本标兼治控制支出，缓解财政紧张状况，本文主要内容关键词为：支出论文,兼治论文,紧张论文,状况论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国财政支出规模的有效控制，从根本上说依赖于政府与财政职能的转轨，依赖于财政体制改革的深化以及整个经济体制改革的全面推进。只有本标兼治，才能逐步消除过度膨胀的财政赤字，缓解长期以来财政收支的紧张状况
一、我国财政收支长期面临的紧张状况
改革开放以来，我国经济取得了长足发展，国民生产总值以年均约10%的速度（按可比价格计算）高速增长。但这些年来我国财政收支却一直面临紧张状况，长期被巨额赤字所困扰。从表1中可以看出，自1986年以来，财政收支年年入不敷出，赤字量几乎逐年递增，1986～1993年，赤字额累计达1560亿元。上述数据是将债务收入纳入财政收入计算出来的硬赤字，如果按国际通行惯例，将债务收入作为软赤字加进去，则总赤字规模要比上述数据还要高出2～3倍。从表1中可以看出，自1986年以来，我国财政总赤字占国民生产总值的比重几乎逐年上升，1991、1992年分别达到3.28%、3.72%，超过国际上公认的3%的警戒线，1993年也达2.84%，逼近这一警戒线；财政总赤字占中央财政支出的比重（中央财政债务依存度）则从1986年的22.8%一直上升到1992、1993年的50%以上，大大高于国际上中央财政债务依存度较高的国家30%的水平（由于我国只有中央政府可发行公债，因此中央财政债务依存度这一指标比债务依存度指标更具有国际可比性）。这些都说明，这些年来我国财政收支面临的状况的确是很紧张的，应该引起足够的重视。
二、财政支出过度膨胀是造成财政紧张状况的主要原因
我国财政收支为什么多年来一直呈现入不敷出、赤字不断攀高的状况呢？这一方面是由于改革开放以来分配格局逐步向企业与个人倾斜，财政收入的总量虽然随着GNP的增长而不断增长，但其增长速度却低于GNP的增长速度，致使它在GNP中所占比重呈下降趋势。从表2中可以看出，自1987年以来，财政收入增长速度几乎年年低于GNP增长速度，后者年均增长速度约为18%（按当年价格计算），而前者则只有11%左右。另一方面的原因则是财政支出过度膨胀，增长过快，超出财政收入的规模与增长速度。从表2中可以看出，1987年以来，财政支出增长速度几乎年年超过财政收入增长度，前者年均增长速度约为13%，超过后者的11%的水平，最终导致财政赤字的不断扩大。下面就针对上述第二个原因作一点深入分析。
这些年来我国财政支出为什么总是出现过度膨胀的局面呢？这与前些年财政体制改革、财政职能转轨相对落后于经济发展有重要关系。我国的经济体制改革从一开始就是以市场为取向的，十余年的改革过程实际上就是由计划经济向社会主义市场经济逐渐过渡的过程。适应这一市场化的总体进程，我国在财政体制方面也陆续采取了很多改革措施，并取得了显著成效。但从总体上看，财政体制的改革仍未能够很好地跟上整个国民经济的市场化进程，突出表现在财政职能没有进行彻底转轨，在经济建设规模不断扩大、各项社会事业蓬勃发展的情况下，继续承担了许多在传统计划经济体制下由政府财政承担、而在市场经济体制下不应再由政府财政承担的经济、社会职能；同时，在确实需要政府财政承担的各个职能领域，国家又缺乏有力的政策措施对支出规模进行有效控制，以致最终出现财政支出过度膨胀的局面。具体地说，这主要表现在以下几个方面。
表1 我国财政赤字及其与相关指标的比较
注：表中基础数据来源于1994年《中国统计年鉴》，其余据此推算。
1、财政承担的经济建设任务仍十分繁重。在传统计划经济体制下，政府是经济建设的直接参与者与主要投资者，因而财政的主要职能是为经济建设提供资金，进行生产投资，财政支出结构中经济建设费用在支出总额中占绝对优势比重，也在全社会生产投资中占有绝对优势比重。改革开放以后，随着政企职能的逐步分离，经济建设与投资的主体逐渐由政府向企业转化，上述状况有了很大改变。但迄今为止，我国财政支出中经济建设费用仍以年均约8.5%的速度增长，在财政支出总额中仍占40%以上（见表2）。这一比重比西方市场经济国家高出很多（后者一般不超过20%），表明我国政府财政职能未能很好适应经济市场化的要求，在经济建设与生产投资中承担了过重的负担，这是导致我国财政支出过度膨胀的一个重要的原因。
2、财政承担的文教科卫事业费用仍然很多。在传统计划经济体制下，政府也是各种社会事业建设的主要承担者与资金供应者，文化、教育、科技、卫生等社会事业都由政府统一包办，由财政统一提供资金。改革开放以后，国家逐渐改变了这种作法，逐步改革文教科卫事业单位的财政拨款制度，减少了对它们的资金供给，推动它们向社会承办与企业化经营的方向发展。但到目前，政府财政在这方面承担的任务仍比较繁重，文教科卫事业费每年仍以平均约14.4%的速度增长，在财政支出总额中占了15～20%，在社会文教费用总额中则占了80%左右（均见表2），远超社会福利与救济费用在社会文教总费用中所占比重（社会文教费主要包括文教科卫事业费和社会福利与救济费两项）。这种支出结构与西方市场经济国家社会福利与救济费用在财政的社会事业支出中占绝对优势（70%以上）的支出结构几乎完全相反，表明我国政府财政职能仍未适应市场经济要求，将其社会职能转移到为社会成员提供基本生活保障与福利待遇的方向上来，而承担了许多本不应承担的事业费用，这也是导致我国财政支出过度膨胀的一个重要原因。
