论对预算单位滥设帐户问题治理中的审计监督，本文主要内容关键词为：帐户论文,预算论文,审计监督论文,单位论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
预算单位在银行开户过多过滥已是当前财政性资金管理中的突出问题。它削弱了财政管理的统一功能，导致国家财政资金的分散和流失，从而成为社会经济活动中的一大“公害”。因此必须对预算单位在银行滥设帐户进行治理与审计监督。由于预算单位在银行滥设帐户，既是一个单位和微观管理问题，又是一些政府部门的宏观调控问题，其内容既包括一般的违反财经法纪问题，也孕含有经济犯罪问题。所以，治理预算单位滥设帐户问题，必须通过管理部门、审计部门的执法监督和司法、监察等部门依法处置，才能收到良好的效果。
一、审计在预算单位滥设帐户的社会治理中的地位和作用
预算单位在银行开设帐户，在西方国家称之为公共帐户。所谓对预算单位滥设帐户的社会治理，是指在公共帐户的使用和开设单位自身管理的基础上，动员社会上一切可动用的力量，开展对预算单位滥设帐户问题的检查、监督和控制，从而保证预算单位在银行开户的合法性、合理性和规范性。预算单位滥设帐户的社会治理，要求有关管理部门、审计部门和监察、司法部门的共同参与，而审计机关作为一个独立的经济监督部门，具有其他部门不可取代的地位和作用。
审计机关在对预算单位滥设帐户问题的社会治理中所具有的特殊地位，主要表现为超脱地位、监督地位和主导地位。
首先，审计机关在预算单位滥设帐户的治理中具有超脱地位。这种超脱地位，主要反映了审计机关与公共帐户的设立和使用单位的关系。审计机关作为一个独立的经济监督部门，既不参与公共帐户管理制度的制定和业务管理，也不参与办理任何公共帐户的业务手续。因此，审计机关相对于滥设公共帐户的直接责任单位以及开户银行来说，是超脱的，同时相对于公共帐户的管理部门来说，审计机关也是超脱的。这种超脱地位，为审计机关在预算单位滥设帐户的社会治理中的独立监督地位和主导地位的确定、奠定了基础。
其次，审计机关在预算单位滥设帐户治理中具有独立监督地位。这种地位反映了审计机关与公共帐户开设和使用单位以及管理部门的关系。在对预算单位滥设帐户问题的治理中，财政、税务、金融和其他行政机关，作为滥开户的直接责任单位，必须接受上级管理部门、审计部门和司法部门的检查、监督和处理；作为滥开户单位的管理部门，也要参与对滥设帐户问题的治理。这就必须理顺审计部门对滥设帐户监督检查与管理部门对滥设帐户治理的关系。在对预算单位滥设帐户进行监督检查时，审计机关既对直接开户和设户的预算单位和商业银行进行监督，以达到对滥设帐户问题的揭露和防范的目的，也对滥开户单位的上级管理部门的管理责任进行检查监督。这由是审计机关的职责所决定的，也是建立健全经济活动监控机制的要求。因此，审计机关在查证预算单位滥设帐户情况的同时，不能放弃对有关管理部门责任的追究。
再次，审计机关在对预算单位滥设帐户治理中具有主导地位。在预算单位滥设帐户的治理中，金融、财政等管理部门处于治理体系的前沿，他们可以利用自身参与制定有关预算单位开户政策、制度和审批帐户设立的管理权限，直接达到治理滥设帐户的目的，而审计机关则处于治理体系的中心地位。审计机关通过独立的审计监督，将搜集到的有关预算单位开设公共帐户情况以及滥设帐户问题等信息，反馈给管理部门，并提出改进管理的意见和建议。财政、金融管理部门根据审计机关提供的信息，采取有效措施，在规范管理行为的同时，进一步规范下属单位的业务行为。对于涉及到违反财经法规和纪律的问题，审计机关可直接通过发出审计决定进行经济和行政处罚，以达到治理滥设帐户问题的目的；对于滥设帐户达到贪污、挪用国家财政资金等违法犯罪问题，审计机关可将其移交司法机关处理；对于涉及到领导干部的问题，审计机关也可请监察机关参与查处。可见审计监督在治理预算单位滥设帐户的问题中具有其独到的主导地位。
