我国应急管理体系发展路径展望——以美、德为参照对象，本文主要内容关键词为：路径论文,管理体系论文,对象论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C93文献标识码：A文章编号：1008-293X(2008)05-0100-04
现代社会面临越来越多的灾害隐患，各种紧急情况和突发事件层出不穷。根据全球灾害统计所提供的数据，1996年至2000年，各种灾害危机所造成的直接经济损失高达2350亿元，并且使425000人死亡。在过去10年中，仅自然灾害所引起的各种危机，每年所影响的人数达211万。在发展中国家，因各种灾难和危机死亡的人数占死亡总人数的95％。在过去30年中，世界上近乎一半以上的灾难和危机发生在亚洲。亚洲是世界上各种灾难多发的地区，占世界灾难受影响人口的80％，占死亡人数的40％，占经济损失的46％。
如何高效地利用有限的资源，及时、有效地应对紧急事件，最大限度地保护人民生命财产安全，成为各级政府和城市管理者面临的严峻挑战。建立高效的应急管理体系，已经成为现代行政管理所要面对的现实问题。应急管理体系不是一个学术概念，而是一个操作流程和体系。主要的功能是应对各种自然或社会威胁到居民和社会安全的突发事件，同时也处理各种非突发性事件的民间救助。因此应急管理体系的发展与完善直接关系到和谐社会的建设。我们先看看国外的一些成熟做法。
一、美国的应急管理体系
美国的应急管理体系分为联邦和地方两个层面。在联邦层面上，美国于1947年率先通过了《国家安全法》。1967年建设了覆盖全国的911紧急救助服务系统，1979年摒弃了传统的分灾种、分部门的单一灾害管理模式，建立了以联邦应急管理署(FEMA)为核心的政府应急管理体系。从地方上来看，有包括911紧急救助服务系统在内的应急通讯指挥中心(一般都设在郡属较大的市内)；独立的消防和紧急救助机构，以及包括医院在内的各类医疗救治中心等各类具体操作机构，从而构成了一个较为完善的应急指挥与操作体系。美国除了重特大的灾难是由联邦政府出面解决和协调以外，大量的救助服务是由地方政府提供的。
美国地方政府应急体系管理的运作机制：
1.预案或计划。预案或计划是我们应对可能出现的情况的准备方案，需要尽可能周密地制定针对各种情况的预案和计划。由于现实情况和危机的不可预测性越来越强，预案的灵活性和变通性，以及赋予现场作业人员越来越多的现场处置权已经成为一种趋势。而预案和计划则更多的在于对救护过程和方法给予更多的关注。
让我们来看看美国某市政府应急计划目录①：
1引言
2介绍
3权限认证
4计划接受证书
5计划文本接收者名单
6文本改动记录
7概念定义
8附录
9应急计划目的
10授权
11紧急状况和环境的识别
12应急运作的概念定义
13责任归属
13.1通讯与预警系统
13.2应急管理中心
13.3保护性行动
13.4对居民的保护
13.5资源保护
13.6财政管理
13.7执法(警察)
13.8消防、抢救、紧急医护
13.9市政工程
13.10损失程度评估
13.11公共卫生环境和死亡人员的处理
13.12志愿人员的组织
13.13家庭宠物的安置
14应急反应的运作
15指挥与管理
16政府的延续性
17互助条约
18本计划的修改和修改程序
19法定区域的划分(地图)
20恐怖活动威胁的预警系统
21紧急和灾难状况的宣布程序
2.启动应急反应人员和物资供应系统。美国地方政府应急体系管理中有两个不同但紧密相关的概念：公共安全和应急系统。公共安全通常是指政府对社会日常运转所提供的安全保护，诸如防火、维护交通秩序、预防犯罪等等。在美国的地方政府机构中，警察局、消防队和“911”②呼救中心构成公共安全的核心。应急系统是一个包括公共安全的更大的项目，主要指应对由各种原因造成的紧急状况(State of Emergency)的系统。紧急状况主要指形成不针对特定个人的群体性危险或危害。美国地方政府通常在应急计划预案“紧急状况的识别”一节中，将各种可能发生的紧急状况详细列出。一旦启动应急系统的条件具备，接受预报的人员不必临时请示上级领导，就可以马上启动应急系统。
3.通知公众和采取保护措施。这主要是指在紧急状况下，新闻媒体是政府与社区联系的主要途径。美国是个新闻自由的国家，政府对于公共事件无法进行隐瞒，政府会主动通过新闻媒体向大众传达信息，以争取民众的配合。
