中美公共财政支出结构比较的几点启示，本文主要内容关键词为：中美论文,几点论文,财政支出论文,启示论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中美政治制度不同，经济发展水平不同，公共财政支出有没有可比性，这是本文首先必须回答的问题。笔者认为。国家财政是一个历史的范畴，是人类社会经济发展一定阶段的产物，财政是与国家有本质联系的分配，反映着以国家为主体的分配关系，国家财政具有鲜明的阶级性。美国财政是资本主义财政，是为强化资产阶级统治，为资产阶级利益服务的。而社会主义国家财政则是为无产阶级政治和人民大众的利益服务的，这是资本主义财政与社会主义财政的根本区别，这是无法比较的。但是，从另一方面讲，国家财政作为一种经济范畴，各国都具有一定的共性，这些共性也会通过财政职能表现出来。虽然各国经济发展水平处于不同的发展阶段，在公共财政支出的安排上存在较大差异，但是，公共财政支出的规模、与国民生产总值的比例关系、与教育支出的比例关系是有一定的规律可循的。为了探索公共财政支出的规律，本文侧重从经济范畴的角度对中美公共财政支出结构的几个方面进行比较研究，以期获得一点启示。
一、美国公共财政支出结构
美国公共财政支出结构如表一所示。
注：资料来源：1929年前的数字，见1953年6月美国《全国税收杂志》所载A.穆斯格雷夫与J.M.卡尔帕特松的《美国公共支出的增长》和美国普查局《美国经济概览》1982年9月号。
根据美国1890-1980年与公共财政支出有关的数据分析，美国公共财政支出结构有四个明显的特点：
(1)美国公共财政支出的规模是随国民生产总值的增加而逐步扩大的，1890年美国国民生产总值为130亿美元，1980年为26260亿美元，1970-1980年10年间年平均递增速度为10.2%；1890年美国公共财政支出仅为8亿美元，1980年达到8690亿美元，1970-1980年10年间年平均递增速度为10.8%。用1970-1980年递增速度比较，美国公共财政支出几乎与国民生产总值是同步增长的。
(2)美国公共财政支出占国民生产总值的份额也是逐年提高的。1890年美国公共财政支出占国民生产总值的份额仅为6.5%，随着国民生产总值的不断增加，公共财政支出占国民生产总值的份额逐年提高，1970年达到32.2%。1970-1980年10年间基本稳定在30%以上，1980年为33.1%。
(3)在美国公共财政支出中，教育支出占国民生产总值的比例逐年上升。1902年美国教育支出占国民生产总值的比例只有1.3%，1970年上升到5.7%。1970-1980年10年间基本稳定在5%以上，1980年为5.6%。
(4)按政府级别划分，美国联邦和州政府在公共财政支出中的份额在逐年扩大，而地方政府在公共财政支出中的份额在逐年缩小。1902年美国联邦、州政府和地方政府在公共财政支出中的份额分别为34.4%、10.8%和54.8%；1950年分别为63.7%、18.2%和18.1%；1950年以后基本上在这个比例上徘徊，1980年分别达到66.1%、19.7%和14.2%。
二、我国公共财政支出结构
我国公共财政理论正处于探索阶段，公共财政支出结构体系尚未形成，没有可比的现成资料，只能用现有的财政支出有关资料进行分析，但财政支出同公共财政支出的概念是有区别的，不能混淆二者的界限。我国现行的财政支出有关资料如表二：
资料来源：上海智力开发研究所、国家教委财务司《中国教育经费年度发展报告—1996》，高等教育出版社出版，第34页。
依据我国1991-1997年与财政支出有关的数据分析，我国财政支出具有下列四个特点：
1.财政支出规模随国民生产总值的增长不断扩大，但比较年递增速度可以看出，财政支出增长速度低于国民生产总值的增长速度。1991年我国国民生产总值为21666亿元，1995年为57277.3亿元，年递增速度为27.5%。1991年我国财政支出规模为3566.8亿元，1995年为6809.73亿元，年递增速度为17.5%。
2.国民生产总值逐年增长，财政支出占国民生产总值的份额却逐年下降。
我国国民生产总值1991-1995年5年递增27.5%，而同期财政支出占国民生产总值的份额5年内下降了4.57个百分点，这种状况与经济增长的一般规律相悖，值得我们研究和深思。
3.在财政支出中，国家财政性教育支出占国内生产总值的比例也由2.86%逐渐下降到2.5%；1995-1997年3年基本在2.44%～2.5%之间徘徊。
4.从中央和地方政府支出的份额比较看，我国中央财政支出的份额在逐渐减少，省市地方财政支出的份额在逐渐增加。据国家统计局《中国统计年鉴—1996》提供的资料分析，在1971-1995年6个“五年计划”中，地方财政支出占全国财政支出的份额分别为：1971-1975年为45.8%；1976-1980年为50.3%；1981-1985年为50.21%；1986-1990年为65.64%；1991-1995年为69.97%。
