知识管理思想与电子政务系统建设，本文主要内容关键词为：电子政务论文,管理思想论文,知识论文,系统论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
电子政务已经历了两个发展阶段：20世纪70年代基于数据管理的第一代电子政务和20世纪80年代基于信息管理的第二代电子政务，目前，正在向第三阶段即基于知识管理的第三代电子政务过渡。第三代电子政务的核心是借鉴知识管理的理论与方法，帮助政府将单一的信息转变为可共享的知识，实现政府信息资源的全面共享，加强政府部门内部协同工作，为公众提供一站式服务，建设知识管理型电子政府。
1 知识管理与电子政务
1.1 电子政务中实施知识管理的必要性
知识管理作为一种新的管理理念和方法，已成为各行业不可或缺的重要手段和工具。它是将获取的各种信息转化为知识，并通过网络与信息技术实现知识发现和使用的流程。电子政务中的政务办公信息流、公共事务信息流和政务咨询信息流等通过运用知识管理的新思维加以协同与综合，可以实现政务信息的最大限度交流和共享。具体来说，电子政务中实施知识管理的必要性表现在[1]：
（1）通过知识管理充分挖掘政府的知识与信息的内在潜力，提高政府的竞争力；
（2）通过知识管理充分利用和共享政府以往的经验和知识，提高决策的科学性；
（3）通过知识管理对政府业务流程中无序知识进行系统化的有效管理，实现知识共享和再利用；
（4）利用知识管理工具，从公众的角度重新梳理政府职能，设计全新逻辑的电子政务系统。
目前，随着我国各级政府电子政务的推进，政府需要发掘网络社会中公共管理的战略知识并加以优化，从而将知识管理整合到电子政务中去，使之成为电子政府行政管理的关键知本。知识管理作为辨别、管理和共享政府所拥有的信息资源的方法，其目标是使知识管理的主体快速而方便地找到所需要的信息和知识，使最恰当的知识在最恰当的时间传递给最合适的人，以实现最佳的管理决策。随着知识经济的发展，知识管理必将代替传统的管理思想而成为电子政务中主流管理手段，因此，在电子政务中引入知识管理势在必行。
1.2 知识管理系统的设计原则
知识管理系统的设计原则是：统一人口、多样化的本体分类（Ontology）、多样化的知识流程、统一有序的知识结构[2]。
（1）统一入口是为使用者提供一致的检索、收集知识的处理平台，为用户提供一致的知识访问方式，用户可通过单一的平台访问各种知识资源。这就要求底层结构必须有序，且要求权限的授权控制来保证知识的安全访问。
（2）Ontology是使用者的分类逻辑。多样化的本体分类（Ontology）为不同知识背景的人提供最合适的知识分类逻辑。它是知识、业务和职能的分类，体现在软件上即用户界面、门户中所显示出来的功能分类和知识分类。
（3）多样化的知识流程保证知识处理的柔性化，它与组织的业务流程密不可分。知识流程中的显性部分通过信息流程来体现，隐性部分通过组织结构、制度、沟通方式等体现。围绕业务流程或管理流程而形成知识驻点。
（4）统一的知识结构保证知识存储模式的一致性。本体分类描述了知识的展现逻辑，知识流程描述了知识的处理逻辑，统一的知识结构描述了知识的存储逻辑。统一的知识结构强调知识存储的有序性和惟一性，从知识流的角度出发对信息资源进行统一分类、编码，在底层形成统一的数据中心。在统一的知识结构框架下，存储于数据中心的知识以更加规范的形式为广大用户所共享，实现隐性知识显性化、显性知识结构化。
1.3 知识管理系统的设计原则在电子政务中的应用
知识管理系统的设计原则在电子政务中的应用主要体现在：构建统一的政府信息门户、按照使用者逻辑进行政务信息与知识分类、政府业务流程重组与政府知识流管理、建设统一有序的政府知识中心。
2 构建统一的政府信息门户
统一的政府信息门户是指为电子政务系统设计一个统一的入口，建立统一的电子政务信息资源共享平台，实现政务信息共享。它提供单一的登录机制，使用者只需进行一次登录，即可以在任何模块、系统之间以及Internet和Intranet之间平滑切换。