4.对受影响的居民包括死伤者进行处理。这主要涉及到医疗体系。美国的救助车辆上会配有临时现场医疗设备，对现场的一些紧急伤病进行前期的治疗。在各个医院里也有紧急治疗的预案和运作机制，医院接到应急管理系统发出的指令，便会自动启动预案，相关人员和设施就会被立即动员起来。
5.后续工作。包括对受灾、受害地区的灾难的评估、补偿和恢复。例如公共设施的建设和恢复，受害人员的心理治疗，对于相关人员的救助和补偿。
美国地方政府应急体系管理的组织包括地方政府公共安全系统的警察局、消防队、“911救援中心”。这三个机构的人员以及医疗等系统救护人员各司其职、配合默契。
二、德国的应急管理体系
德国把应对突发事件分为两个层次：联邦政府主要负责战争状态下的民事保护，16个州政府负责和平时期的灾难救助工作。因此大量的应急救护工作也是由地方政府负担。联邦政府在内政部下设联邦民事保护和灾难救助局(简称BBK)以及联邦技术援助局(简称THW)来支持各州开展灾难救助工作。
德国的应急管理体制也有着鲜明的特色：
1.完备的法律。1997年修订颁布了《民事保护法》；2002年12月6 日，联邦政府各州内政部长和参议员常设会议通过了《民事保护新战略》(A New Strategy for Protecting the Population)；单行法律如《交通保障法》《铁路保障法》《食品保障法》《灾难救助法》等。德国各州都有着完备的关于民事保护和灾难救助的法律设置，例如：《黑森州救护法》(HRDG)、《黑森州公共秩序和安全法》《黑森州消防法》(HBKG)、《巴伐利亚州灾难防护法》(BayKSG)。
2.多样化的救护队伍。德国的消防队分为很多种：职业消防队、业余消防队、企业消防队和志愿义务消防队。业余消防队是指消防队的兼职人员。企业消防队是企业建立的消防队，可以是职业的也可以是业余的。志愿消防队主要是由志愿者等组成。与BBK合作就有5家救援组织，这5家组织是德国红十字会(TRK)、德国工人救援协会(ASB)、约翰尼特事故救助组织(JUH)、马耳他急救中心(MHD)、德国水上救生协会(DLRG)。这些组织的作用就是在消防队的协调下，结合各自特点，参与灾难救援工作。
3.自救和他救相结合的应急管理模式。1997年修订颁布的《民事保护法》第一条就指出，“官方的措施是补充平民的自我保护”。在明确政府职责的基础上，德国强调公民自身能力的培养，对公众开展自我保护知识的培训，向公民发放《突发事件预防手册》，在中小学普遍设置相关教学内容。
三、目前我国应急管理体系的不足以及美国、德国的作法对我国的启示
我国有着特殊的国情，如社会阶层利益复杂、自然环境遭到严重破坏、气候环境跨越明显、极端气候出现概率高等，我们必须建立一个严密、周详并行之有效的应急管理体系。根据以上分析，我们认为在我国现阶段的应急管理体系上还有许多工作可以进一步拓展。
1.目前我们没有完善的可操作性的相关法律、法规。重救灾轻预防。在现有法律中主要针对已经出现过的情况作出规定，由于法律中对于预案的制作和准备等细节性工作没有完备的责任追查制度，大量的应急计划和预案都是在情况出现以后补上的，这就使得我们的应急救助体系非常的被动。
我国是煤矿生产事故多发地区。在中央三令五申加强煤矿生产安全的情况下，每年矿难不断，死亡人数也居高不下，政府部门对此却只停留在口号层面上，体现了我们的政府在事故预防环节的失误和政策能力不足。
因此完善我们的应急管理法律和规范是当务之急。将相关的紧急和非紧急事故进行定义或者固定，然后制定相关的防范措施和解决办法。防范措施和应急预案的准备纳入日常的管理之中，定期演练应该成为常规性工作。
欧利佛·史密斯和霍夫曼在《灾祸与文化》中指出，灾害不会无缘无故地发生，灾难的发生主要是因为两个条件相互作用：人类和生态环境中潜在的具有摧毁性的因素。这两个条件存在本身不一定会导致灾害，而取决于它们存在的地理环境、人类社会政治组织的运作方式、社会生产以及分配方式，当这两个条件长期存在以及相互影响造成薄弱环节并成为固定的模式时，灾害就会发生。因此对付自然灾害，应该从人类行为入手。防治各种灾害和危机，关键在于防微杜渐，建立发现问题解决问题的机制。我们必须明确预防高于急救。
2.我们没有统一的应急指挥系统。我们总是在出现一个问题时建立临时的指挥中心，这样的指挥中心通常由政治领导担任，因而业务性不强，工作流程也不规范。美国的911指挥中心是个独立的指挥系统，它可以调度警察、消防、医疗等各种社会力量。而我国的指挥系统多头林立，联动机制很不健全。
