国家助学贷款新政策的制度分析与隐忧解破，本文主要内容关键词为：隐忧论文,新政策论文,国家助学贷款论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G467.8文献标识码：A文章编号：1008-293X(2006)12-0059-03
2004年6月，教育部、财政部、中国人民银行、银监会颁发了《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》，被社会广泛称之为国家助学贷款新政策(以下简称新政策)。此后，浙江省教育厅、财政厅、人民银行等部门也联合下发了《浙江省国家助学贷款实施办法的通知》等配套文件，并迅速通过招标确立了中标经办银行——中国工商银行浙江省分行，签定了合作协议。新政策从进一步理顺政府、银行、学校、学生四者利益关系的基础上，弥补了以往“旧政策”的许多缺陷与不足，这确实是一种制度创新。但是，新政策实施近两年来，在运行过程中出现了不少问题，全省各个高校在这种新机制下，贷款工作并没有如当初想象的那样顺利，依然困难重重，难以高效推进。本文将结合绍兴高校的实际，对当前的国家助学贷款新政策提出一些拙见。
新的国家助学贷款政策从改革实施机制、建立完善风险防范和补偿机制、加强组织领导管理工作等方面对国家助学贷款制度设计进行了重大调整，主要表现在四个方面：第一，改变原有的贴息方式。原来的贴息方式为在整个贷款合同期间，政府对学生贷款利息给予50％的财政补助，新政策规定借款学生在校期间的贷款利息全部由财政补贴，毕业后全部自负。第二，建立风险补偿机制。建立国家助学贷款风险补偿专项基金，其经费由国家财政和学校各承担一半。第三，经办银行的确定采用新方式。由国家指定商业银行改为招标，各商业银行在充分考虑贷款的风险和盈利的空间的基础上自愿参与竞标。第四，改变原来的自学生毕业之日起开始偿还本金，4年内还清的做法，实行借款学生毕业后视就业情况，在1至2年内开始还贷、6年内还清的做法。另外，如果借款学生毕业后自愿到国家需要的艰苦地区、艰苦行业工作，服务期达到一定年限后，经批准可以奖学金方式代偿其贷款本息。
从这些措施来看，新贷款政策似乎能够使助学贷款走出困境，但是从执行情况来看仍然并不理想。2004学年，因新政策刚颁布实施，出于新老政策衔接和经办银行变化等因素，绍兴四所高校获得贷款学生的比例约只占申请总数的46％。2005学年，绍兴高校的申请助学贷款总额为1664.1万元，但实际获得贷款的贫困生占高校贫困生总数的比重依然很小，且一直到2006年上半年才开始启动办理。以我校为例，2005学年全校学生18，000余人，其中经济困难学生2018人，实际申请获得贷款的仅1030人，占申请总数的51％，合同金额420余万元，离申请贷款额850万元的目标仍有很大的差距。究其原因，主要表现在三个方面：
1.新政策本身的制度设计存在不少缺陷
新政策围绕贷款、还款两大主题，尽管从理论上理顺了国家、学校、学生、银行的利益关系，但仍有不少缺陷。
一是非对称信息的制度缺陷。由于我国尚未建立起一个全国性的个人信用制度，银行在贷款前对借款人信用达不到足够的了解，因此我国国家助学贷款表现出典型的非对称信息特征。而非对称信息必然导致道德风险和逆向选择的发生。在国家助学贷款业务中，道德风险的突出表现是：一些学生出于占有隐性补助或者利用低利率贷款从事其他投资或消费的目的，故意隐瞒家庭经济状况，在签订贷款合同时，尽量提供有利于贷款合同签订的信息；获得国家助学贷款后，学生不关心借入资金的使用效益，教育资本无法实现向人力资本的转化，使国家助学贷款的目的落空。商业银行一旦预见到存在着无法控制的高额违约风险时，能够做出的惟一选择，就是退出国家助学贷款业务，避免遭受经济损失。
二是低违约成本的制度缺陷。贷款者的还款意愿除了受道德水平制约以外主要受违约成本的支配。而我国目前个人信用体系不健全，违约并不会对将来的信贷能力产生任何影响，违约成本是很低的。其次，对违约者的惩罚措施，新政策虽然做了不少规定，但仍然停留在道德惩罚的层次，比如对违约者在新闻媒体、全国高校毕业生学历查询系统网站公布名单等。这种软弱的惩罚措施进一步降低了违约成本。