面向复杂、异构、分散的政府信息化环境，建立统一、规范的政务信息资源共享平台，将各类应用系统集成为有机整体，使原来分散的业务系统整合，使网络中的所有资源能够统一管理、统一认证、统一界面、统一标准，充分发挥网络的效能，让众多的应用和信息通过统一的政务信息门户进行展示和应用，进而实现政务信息资源的有效共享，提高政府的办公效率和服务能力。这是电子政务向纵深发展的需要。
在电子政务系统中，“统一入口”有公众门户和内部门户两个方面的含义：对于公众，“统一入口”使公众只需登录一次就可以使用电子政务的各项功能。具体来说，在用户登录时，系统将已经定义的访问权限赋予使用者，使用者就可以根据自己的授权等级访问各种信息，与工作人员进行交流，通过单一的平台访问政府的各种知识资源，可进入OA系统查阅政府的最新动态等；而对于政府，“统一入口”使工作人员进行一次登录后就可以完成所有的工作，有利于为公众提供更高效的服务。因此，根据用户需求，电子政务信息门户分为公众门户和内部门户[3]：
公众门户也称政府外部门户、政府门户网站，是政府面向公众用户（企业、社团和个人）的动态信息管理和信息发布平台，是面向公众用户提供各种在线服务的窗口，是具有门户概念的政府网站，是政府内部办公、外部交流的通道。个人和企业可以在公众门户网站上访问各类公开信息，并可以经过安全认证后，在线办理和查询政府提供的各类公共服务。
内部门户是面向政府公务人员服务的门户，它是政府各部门的办公平台，通过一站式服务框架实现网上办公、统一审批、在线沟通。内部门户一方面是政府内部为公务员服务的各服务系统的集成、实现政府内部的事务协作、信息共享，另一方面它能将公众在公众门户上提交的各种请求、反馈信息提交到政府内部，并分配到各应用系统进行处理，同时提供这些事务的跟踪，并将这些信息通过中心数据库即时反映到公众门户。
内部门户的作用侧重于政府日常协同办公运作，并运用先进的内部OA、数据交换，共享、采集、发布手段，使得各政府机构在同一平台上传递信息、开展纵向和横向协作业务，促进原来分散的业务系统的整合，加速政府内部、政府间的信息交流。优化传统办公流程，减轻了繁重的办公负担，节省办公经费，是为政府外部门户服务的基础平台。
政府外部网和内部网通过物理隔离系统建立异步联结，在确保内部信息不泄密的前提下，实现内外部的可靠沟通，用户在政务外部网上进行的申请、申报或反馈等能及时转交到政府内部网上相关工作人员进行处理。
3 按照使用者逻辑进行政务知识分类
3.1 根据使用者的分类逻辑进行政务知识分类
电子政务的使用者主要分为政府内部公务人员和外部公众用户，因此，对公众用户的知识分类应以服务公众为导向进行电子分组，以公众的使用逻辑进行政府门户上政府信息服务功能的分类，对外实现一站式服务方式。如公民身份管理、就业、医疗，企业用户的审批、报税纳税、采购招标等功能模块的柔性化设计。
对政府内部公务人员的知识分类则需以便于工作交流为准则，以政府公务人员的使用逻辑进行政务办公平台上应用功能的分类。实现公文流转、政策法规查询、政府视频会议、DSS、电子培训知识系统等系统的整合统一。具体的分类逻辑如图1[4]。
图1 电子政务知识分类逻辑
3.2 Ontology在电子政务中的体现——电子分组
电子分组（e-Grouping）是设计电子政务系统“Ontology”的方法，是将现有政府业务按照某种标准进行分组，并以各组为单元在网络上实现。电子分组的标准有三个层次：第一层次以现有政府业务种类分组，此时的业务分组仍然是传统的政府业务分类；第二层次以现有政府业务为基础，实现一定的跨部门业务整合，使政府的外在形象更加具体化；第三层次以用户为中心，按照用户标准分类的业务流程一体化设计，此时，政府的业务突破了政府部门划分的界限，而从用户的角度重新整合为线性流程，为用户带来了最大的便利。它以知识管理为基础，从以用户（公众、企业）为中心的角度出发对政府业务重新梳理，并按照最便利用户的方式对政府信息重新分组。
电子分组可以充分利用信息技术所提供的优势，实现对政府业务流程优化和重组，打破政府部门的现有工作界限，政府对外实现跨部门的业务流程整合，政府内部实现协同政务。电子分组是实现管理型政府向服务型政府转变的重要标志，其实质是以服务用户为导向，对政府业务流程进行重组，其最终表现形式是政府公共网上的各个功能组，在各功能组中提供多种多样的一站式服务功能。