表2 我国财政支出及若干子项目与相关指标的比较
注：表中基础数据来源于1994年《中国统计年鉴》，其余据此推算。
3、行政管理费用的急剧膨胀。无论在哪个市场经济国家，行政管理费用都是财政支出的重要内容，在支出总额中占有较大比重。但适应市场经济发展及其对政府职能（管理、协调、服务）的要求，西方市场经济国家一般来说政府机构的盘子都比较小，组成人员也不多，是一种“小政府、大社会”的结构，因此行政管理费易于控制。但在我国传统计划经济体制之下，政府作为无所不包、无孔不入的经济建设与社会事业组织者与参与者，承担的职能非常多，人员十分冗杂，机构极其臃肿，呈现一种“大政府、小社会”的状态，因而行政管理费也难以有效控制。建国以来虽一再对政府机构进行精简，但却未取得明显成效。现在政府机关与事业单位吃“皇粮”的人达到4000万左右，占全国人口的1/30。另一方面，我国政府机构文山会海，公款消费现象十分严重，并且屡禁不止。两方面结合，使得行政管理费开支十分庞大。1986年后，行政管理费开支以年均约20%的速度递增，由1986年的180亿增加到1993年的近600亿，成为推动财政支出规模过度膨胀的又一个重要因素。
三、控制财政支出的对策措施
为了缓解我国财政收支的紧张状况，必须在充分挖掘财政潜力，提高财政收入水平的同时，大力控制财政支出规模及其增长速度。由于我国财政支出过度膨胀主要是由财政体制改革、财政职能转换相对滞后造成的，因此当前控制财政支出的工作主要应从适应市场经济需要、加快财政体制改革、转换财政职能、大力减轻财政负担入手；同时，在此基础上对财政各个职能领域的开支进行严格控制。具体地说，主要是做好以下几个方面的工作。
1、以政府的管理者职能与所有者职能分离为基础，继续推进投资主体的企业化进程，大力压缩财政的经济建设费用支出。在西方市场经济国家，经济建设的投资主体是企业，企业投资占全社会生产投资的绝大部分（80%以上）；政府在经济建设方面承担的职能很有限，主要只是少量基础设施与关系国计民生的重大项目的建设。我国社会主义市场经济是以公有制为主体的，政府是国有企业的所有者，但这并不意味着国有企业的投资应由政府财政予以解决。这是因为政府的管理者职能与所有者职能是可以也应该加以分离的；政府财政应主要承担政府的管理者职能，为政府实施对全社会的管理提供资金；而政府的所有者职能则应主要交给国有资产管理部门、国有投资公司和国有企业自身，由其负责管理或直接进行生产性投资。因此，今后经济建设的投资主体应进一步由政府转向企业，财政只进行少量基础设施与重点建设项目的投资，力争将经济建设费用控制在财政支出的30%以内。
2、以政府社会职能的合理界定为基础，全面调整财政的社会职能，大力压缩财政的文教科卫事业费支出。在市场经济条件下，文教科卫事业虽属于社会事业，却具有产业化色形、一般也要通过市场才能实现资源配置的优化，才能得到高效益的发展。西方发达国家政府的社会职能主要是提供社会福利与保障；文教科卫事业被推向市场，由市场调节，只有少量市场调节难以奏效而又为社会必需的部分，如基础教育、基础科研等，才由政府财政负责提供资金。实践也证明政府与财政的社会职能的这种界定是比较合理的，推动了西方国家社会事业的发展。因此，我国今后也应积极借鉴其经验，继续推进文教科卫事业的社会化与企业化，将政府财政的社会职能转移到以提供社会福利与保障费用为主的轨道上来，在文教科卫事业方面只主要负责基础教育与科研等市场机制难以有效发挥作用的领域的投资。
3、以转变政府职能、精简政府机构为基础，大力压缩政府的行政管理费支出。适应社会主义市场经济的需要，我国政府的经济与社会职能应由包办一切向管理、协调、服务方向转化，政府机构与人员也应坚决进行大幅度精简：首先，一些适应传统计划经济体制的行业管理政府机构应该逐步取消，或向行业性控股公司转化；其次，适应市场经济以横向运作为主的特征，改变所有政府机构均层层设立、上下对口的组织形式，取消一些不必要的对口机构，要严格依据其职能核定编制与人员。同时，还要大力控制文山会海与滥用公款消费的现象，将政府行政管理费纳入严格的预算控制轨道，使其置于人民代表大会的严格监督之下。
从上面的分析中可以看出，我国财政支出规模的有效控制从根本上说依赖于政府与财政职能的转轨，依赖于财政体制改革的深入进行；而财政职能的转轨又不能孤立地进行，必须与投资体制、文教科卫事业体制的改革同步进行。因此，财政支出规模的有效控制，最终依赖于整个经济体制改革的深入进行。当前，我们应该一方面通过全面推进经济体制改革，推动财政职能的转轨，减轻财政负担；另一方面，应该在体制过渡期内继续重视行政行政控制手段的作用，例如：对财政性生产投资实行严格的总量控制与计划管理，不得随意突破；对行政管理费用实行严格的上限控制，接受人代会监督；强化对行政机关与事业单位领导干部行为规范的纪律约束，使其带头抵制公款吃喝、公款游玩、公款购物等不正之风，对带头搞不正之风者从严惩处等。只有这样“治本”、“治标”相结合，才能有效控制财政支出的过度膨胀，缓解财政收支的紧张状况。
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