审计监督在治理预算单位在银行滥设帐户中的地位，要求审计部门在治理过程中发挥以下作用。
第一，揭露滥设帐户的事实和现象。审计机关在对有关预算单位和金融部门进行审查时，为了掌握被审计单位财政财务收支的完整性，要求被审计单位如实提供公共帐户设立的全部资料，而被审计的财政、金融单位必须如实提供该种资料。审计机关在查证中的主要任务是：（1）根据被审计单位提供的现有资料分析预算单位设立帐户的合理性和合法性；（2）根据现有资料，核实预算单位设立帐户情况的真实性和所提供资料的完整性。对于不完整的资料，审计机关必须采取有效方法，将资料搜集完整，以保证审计搜集的证据、信息的完整性、可靠性。审计机关通过审计报告和审计建议书，向有关管理机关和司法部门提供可靠的信息，同时也为审计机关进一步查证预算单位财政财务收支情况，提供真实可靠的信息。这种提供信息的作用，即反映了审计监督的揭露作用。
第二，制约滥设帐户现象的发生和蔓延。预算单位滥设帐户的问题，仅仅依靠揭露还不能有效控制其发生，必须采取切实可行的措施加以制约。审计机关的经常性审计监督和专项检查，对预算单位滥设帐户是一种威慑。因为审计机关对一些单位滥设帐户问题的揭露是决不讲情面的，查处也是有力和有效的。审计机关的有效监督，能够对预算单位滥设帐户起到制约的作用。
第三，对预算单位滥设帐户治理政策的导向作用。预算单位滥设帐户问题，在某种意义上说，是管理机制的缺陷造成的。预算单位在银行的开户问题，国家有关政策早已明文规定。目前，国务院颁发的《国务院关于加强预算外资金管理的决定》中，又重申了加强预算单位设立帐户的管理。但是，一些部门并没有严格按照国家有关政策的规定，加强对预算单位公共帐户设立的管理，特别是有少数管理部门另搞一套，发布与中央政策相违背的地方、部门政策、制度等。因此审计部门在对预算单位滥设帐户进行清理的同时，也应对一些管理部门发布的与中央政策不符的政策制度进行清理。审计机关对有关管理部门，不仅要提供信息，更要提供导向性意见。
二、对预算单位滥设帐户进行审计监督的目标和范围
根据目前预算单位在银行开户过多过滥的问题，郭振乾审计长提出，“有关部门应当共同行动，先对现有帐户进行清理，把违反规定设立的帐户压减下来”。[①]这是当前对预算单位滥设帐户进行社会治理的近期目标，也是审计监督的近期目标。
预算单位滥设帐户问题的出现有着广泛的社会基础。它的产生和蔓延，有银行系统的原因，也有财政、税务和其他行政机关、事业单位的原因；有直接滥设、滥开帐户单位的责任，也有上级管理部门的责任；有利益驱动的因素也有权力和政策导向的因素。在治理预算单位滥设帐户的问题上，并不是一蹴而就，而是需要长期持久的不懈努力；要在对现有公共帐户的查证和清理的基础上，进一步加大对滥设帐户的防范、控制力度，力求建立一种长效制约机制。对于现有滥设帐户的查证和清理，是一种事后的治理和监督；对于滥设帐户的防范和控制，则属于事前、事中的治理和监督。事前事中和事后全方位、全过程的治理和监督，是一种长效治理举措。因此，审计机关对于预算单位滥设帐户的治理，既要有近期治理、监督目标，又要有长远的治理、监督规划。