4 政府业务流程重组与知识流管理
在我国电子政府建设中，政府网站多数独立于政府的日常办公体系之外。许多单位本末倒置，将网站建设作为目的，简单地将现有业务、办公、办事程序原封不动地搬上计算机，而未能根据新的工作手段的要求对传统的工作模式、工作方法、工作手段进行同步革新，政府办公仍在沿用原有的政府管理模式与业务工作流程。旧有的流程和方式没有改变，即使引进了先进的信息技术直接模拟手工业务处理方式和处理流程，也只是固化了落后的操作，甚至有可能导致工作效率不如手工方式[5]。
4.1 从用户需求出发，以服务为中心，进行政府业务流程重组
电子政务有两大基本功能：一是政府内部；二是政府对外。所以政府业务流程重组（GPR）包括：功能内的GPR，通常是指对职能内部的流程进行重组；功能间的GPR，是指打破部门的界限，进行跨越多个职能部门边界的业务流程重组[6]。公众在要求政府提供服务时，并不想由自己去关心某件事应与政府哪个部门打交道。从满足这样一个公众的需求出发，跨多个职能部门边界的业务流程重组将相关业务按主题面对公众，并在设计网站时提供一个良好的界面，使公众不必为一件事登陆众多政府网站。
2001年2月正式开通的ukonline.gov.uk正是这样的思路，将上千个政府网站连接起来，并且将内容按公众的需求组织起来，而不是按政府的机构设置组合。首批开通的六个主题是：学车、出行、生育、搬家、死亡及犯罪。比如点击搬家，与搬家有关的所有政府服务都可找到，包括买房、卖房、租房、抵押借款、房屋装修与修缮、公用设施（水、电、气）等方面的手续及国家政策，以及居住地的社区信息，如学校、医疗、休闲、交通等。这样按主题的提供服务，其内部具体由哪些政府部门负责不再是公众所关心的事，简化了政府对外的接口。
德国则根据向公民提供服务的业务对电子政务进行评估，以此来确定重组政府流程的计划，它实际上反映了政府业务流程的设计是以服务为中心、组织机构的设置是以流程为中心的理念。而我国现有的政府业务流程是以自身的需要为出发点的设计思路，不是以服务为中心，而是以管理为中心，同时，加上政府组织结构是以职能为中心设计的，不同的部门具有不同的职能，从而人为地把流程割裂开来，使得整个业务“数据流”不得不按地理位置和人为分配被“打碎至”多个部门，导致整个“数据流”无人全程掌控。信息流与业务流相脱节使政府的整个业务流程不具有系统性，造成政府整体效率低下[7]。所以我国政府应从用户需求出发，以服务为中心，对政府业务流程进行必要的重组。
4.2 知识管理与业务流程结合，进行政府业务流程创新
知识管理就是对业务流程中的无序知识进行系统化管理，实现知识共享和再利用，以提高业务水平和工作效率。从知识管理的角度出发，电子政务业务流、知识流管理就是用政府知识流程统一业务流程与管理流程，在知识标准化、流程化的过程中，政务知识的作用和价值被提升，知识成为政府运作的核心，知识流程适应政府的办公流程和知识共享流程，同时能够根据政府业务部门的调整而变动，使得政府的业务流程在知识的流动中更加有序、高效。基于知识管理的政府业务流程创新有以下几个层次：
（1）工作组流程创新：利用共享资源和工作流运行环境（如在线讨论组、内部信息发布、文件办理等），将工作组内部的信息流和知识流应用于工作流程中去，以创造新的或改进现有的工作方式和流程。
（2）部门级流程创新：打破部门间的界线，加快部门间的信息、文件及其他事物的处理，以实现减少周转次数、避免冗余和相互抵触的目标和激励机制。例如，跨部门的文件会签、联合办公等。从而跨越部门间的界线，更好地管理和利用部门内各类信息资源和智力资源，并将这些资源与部门的工作环境相集成，形成可以指导实际工作和学习培训的“知识”，实现部门级的知识管理。
（3）价值链创新：跨越部门间的界线，在某些方面具有共同利益的实体形成虚拟的电子化共同合作空间，利用该合作空间为各个参与者服务。如电子支付、电子税务、电子身份认证等。主要是面向企业与公众，将政府的工作流创新扩展到为企业与公众服务中去，从企业所处的社会和经济价值链入手，改造政府部门为企业服务的工作流程，提高政府部门为企业服务的工作效率。如业务审批、审计、电子税务[8]。