三、中美公共财政支出结构比较
美国公共财政支出口径比较大，相比较而言，我国没有建立“公共财政支出”制度，现行财政支出口径大小，主要包括预算内支出和部分预算外支出，相当多的预算外资金、小金库资金、各种滩派等没有纳入公共财政支出范围，这不仅不利于收支管理，也不利于国际比较。由于现行资料有限，本文只能用上述不完全可比的资料有分析地进行客观比较，以求探索两国公共财政支出结构的异同。
1.财政支出规模比较
美国公共财政支出和我国财政支出的规模都是随国民生产总值的增加而逐年扩大的。由于美国公共财政支出口径比较宽，财政收入没有分流，因此财政支出几乎与国民生产总值同步增长。而我国国民生产总值1991-1995年平均每年递增27.5%，而同期财政支出占国民生产总值的份额5年内下降了4.57个百分点，下降的原因可能是多方面的，但最直接的原因与我国的财政制度有关。据有关资料记载，国家有关部门1982年开始建立预算外资金年度统计报告制度，按国家统计局编印的《中国统计年鉴—1996》资料分析，1982-1992年10年间，我国财政预算外支出由1982年的734.53亿元增加到1992年的3649.9亿元，10年中年平均递增速度为17.3%。如果我国也建立公共财政支出制度，预算外收入不从财政总收入中分流出去，那么我国的公共财政支出规模一定比现在大得多。据估算，如果全部计算，我国公共财政支出占国民生产总值的份额预计可达到1/3左右。
2.教育支出比较
中美两国教育支出是截然相反的。美国教育支出占国民生产总值的比例是逐年递增的，由1902年的1.3%上升到1980年的5.6%，而且1970-1980年10年内基本稳定在5%以上。而我国财政性教育支出占国民生产总值的比例由1991年的2.85%下降到1997年的2.5%，1995-1997年3年内基本在2.44%～2.5%之间徘徊。从我国财政收入占国内生产总值的比重只有11.6%的实际情况考察，我国财政对教育支持的努力程度是相对较高的。据统计，1991-1997年，国家财政性教育经费平均每年增长19.1%，高于同期国家财政经常性收入年平均增长16.6%的速度，也高于同期财政支出的增长速度；财政性教育拨款占财政总支出的比重逐年提高，1997年达到15.7%，达到了《中国教育改革和发展纲要》提出的不低于15%的要求。据《江苏统计年鉴—1999》提供的资料分析，1981-1998年江苏省地方财政性教育支出平均每年增长18.3%，高于同期财政收入年平均增长13.1%的速度，也高于同期财政支出年平均增长16.2%的速度；1998年江苏教育支出占地方财政支出的比重达到20.67%，达到了《中国教育改革和发展纲要》提出的要求。但财政性教育支出占国内生产总值的比重仍然是相当低的。
3.各级政府公共财政支出份额比较
如前所述，美国联邦、州政府和地方政府在公共财政支出中的份额分别由1902年的34.4%、10.8%和54.8%发展到1980年分别为66.1%、19.7%和14.2%。联邦政府在公共财政支出中的份额逐渐扩大，州和地方政府在公共财政支出中的份额逐渐缩小。而我国与美国不同，中央财政和地方财政在财政总支出中的份额由1971-1975年分别占54.2%和45.8%发展到1991-1995年分别占30.03%和69.97%。中央和地方财政在公共财政支出中所占的份额变化和发展趋势，是由各国的国情决定的，我国幅原辽阔，地区性差别较大，地方财政在公共财政支出中的份额大一点，如果使用得当，有利于促进地方经济发展；反之，如果安排使用不当，也为地方盲目发展提供了条件，同时也加剧了中央财政的困难状况。
四、几点启示
1.公共财政支出规模应当与国民生产总值的总规模保持一个合理的比例关系。衡量一个国家和地区经济发展水平的国际通用指标是人均国民生产总值指标，它是按人口平均的一个国家或一个地区在一定时期内所生产的最终产品与劳务总价值的币量度。据有关专家根据世界银行提供的世界发展指标的材料分析，处于不同的经济发展阶段，人均国民生产总值的指标是不同的（如表三所示），不同的发展阶段，公共财政支出的需求和水平也有较大差异。我国介于低收入国家和下中等收入国家之间，正处于社会主义初级阶段，而美国是高收入国家，因此，与美国比较时不能盲目攀比。我国公共财政支出的总规模只能与我国初级阶段的国情相一致。
