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一、会计委派制的背景、历史及现状
会计委派制是在我国国有企业出现大量国有资产流失，会计信息失真日趋严重的背景下提出的，其做法是在国有企业施行财务负责人由政府（如财政部门或国有资产管理局）委派的制度，此处国有企业的范畴狭义地是指国有独资企业，广义地是指公有产权占主体的经济组织，不仅包括国有独资企业，还包括国有资本占控制地位的有限责任公司、股份公司，甚至有不少地方将集体企业也纳入这一范围。国有资产流失，会计信息失真的直接原因是对国有企业的经营者缺乏有效的监督机制，尤其是对国有企业经营者的日常监督。从会计角度出发，为强化对国有企业经营者的日常监督，认为可以通过财务会计部门对经营者实施监督，充分发挥会计监督的作用。因此提出应提高财务负责人的地位，通过改革其任免机制，将其由经营者任免改为有政府部门任免，扭转财务负责人听命于经营者的现状，就能对经营者起牵制、监督的作用。这就产生了所谓会计委派制，并在不少地方被视作诊治国有资产流失，会计信息失真问题的良药，进行了试验和推广。
会计委派制，会计委派制是政府部门通过对会计人员的资格确认，业绩考核、职权规范、人员任免甚至报酬统筹等行政手段和法律手段，对会计行为进行管制的一系列制度和机制上的安排。但是它实际上并非新生事物。从我国社会主义的会计发展史来看，在计划经济体制下，我国公有制企业的财务负责人就是由政府主管部门任免的，其基本职责之一就是代表政府监督厂长执行国家的财务制度，国有企业和集体企业的财务负责人采用的就是会计委派制。随着我国经济体制的改革，计划经济已逐步转向社会主义市场经济，国有企业的角色也发生了根本的转变，已有计划经济体制下国家生产计划的执行者变为面向市场的经营者，国有企业财务会计的角色也随之从双重身份（既是企业的一个管理部门，同时又是代表政府的监督者）转变为单一身份（为企业经营服务，纵使谈会计监督也是以企业经营目标为己任的下行监督，即企业各职能部门的监督，而不是对经营者的监督），这是市场竞争的需要，也是企业会计的本来面目，是企业会计职能的复归，为适应企业会计职能的转变，落实国有企业的经营自主权，实现政企分开，国家对国有企业财务负责人的任免体制进行了改革，废止了计划经济下财务负责人由政府任免的制度，通过法律的形式规定企业的管理人员由企业经营者决定，这自然包括财务负责人。因此不难发现现在所谓的会计委派制，无论是何种具体形式，但其核心都离不开政府任免国有企业的财务负责人，实质上是计划经济体制下会计管理体制的翻版，并无新颖之处。
根据某直辖市财政局对在该市部分国有企业施行会计委派制的执行情况的通报，实施会计委派制的机关、事业单位效果很好，政府委派的财务负责人均能履行政府的监督使命，对单位负责人进行有效监督，在财务收支和核算的过程中制止了不少违反财务制度，损害国家利益的事项，并大大提高了会计信息的真实性，基本达到了施行会计委派制的目的。但在国有企业的施行情况却不理想，施行中出现了诸多问题，主要是委派的财务负责人与经理在企业的运行中不协调，产生了许多摩擦，监督阻力很大，甚至有部分施行企业的经营者在政府已委派财务负责人的情况下，自己又任命只是名称不同而职责相同的财务负责人，诸如财务经理、财务总监、财务主任等，致使委派的财务负责人被架空，无法履行监督使命，因此在企业推行会计委派制难度很大，有许多问题尚待研究。由此不难看出在国有企业实施会计委派制并非设计者想象的那样简单和有效，实践中出现的问题或许反映了制度本身的缺陷。
社会主义市场经济体制下的国有企业是经营实体，要参于市场竞争，而计划经济体制下的国有企业则是生产单位，只需执行国家计划。两种经济体制下的国有企业任务不同，运行机制必然有别，本质上属于计划经济范畴的会计委派制难以适应市场经济下国有企业的要求，会出现这样那样的问题也就不足为怪了。
二、关于会计委派制的反思
1.从法律上说，国有企业施行会计委派制违反了公司法。
