磨合、逐渐转轨的过程。现代企业制度是以规范和完善企业法人制度为核心的产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的制度。产权清晰，是要用法律的形式明确包括国家在内的企业出资人与企业的基本财产关系；权责明确是通过法律法规确定出资人和企业法人对企业财产分别拥有的权利、承担的责任和各自履行的义务；政企分开是在明晰产权和权责基础上，实行政府与企业职责分离；管理科学是在产权清晰、权责明确和政企分开的基础上，加强企业内部管理，形成一系列科学管理制度。同时，政府按照现代企业制度的基本要求和内容，要从根本上转变职能，构建对国有企业管理的体系，协调好政府的国有资产管理部门和政府的其他管理部门的关系。
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