三是低积极性的制度缺陷。国家助学贷款风险补偿专项资金由财政和普通高校各承担50％。这一规定没有考虑到制度激励的兼容问题，在关注贷款银行利益的同时，忽视了高校的利益诉求。因为按照这条措施，高校为了少交风险补偿专项资金，会拒绝招收可能需要贷款才能交纳学费的学生，与国家助学贷款制度设计的初衷相悖。根据目前的制度规定，学校要与银行签订担保协议，需要承担贷款风险。贷款学子如果中途弃学或者毕业后不还款，学校将承担很大的责任。新政策将相当部分的贷款风险和责任全加在了学校身上，高校也难以接受也无法执行。特别是随着高校毕业生就业的完全市场化，高校无法进行贷款学生的贷后管理。就如我校为例，近年来，我校已经在全国20多个省市招生，学生毕业后，远走他乡，尤其是外省学生，很难取得全部毕业生就业后联系地址和联系方式，催还贷款的成本太高。
2.新政策在具体落实过程中操作难度很大
国家助学贷款的特点是带有较强的政策性，且笔数多、单笔金额小、工作量大、经营成本高，贷后跟踪管理成本和催收费用高。因此新政策从理顺银校双方的经济利益关系考虑，对商业银行的风险损失给予了一定的补偿，并且对签约学校的账户、资金等提出了向经办银行转移的要求，进行项目“捆绑”，以增加中标银行的综合经营效益。但实际上操作非常困难。因为在助学贷款招标之前，各院校一般都有自己的合作银行，这种合作不仅在于助学贷款，更可能包括了大规模的学校建设贷款、学生学费代收、教师工资代发等一揽子银行业务，“打捆”招标模式必然引发了新的利益冲突，影响新的银校合作。尤其是浙江省，新政策除浙江大学与宁波地区外，其他地方院校均没有招标自主权，许多高校在与现行经办银行没有任何业务合作的前提下，由上级统一招标确定经办银行实行“拉郎配”，无疑是增加了合作的难度，这是导致新政策运行不畅的最直接也是最根本的原因。
以绍兴高校为例，在新政策之前，经济困难学生的助学贷款基本上都由绍兴市商业银行或中国银行办理，而且合作非常愉快，这些银行对国家助学贷款的业务比较熟悉，程序简洁效率较高。新政策改由工商银行办理后，大多高校因为与工商银行没有任何业务关系，为了助学贷款而转移或新设置一些合作项目非常困难，而工商银行在没有相关合作业务的前提下也不太愿意提供无偿劳动，他们更多的是迫于上级银行的压力而不得不为之，因此，银校双方均有怨言。更何况，工商银行因为此前从未办理过此类业务，其学习成本相对较高，尤其是申办贷款程序繁琐，学生通过学校向经办银行提出借款申请，要同时配齐学生证原件、复印件，见证人身份证原件、复印件，学生父母身份证原件、复印件，家庭成员身份证原件、复印件，学生家庭贫困证明，学校初审合格后，报经办行审核同意后才能取得借款，一个程序下来，起码要超过2个月。
3.新政策施行的制度环境尚不理想
国家助学贷款被规定为无须担保的信用贷款，在我国目前的社会信用环境中，似乎并不适时，自然难避巨大风险的厄运。相当一批大学生受不良信用环境影响，毕业工作后既不主动还贷，也不同贷款银行联系，这是造成国家助学贷款违约严重的主要原因之一。大学生诚信缺失已经成为制约国家助学贷款发展的“瓶颈”所在。据绍兴市人民银行统计，2004年末，全市国家助学贷款不良比例为2.46％，2005年9月末达到5.06％，不良率上升了2.6个百分点，违约人数由2004年的32人增加到82人，不良贷款随着到期贷款的增加而呈上升趋势。国家助学贷款作为国家贴息的个人信用贷款带有一定的政策性，对申请人有一定的条件限制。申请人必须诚实守信，遵纪守法。但面对屡见报端的大学生还贷高违约率现象，作为市场经济体制下的金融企业的银行为保障企业的经济效益和规避风险，势必在开办国家助学贷款业务时更加谨慎，从而影响国家助学贷款的可持续发展。
国家助学贷款是一项系统工程，关系到教育平等及社会和谐，受到学生、家长和社会有关方面的普遍欢迎。为了全面贯彻落实国家助学贷款新机制和新政策，还需要从以下几个方面进行完善和推进。
1.全面实施生源地助学贷款，不断完善国家助学贷款制度
国家助学贷款作为一种公共政策，需要建立多种成本分担机制和实现形式，在推进新政策实施的同时，也要加大生源地助学贷款的力度。事实上，生源地助学贷款是解决国家助学贷款中学生诚信和风险补偿问题最有效的措施，它可直接面对学生家长或由学生家长担保，其优越性显而易见：一是可以减轻财政的压力。生源地助学贷款学生在校期间的利息支付可采取全贴息、半贴息和不贴息三种办法，视借款学生家庭经济贫困程度而定，这样既可以减轻财政的压力，又可以确保家庭真正贫困的学生享受到国家助学贷款的优惠政策。二是生源地学生相对分散，避免就学地学生集中办理贷款，商业银行人手不足的问题，有利于商业银行加强对贷款的管理，同时也便于学校管理和催收贷款，降低了经营成本。由于提供生源地助学贷款的金融机构靠近学生家乡，通过学生家庭可对学生毕业后就业情况进行调查，以获得真实的信息；三是学生家庭居住地比较固定，银行对借款人家庭经济收入及子女毕业去向容易掌握，便于真实、及时了解学生经济状况，提高国家助学贷款的准确性、目的性。相当一部分助学贷款可用学生父母工资账户、家庭其他有效资产作担保或抵押，便于控制贷款风险。因此，建议国家把生源地财政贴息助学贷款纳入国家助学贷款范畴，并享受国家助学贷款的一切优惠政策。