公司法第四十六条第九款规定：董事会对股东负责，有权聘任或解聘公司经理，根据经理的提名，聘任或者解聘公司副经理、财务负责人，决定其报酬事项。第五十条第六款规定；有限责任公司设经理，由董事会聘任或者解聘。经理对董事会负责，有权提请聘任或者解聘公司副经理、财务负责人。对于国有独资公司，公司法第六十九条规定：国有独资公司设经理，由董事会聘任或者解聘。经理按照本法第五十条规定行使职权。从上述规定可以看出国有企业的财务负责人是由企业经理提名，董事会任免。显然在国有企业施行会计委派制，财务负责人由政府有关部门直接任免的做法，违反了公司法。
2.从企业组织理论考察，国有企业施行会计委派制不符合企业的管理要求。
首先，会计委派制损害了财会工作的服务功能。财会部门是企业的一个管理部门，它负责企业资金的筹集和运用，承担企业效益的核算，因此可以说它是企业经营管理的一个枢纽，在很大程度上决定着企业运行的效率，影响着企业经营管理的质量和效益。从企业经营管理的角度看，财会部门必须听从企业经理的决策指挥，为经营者提供决策信息和建议，做好经营者的参谋，迅速贯彻决策层作出安排，成为实现企业经营目标的得力工具。因此从财会是企业的一项经营工具看，他只能为企业经理服务，而不能与经理发生摩擦，更不能凌驾于经理之上对企业经营者实施监督，否则财会就不成为经营管理的工具，而是一项监督工具了，若果真如此，财会部门势必影响企业管理的效率，损害其服务职能。此时企业经理人员就可能另起炉灶，又任命一个财务负责人，甚至再设立一个能切实履行财会服务职能的机构，架空委派的财务负责人，使其成为只能监督而不能参于经营管理的人员。某市国有企业施行会计委派制出现这种现象并非偶然，这种具有监督角色的财务负责人被经理排斥于企业的经营活动，某种程度上是企业管理工作讲究效率、增强企业市场竞争力的客观要求。会计委派制想利用财会工作对企业经理实施牵制和监督不仅会影响财会的服务功能，而且也可能是设计者的一相情愿，未必能奏效。
其次，会计委派制不符合监督的特性。会计委派制的目的是通过由政府任免国有企业的财务负责人，使其不再受制于企业经理，使其有权力并且敢对企业经理实施监督，而不至于担心被经理炒“鱿鱼”，由此通过企业的重要管理部门（财会部门）在执行管理职能的过程中达到对企业决策者（经理）的日常监督。从中可以看出会计委派制的监督特点是由企业经营活动的参与者担当企业经营活动的监督者，这种做法无异于运动场上的运动员又担当裁判员，显然这种裁决有失独立、公正。因此会计委派制缺乏监督应具有的独立性、公正性，对经营者以及管理者的监督应由不参于企业经营管理的机构和人员担任。会计委派制尽管能由政府赋予财务负责人监督经理的权力，但失去独立性、公正性的监督最终是不可能树立监督权威的。当前国有企业财务负责人的两重身份（既是国有企业的经营管理人员，又是国家对企业的监督者）、双重任务（既要参于企业的经营管理，又要代表国家对企业经营者实施监督）的落空，只能行使管理职能，不能行使对企业经营者的监督职能，并不能完全怪罪于财务负责人的权力不够（国有企业的厂长、经理任免财务负责人按规定必须得到主管部门的批准，并非想免就免。），管理者不能担任监督者可能是其根本原因，这应该给会计委派制以清醒。
3.从解决国有企业日常监督问题的角度看，会计委派制并非必需。
就我国国有企业的监督而言，外部有注册会计师的年报审计，厂长离任审计，财政部门的财务大检查，税务部门的税务大检查等专项检查，内部有监事会的监督，内部审计机构的监督，职工代表大会的民主监督等。由此可见国有企业的监督无论是外部的还是内部的，无论是定期的还是日常的，可谓样样俱全，监督机构及手段甚至有过之而无不及。就要解决的对企业经理的日常监督而言，公司法第五十二条规定：有限责任公司，经营规模较大的，设立监事会；规模较小的，可以设一至二名监事。第五十四条规定：监事会或者监事行使下列职权：1.检查公司财务。2.对董事、经理执行公司职务时违反法律、法规或者公司章程的行为进行监督。3.当董事和经理的行为损害公司的利益时，要求董事和经理予以纠正。监事会由股东会选举产生，监事列席董事会会议。对国有独资公司，第六十七条规定：国家授权投资的机构或者国家授权的部门依照法律、行政法规的规定，对国有独资公司实施监督管理。由公司法的上述规定可以看出，监事会就是专门的日常监督机构，它不参于公司的经营活动，专司监督职责，并且地位与企业经营者平等，因此其监督具有独立性、公正性和权威性。对于国有独资公司，也可以设立监事会或者类似的授权机构对企业经营者进行日常监督。除此以外国有企业还有专司日常监督的内部审计机构。因此专司日常监督的机构并不缺乏，它们也不存在缺乏对企业经营者实施监督的权力，并且较财会部门更具备监督所要求的特性，会计委派制所要解决的监督者的地位问题对他们而言并不是问题，这就说明会计委派制从理论上看是无此必要的。