审计机关对预算单位滥设帐户治理、监督的长远目标，是在有效揭露预算单位滥设帐户问题的基础上，进一步促进金融、财政、税务和其他行政机关、事业单位公共帐户设立的合理性、合法性和规范性，从而保证公共帐户对财政性资金反映的真实性、完整性和可靠性。这个长远目标，必须通过近期目标的实现来达到。近期，审计机关必须集中力量，对预算单位开设的公共帐户进行揭露和清理，尽快将现已开设的不合法、不合规甚至不合理的帐户清理出来。随着这项目标的完成，审计机关监督的重点应向预算单位在银行开设帐户的规范性、合法性转移。
预算单位滥设帐户的社会治理和审计监督的目标，为正确确定预算单位滥设帐户的社会治理和审计监督的范围，建立公共帐户设立控制体系，提供了理论依据，而当前预算单位滥设帐户的责任范围则为预算单位滥设帐户的审计监督范围的确定，提供了实践依据。
预算单位在银行滥设帐户问题，涉及多方面的责任。首先，从银行来看，一些商业银行受经济利益的驱动，多拉客户，为预算单位滥设帐户打开了方便之门。一些金融管理部门对本行业乱拉客户，采取不正当手段在同行业中进行竞争，将国家财政性资金纳入商业性资金范畴等现象，视而不见，甚至怂恿。因此，预算单位滥设帐户问题的出现，金融管理部门负有不可推卸的领导和管理责任。其次，从预算单位来看，预算单位在银行滥设帐户不仅能获得较大的经济利益，而且为其扩大对国家财政资金管理、使用的权利范围提供了方便。一些预算单位无视国家财政性资金管理规定，不管资金性质如何，哪个银行开户用钱方便，哪个帐户给的利息高，就在哪个银行开户，就在哪个帐户存款。预算单位滥设帐户问题，是预算单位局部利益要求恶性膨胀的结果。预算单位的管理部门，对本部门各单位滥设帐户缺乏有效的管理和控制。因此管理部门同样对预算单位滥设帐户问题负有不可推卸的领导和管理责任。由此可见，预算单位滥设帐户的社会治理和审计监督的范围不应仅仅局限在滥设帐户的直接责任单位，而直接责任单位的上级管理部门也应包括其内。否则，就难以产生良好的效果。
审计机关对预算单位滥设帐户的审计监督，范围涉及金融管理部门和为非法开设帐户提供方便的商业银行，财政、税务、其他行政管理部门和直接在银行滥开帐户的预算单位。审计机关对金融管理部门的监督，应从清理有关单位设立帐户的管理制度和政策入手，检查金融管理部门有无发布过与国家法律和规定相抵触的制度和政策，同时，还应进一步检查金融管理部门在当前清理预算单位滥设帐户问题所采取的办法是否有效，措施是否得力，清理是否彻底，有无留有后患。对商业银行的审计监督，应从揭露滥设帐户的现象入手，检查银行开户手续是否合法，是否符合操作规程；检查滥设帐户的量有多大，有无因滥设帐户影响其他正常业务办理的现象；检查因滥设帐户取得的不合法收入是否入帐，有无隐瞒、私分或贪污等情况。对财政、税务和其他行政单位管理部门的审计，应注重清理检查这些部门对本部门各单位的预算资金管理控制制度是否健全，有无不按国家规定执行，另搞一套的做法；有无资金管理权限划分不清或过于分散，导致收入支出混乱进而导致本部门各单位滥设帐户问题的发生。对滥设帐户预算单位的审计，应在清理现有帐户的基础上，进一步清查因滥设帐户而非法截留、转移的预算资金，进一步分析其对国家宏观调控措施的影响程度，同时还应加强对帐户开设管理措施的监督，以保证预算单位设立帐户的合法性和规范性。
注释：
[①]郭振乾：《加强对预算单位银行开户审计监督》，《人民日报》1996年11月2日。