5 建设统一有序的政府知识中心
以面向用户的信息需求为导向的电子政务信息资源共享系统需要有统一的知识结构支持。在电子政务系统中，统一的知识结构强调知识存储的有序性和惟一性，从知识流的角度出发对政府信息资源进行统一分类、编码，从而形成政府基本的Ontology。在政府知识分类、编码、有序化的基础上，在底层形成统一的知识中心，进而可以利用任何最优秀、最先进的知识管理工具，使知识流程、管理流程最佳地运转。在统一的知识结构框架下，存储于政府知识中心的知识以更加规范的形式为广大用户所共享，实现政府中的隐性知识显性化、显性知识结构化。
统一知识结构的设计思想是实现电子政务信息资源的共享的基础，它要求对信息资源进行有效集成，进而进行有效地存储，从而连接各“信息孤岛”内的信息资源，最大程度地实现电子政务信息资源的有效共享。
电子政务信息资源共享是指把政府行政事务处理过程中产生的所有信息均纳入计算机管理，成为一种可供网络化查询利用（共享）的资源。电子政务信息资源建设是电子政务信息资源共享的基础与前提，其重点是不仅要规划和开发一批战略性、宏观性、基础性和公益性的电子政务信息资源基础数据库，而且要整合和改造现有的信息资源，清理确认和制定数据库标准与规范。难点在于如何更加有效地开发和利用电子政务信息资源[9]。
5.1 建设统一的政府信息资源库
信息资源数据库作为国家电子政务体系的核心系统，总体结构应该是在开放的Browser/Web/Server的网络环境下，主要由标准类、公用类资源数据库和分布式的各部门资源数据库群三个系统组成。标准类数据库系统包括国家元数据库系统、国家标准数据库系统、国家基本单位名录数据库系统等。公用类数据库系统包括法律、法规数据库系统、社会综合统计信息库、自然资源和空间地理基础信息库、社会服务资源信息库、人口资源信息库等。分布式的政务数据库群是各政府职能部门按照自己管理的业务属性，在标准类、公用类数据库系统的基础上，以知识流为核心，通过整合各自现有的信息资源，建设和改造本部门的政务类数据库系统。如城镇规划管理数据库、国土资源管理数据库、质量监督管理数据库系统、国民经济与社会统计数据库、税务数据库系统、劳动就业数据库系统、社会保障数据库系统，企业资信数据库、个人资信数据库等等。政务信息资源数据库作为电子政务系统的统一的知识中心，承担电子政务网络平台上的信息共享和信息交换的功能。
5.2 建立政府信息资源共享机制，整合政务信息资源
政府信息资源共享机制构成了电子政务系统的资源层，将为政府部门内部的协作应用模式和政府信息共享下的公众服务方式提供资源支持，前者以支持知识共享为目标，在政府内部为政务群体的协同工作提供信息资源；后者以支持知识发现和知识服务为目标，在政府外部，满足政府职能服务的共享（即“一网式”服务）和政府组织服务的共享（即“一表式”服务）。这二者构成了电子政务系统的应用层，它们所产生的应用需求指导政府信息资源共享机制的建立。
在电子政务系统的资源层，以支持知识组织为目标，基于XML技术的跨平台的信息交换，以政府网站和网上办公平台为载体，在已有的政府数据库的基础上，以政府的职能为导向，结合数据仓库技术，架构统一的政务信息资源库，配合政府的业务流程重组（BPR）。[10]
综上所述，基于知识管理思想的电子政务系统可简单示意如图2。
图2 基于知识管理思想的电子政务系统简图
6 结束语
随着电子政务的进一步发展，政府部门内部及政府部门之间共享政务信息的需求日益突出，政务信息的社会共享呼声也愈益高涨。经过前两年电子政务基础资源的大规模建设，海量的政务信息资源挖掘和电子政务知识管理等深层次应用将逐步进入电子政务领域，各级电子政务应用系统中将逐步引入知识管理的理念，从而使电子政务的应用领域向知识共享、决策辅助等纵深方向发展。
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