三、改革国有企业的监督机制是解决监督问题的出路所在
随着国有企业经营自主权的落实，国有资产流失以及企业会计信息失真的问题似乎日趋严重，国有企业的监督问题也愈显重要。尽管国有企业也推行了现代企业制度，在国有企业普遍设立了专司监督职能的监事会，但监督成效甚微。正是基于这种监督状况，会计委派制才有恢复的呼吁。笔者认为监督弱化并非现代企业制度有问题，也不是公司治理结构中的监事会这种形式有缺陷，而在于监事会的运作机制存在问题，影响了它的监督效力。为分析监事会运作中存在的问题，可以先对国务院在国有大型企业施行的稽查特派员制度进行剖析。稽查特派员制度施行以来，对摸清国有大型企业的家底，查清存在的问题取得了很大收效，并对国有大型企业的经营者构成了极大的约束，充分显示了监督的威力。稽查特派员制度之所以能取得良好的监督效果，笔者认为有以下几个方面值得借鉴：
1.稽查特派员地位高，有权力对企业经营者行使有效的监督。稽查特派员由国务院直接任命，地位高，手中握有尚方宝剑，能不受约束地开展监督工作，而这是对企业进行日常监督的前提。
2.稽查特派员制度配备了丰富的专业知识，有能力对企业经营者进行有效的监督。稽查特派员制度下，配备有各种知识的专业人才，具有丰富的管理经验，这是对企业进行有效监督的基础。
3.稽查特派员制度具有独立性，能客观、公正地对企业经营者进行监督。独立性是监督的基本特征，是客观、公正地行使监督职能的保证。稽查特派员及其下属人员不参于企业的经营活动，与企业没有经济利害关系，更不许接受企业的宴请和礼物，这就使稽查特派员制度的监督具有独立性和公正性，从而也为监督的权威性奠定了基础。正是独立性为对企业进行有效监督提供了保障。
要在国有企业全面推行稽查特派员制度显然不切实际，并且也无此必要，但从稽查特派员制度的上述特征可以给我们如何健全国有企业的监督机制以提示。笔者认为完全可以借鉴稽查特派员制度的一些做法，对现有国有企业的监督机构（监事会，若没有监事会，则可以设立内部审计机构）的运作机制进行改进，就能发挥其监督功能，解决国有企业的监督问题。
对于设立监事会的国有企业，可以从以下几个方面对其运作机制进行改革：
1.为加强监事的独立性，有政府对其任免还不够，还应从经济上保证其独立性，因此有必要将其经济利益与企业脱钩，可以将监事的工资福利关系转至国有资产管理部门，从经济利益的角度促使监事更好地为政府履行对企业经营者的监督职责。
2.为提高监督的效果，必须对监事的专业知识有所要求，尤其是会计和审计方面的知识。因为只有具备这方面的知识，才能通过对财会部门的监督，达到对企业经营者的监督，这是当前发挥监事会监督功能特别应注意的问题。
对于不设立监事会的国有企业，可以通过对企业内部审计机构加以改革，使其能承担监督企业经营者的职责。
1.对内部审计机构的人员必须由政府任免，若有困难，必须保证内部审计机构的负责人由政府任免，这是内部审计机构行使对企业经营者监督权的前提，是内部审计机构能代表政府行使监督职责的政治保障。
2.内部审计机构负责人的经济利益要与企业脱钩，从经济的角度保证其独立性，避免因经济利益而影响监督效果，促使其履行政府授予他的监督职责。
会计委派制从历史的角度看，它实质上是计划经济产物的翻版。在社会主义市场经济体制下，会计委派制违反了公司法，损害了财会工作的管理功能，也不符合监督的基本要求。国有企业实施会计委派制不仅会进一步加大监督的显形成本，而且也因影响企业的管理效率增大了监督的隐性成本。国有企业的监督应由专门的监督机构行使，不能因为监督出了问题就由会计部门越俎代庖行使对企业经营者的监督职责。