目前我国应急管理体系在技术上包括应急管理系统(EMS:Emergency Manage System)、应急指挥系统(ERS:Emergency Response System)和应急联动管理系统(IEMS:Integrated Emergency Manage System)。EMS包括进行监测、预警、应急准备、应急响应、事后恢复评估分析5个过程的系统。ERS包括报警、接警、处警(调度)和指挥、现场处置、处置结束等环节。IEMS则融入了平时管理和战时指挥的两大思想。EMS是IEMS的核心。它的业务体系是“一案三制”(预案、体制、机制、法制)。目前IEMS的技术日臻完善，但是运作机制还相当薄弱。110报警台作为警察系统的通讯平台，想要调动其他医疗卫生、民政等平级部门的人员和物资不是不可能，但也相当困难。
我们有必要建立统一的应急通讯指挥中心，在现有的110基础上进行改革是具有可行性的。北海市曾经仿照美国的样式进行过改革，但是该中心仍然是警察在作业，在体制上没有理顺关系。应该建立只属于最高行政机构的指挥中心，并对其进行广泛的授权，使其调度命令具有法律的权威。
鉴于我国的国情，我们可以拓展110指挥中心的作用。郑州市建立了由市长办公室牵头并与信访部门联合的12345市长热线，解决了大量的信访案件。我们可以以此为基础将110应急指挥中心建设成为政府与市民间的桥梁，完善政府施政信息的反馈机制，从而更有效地缓解社会矛盾，防止社会群体恶性事件的发生。
3.我们的灾后后续跟进措施不完善。在美国的应急管理体制中，后续措施占据很大一部分工作，消灭现实和潜在的危险、危害只是应急机制中的一部分任务。在我们的应急管理中很少涉及后续措施这部分内容。受害者在经历过巨大的灾难和危机之后，或多或少地都会出现这样或者那样的心理问题，从公民健康和公民福利角度考虑，消除这种心理印迹是很有必要的。在我国的应急管理中对于公民的心理健康基本上未有涉及。必须将灾后的重建计划和受害人补偿、赔偿机制纳入应急管理体制，在法律上，加强立法，在经费上，可以建立各种慈善基金以弥补财政在灾后重建上的不足。
4.重自然灾害轻社会危机，重社会影响轻个人救济。对于社会结构性张力所导致的社会冲突很难得到正确的处理和合理的派遣。面对社会危机，我们习惯于先隐瞒再通报，先压制再处理。在事故产生以后，首先是想到如何消除社会影响，而不是最大限度地保证受害者的合法权益和身心健康。建立全新的事后评估标准，建立以个人和环境为中心的事后评估体系，并与政府绩效评价挂钩将使政府部门救灾的中心工作更具人性化。
基层政府不注重个人对救险救灾的作用。不重视对群众灾难意识的培养，很少宣传防灾减灾知识，目前只有北京和上海免费发放过防灾减灾的宣传册，更没有专门的机构进行常规性的教育和宣传工作。我国幅员辽阔，农村地区的安全始终没有得到应有的重视。我们的应急体系主要是针对城市里的各种事件，很少有针对农村的相应机制和机构保障。在农村发动广大的人民群众自主自救显然是个既便捷又有效的防治和应付突发情况的良好方法，具体的方法可以根据人口密度和居住区域进行调整。
5.应急机构一元化。在我国所有的应急机构基本上都是政府的各个工作机构，涉及民政、卫生医疗、公安、消防等机构，但是很少有社会组织和志愿者队伍的参与。这与我们国家的第三部门和志愿者队伍严重缺乏的现实是相一致的。
我们必须广泛地发动和支持社会团体的发展，鼓励私人和企业参与到应急管理中来，成为应急管理体系中的一部分，并且鼓励企业提供优质的应急管理服务，使其产业化。例如德国就发展了大量的应急服务和管理公司；美国也是如此，美国的黑水保安公司就承担了大量美军在伊拉克的保安工作。产业化是一切工作走上高品质的必由之路。同时广泛地发展我们的青年志愿者。我国有大批的共青团员，这些团员是天然的青年志愿者，对其加以培训，便能在防灾减灾和灾后组织工作中发挥巨大的作用。
目前我国的应急管理体系处于起步阶段，虽然发展迅速，每个城市都投资至少上千万的资金在应急管理体系上，但是我们的管理体制还比较落后，产业化、市场化和现代化的水平不高。这些组织模式上的压力严重制约了我国应急管理体系的发展和建设，解决这些问题成为我们的当务之急，这些问题的解决也为我们建立世界先进的应急管理体系提供了可能。
注释：
①选自吴量福《美国地方政府管理中的应急系统及运作》一文所提供的案例。
②911是美国全国通用的紧急电话号码，同时适用于火警、匪警、交通事故、医疗急救等，与警察局和消防队三位一体，构成公共安全系统。从电话铃响到处理人员到达现场的反应时间各城市都有规定，丹尼森市的平均反应时间为4分45秒。
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