2.改革招投标方式，推动高校与银行进行共赢的多元化合作
由于缺乏执行政策的有效激励机制，银行开展助学贷款业务动力不足，这是目前我国助学贷款政策面临的最大障碍。作为一种政策性贷款，在指令性的行政手段缺位的情况下，经济杠杆和经济激励机制尤为重要。因此，对银行开展助学贷款业务实行政策性优惠不失为有效的举措。
新政策就国家助学贷款经办银行实行由政府按隶属关系委托全国和各省级国家助学贷款管理中心通过招标的办法，在开展国家助学贷款时，与高校签订了一系列与存款、贷款、代发代收费有关的协议，从而建立新的有利于中标银行的均衡。这种采取“捆绑”招标方式确定经办银行必然引发新的利益冲突，要协调新的利益格局，过程艰难而漫长。因为在助学贷款招标之前，各院校一般都有自己的合作银行，这种合作不仅在于助学贷款，更可能包括了大规模的学校建设贷款、学生学费代收、教师工资代发等一揽子银行业务。因此建议改革招标方式，可以由高校根据各自的实际情况而定。就如绍兴为例，在新政策实施前，各高校基本上都与相关银行建立合作关系，开展微利甚至高风险的助学贷款业务，这是因为银行看中在高校金融投入的综合收益。这些银行都表示，只要保证财政贴息到位，他们都愿意按照新政策来办理国家助学贷款业务，这样既可以保持业已存在的均衡，又可以使程序更加便利简洁，使得银校双方都满意。
如果非要采取集中招标，也可以将权限下到地市教育部门。各地教育主管部门在财政风险补偿金比例既定的情况下应认真分析并整合好所属高校资源，主动与银行合作，争取用高校的其他金融业务，从而推动国家助学贷款业务，与银行建立多元化合作伙伴关系。从银行方面看，“打包”招标使经办银行可以对某一区域或某一层次上的高校进行垄断性经办，通过国家助学贷款业务能与学校广泛接触，从而有利于增加了解，易于介入高校其他金融业务。在竞争日趋激烈的今天，商业银行应抓住开展国家助学贷款的契机，放眼长远，简化手续，主动办理，以优质的服务抢占高校的其他金融业务。
3.进一步加强诚信教育和违约惩戒力度，推进国家助学贷款的可持续性发展
针对信息不对称问题，长远的办法是建立我国大学生个人信用系统。国家助学贷款制度要有序运行必须有相应的个人信用制度的配合才能有效地避免金融交易前的“逆向选择”与防止金融交易后的“道德风险”问题。大学生个人信用是国家助学贷款的架构基础。因此，国家助学贷款要可持续性发展，必须进一步加强大学生的诚信教育和诚信实践，并将个人的信誉作为考察学生思想品德教育的重要内容之一。要在大学生中建立切实可行的诚信评价机制，例如，建立大学生“诚信档案”，内容可包括：学生基本情况、家庭情况、品行说明、学习成绩、健康状况、信用记录、特别记录等，其中“信用记录”应作为大学生诚信档案的重点，主要记录学生在校期间国家助学贷款情况，学费、住宿费交费情况，违反校规校纪情况，勤工助学情况，参与公益活动及履行承诺情况等，以此作为能否贷款等的重要依据。学生毕业时，这份“诚信档案”将随人事档案一并交用人单位，将学生的诚信记录延伸到社会，从而建立其受贷学生个人情况定期查询制度。
与此同时，对失信违约学生要加大惩戒力度。一方面要加大国家助学贷款贷后管理力度，各社会征信机构要及时接收在新闻媒体上公布的助学贷款“黑名单”，并调整违约者的信用记录，用人单位和有关资格审查部门要及时查询“个人信用征信系统”或商业银行、高等院校等部门的信用信息，各地、各级法院要加大对信用违约行为的执法力度，为国家助学贷款健康运行提供良好的法制环境。另一方面要加快国家助学贷款立法进程，尽快制定和颁布《国家助学贷款法》，明确高等院校审查贷款、学生毕业后联络的责任；明确贷款担保(抵押)人归还贷款的连带责任；明确学生就业单位协助银行收回贷款、督促欠贷人还贷的责任；明确贷款银行催收、追讨欠贷的权利；明确借款人违约必须承担的法律后果等等，从而确保国家助学贷款依法经营，依法管理，健康发展。
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