2.我国必须建立一套完整的公共财政制度，防止财政收入流失。从中美比较中我们发现，美国公共财政支出占国民生产总值的份额比较大，而且几乎与国民生产总值同步增长。而我国财政支出口径小，占国民生产总值的份额比较小，所占份额由1991年的16.46%下降为1995年的11.89%，而且有逐年下降的趋势。下降的原因可能是多方面的，但最直接的原因与我国没有建立公共财政制度有关。因为我国财政分预算内外，所以预算内资金此减彼增；为了扩大预算外资金，搞集资、摊派等；有时还从预算外再转入小金库。就是这样预算外和小金库收入逐渐壮大，而财政收入占国民生产总值的比重逐渐减少的。按照国际通行的计算方法，我国财政预算内外收支、各级摊派的收支、小金库收支等都应当计算为公共财政收支。现在国家已经注意到这方面的问题，并且已经规定行政事业单位“收支两条线”，实行“大收入大支出大结余”，但这只是建立公共财政制度的一个方面。建立公共财政制度有许多工作要做。即使有制度，“跑冒滴漏”也是不容忽视的问题。据《中国财政》杂志1997年11月评论员文章披露，1985至1996年12年中，一年一度的税收财务大检查共查出的各类违纪金额达1830亿元，其中上交财政1302亿元，平均每年为国家财政挽回流失收入100多亿元，占财政支出的1.5%左右。因此，只有从我国的国情出发，建立公共财政制度，公共财政收入才不会流失，办好社会公共事业才有可靠的物质基础。
3.教育支出占国民生产总值的比例应当改变在低水平上多年徘徊的局面，尽快提高到4%。公共教育支出占国民生产总值4%，是经过我国有关专家反复论证，我国政府写进《中国教育改革发展纲要》的，这不是一个高不可攀的比例，而是按照我国初级阶段的国情决定的。如前所述，我国1990年人均国民生产总值仅370美元，处于低收入和下中等收入国家之间，按照国际货币基金组织《国际金融年鉴—1982年》资料统计，一般来说，人均GNP将近300美元的国家，公共教育支出占国民生产总值的3.3%；人均GNP在301-500美元档的占国民生产总值的4.2%；人均GNP在501-1000美元档的占国民生产总值的4.4%；人均GNP在1001-5000美元档的占国民生产总值的4.5%；人均GNP在5000美元以上档的占国民生产总值的5.8%。我国政府确定4%，这种选择是符合国际惯例、社会对教育的需求和教育事业发展规律的。
从我国实施“科教兴国”和可持续发展战略考虑，公共教育支出占国民生产总值的比例也应当尽快达到4%。1995年我国正式提出科教兴国和可持续发展战略，朱镕基总理在九届人大一次会议记者招待会上郑重表示：科教兴国是本届政府最大的任务，政府有决心把科教兴国方针贯彻到底。今年6月中共中央国务院发出《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》中再次明确提出“努力采取有效措施，切实加大教育投入，逐步实现国家财政性教育经费支出占国民生产总值的4%的目标。各级人民政府必须按照《中华人民共和国教育法》的规定，确保教育经费有较大增长。中央决定，自1998年起至2002年的5年中，提高中央本级财政支出中教育经费所占的比例，每年提高1个百分点。各省、自治区、直辖市人民政府也要根据本地实际，增加本级财政中教育经费的支出。”科教兴国，是关系到实现社会主义现代化建设宏伟目标和中华民族伟大复兴的重大战略步骤。正如江泽民同志在今年全国教育工作会上发表重要讲话指出的那样，“国运兴衰系于教育，教育振兴全民有责”。我们不能以平常心态对待这样的重大决策，应以高度的责任感和使命感增加教育投入，加快教育改革和发展的步伐。
我们应当转变观念，把教育作为生产性投资，而不能作为非生产性的支出。在这方面，中国的老百姓显得比较明智，支持教育的愿望也非常强烈。据国家统计局有关部门1997年11月对全国所有城市6250万户非农业居民家庭金融资产的大规模调查，我国城市居民投资意向都把“子女教育”摆在第一位，其次才是“日常开销”、“应付疾病及意外”、“防老”等。中国的老百姓在教育投资方面显得是非常明智的，那么老百姓的‘父母官’应当用什么样的心态对待教育投资呢，我想引用香港科技大学学术副校长孔宪铎教授的一段话作为本文的结尾，这也许会使我们在对教育投资的认识方面得到一定的启示。他说：“就政府而言，各级政府都在宣誓教育的重要，但政府和家庭之间在观念上确有一个基本的差别，这就是父母和‘父母官’；对教育的看法不同，感受不同。父母把子女教育看作是投资，而‘父母官’则看成消费；父母对子女教育的投资是希望下一代受益，‘父母官’对任何投资都看重在下一年受益；一般父母都会体验和感受到子女从教育中得到的收益，而这种收益是不能用金钱来衡量的，一般‘父母官’都不会在在职时看到或感受到在教育花费上所得到的收益和效果。由于上述多种不同的感受和心态，造成了为父母者和为‘父母官’者对教育的不同看法，从而形成双重标准。这就需要有远见的政府，把教育视为人才投资，一代见效；不能视为商品投资，一年见利”。随着科教兴国战略的逐步实施，我相信人们对教育投资的认识一定会逐步深化。
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